Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016

Това е най-специфичната и най-трудно проследимата група източници. Нейната най-съществена особеност е, че всички те са пряко свързани с юриспруденцията на Съда в Люксембург. От една страна, единствено и само интеграционният съд определя кой принцип или обичай счита за източник на интеграционното право. От друга страна, неговата юриспруденция сама по себе си представлява източник с особено значение. Проф. Жаке разсъждава, че „правото не се изчерпва само с писаните норми, тъй като всяка правна конструкция се основава на определен брой неписани принципи, без които не би била възможна правовата държава. Препращането към общите правни принципи дава голяма роля на съдебната практика при дефинирането на интеграционната законност“.

Доктрината е пределно разединена и нерядко противоречива относно неписаните източници – както относно тяхната роля, значение и действие, така и относно обхвата на категорията и подразделянето ù. ù Като особено добър може да се определи трудът на Джон Антъни Ъшър „Основните принципи на Общностното право“⁸⁹⁷.

Колкото и да изглежда странно, у нас, въпреки многото мераклии да се произнасят за съюзното право, неписаните интеграционни източници са споменати още само от… проф. Тенчо Колев: „сред неписаните източници на правото можем да посочим обичайното право на ЕО и общите правни принципи“⁸⁹⁸.

Раздел 1

ВЪтреШНИ неписани източници

Значението на тези принципи за утвърждаването на самостоятелната природа и най-вече за ефективността на интеграционния проект е несъмнено. Проф. Ван Репенбуш подчертава фундаменталния характер на тези принципи, „без които не би била възможна арматурата на общностната конструкция, обречена на постоянно доизграждане“ и от които Общностното право „черпи най-вече необходимата сила, за да се имплантира директно във всички държави-членки (R. Lecourt, L’Europe des juges)“, и посочва, че самите принципи са „еволютивни“⁸⁹⁹.

Някои автори определят, че принципите, изведени от собствената природа на интеграционните общности и съюза, са два вида: структурни институционни и структурни икономически принципи. За други подобно подразделяне е излишно или „изкуствено“ – разбиране, което съм склонен да приема⁹⁰⁰. СЕС използва формулата „основни принципи, които са в основата на институционната система на ЕС“⁹⁰¹. За тях той използва изрази като „съществени“, „базови и постоянни характеристики на интеграционния правен ред“, „с особена значимост“ или „съставляващи фундамента на Общността/Съюза“…

Проф. Жаке обаче изразява съмнение относно природата на структурните принципи: „определен брой принципи, които са свързани с институционната структура на ЕС, уредени или не в Договорите…, като принципа на институционното равновесие или за правото на самоорганизация на институциите, които не можем да определим съвсем като общи принципи на правото, тъй като се прилагат за институционното функциониране на ЕС и намират своето основание в институционните разпоредби на УД“⁹⁰².

Някои принципи, изведени в практиката на СЕС, по-късно намират изрично нормативно закрепване в УД – напр. принципът на субсидиарността (закрепен от ДМ в чл. 5 на ДЕО, днес чл. 5, § 3 на ДЕС) или принципът за зачитането на основните права (чл. 6 на ДЕС) и може би на първо място – принципите относно компетенциите (днес в нови разпоредби в чл. 1, 4 и 5 на ДЕС).

Изведени от природата на Общностите, тези принципи биват свързани или с функционирането на институциите, или с предназначението на ЕО/ЕС (принципът на солидарност между ДЧ, принципът на институционно равновесие, общият принцип за пропорционалност и др.⁹⁰³).

Значението на правните принципи е безспорно. Проф. Ридо обобщава: „…Принципите са задължителни за общностните институции и имат сила над производното право. Общностният съдия гарантира тяхното зачитане в рамките на своите различни компетенции. …Те са и основание за контрол на ДЧ“⁹⁰⁴.

Може би именно последното определя в най-голяма степен значението на основните принципи – и сред тях на „най-основните”: принципът на интеграция и принципът на лоялно сътрудничество”. Незачитането на тези принципи е най-тежкото нарушение, което боже да бъде извършено от един орган на ЕС или от една ДЧ! Поради това познаването на основните принципи е несъмнено важно…

Договорът от Лисабон не беше особено значима по обем ревизия на Учредителните договори. Той не внесе принципни изменения в структурата, механизмите, още по-малко философията на европейския интеграционен процес и неговата правна конструкция: правовият съюз. Договорът от Лисабон обаче отчете необходимостта от по-ясно, по-несъмнено и разбираемо дефиниране на неговите принципи и механизми – поради което кодифицира важни постулати от съдебната практика и дефинира (за първи път) основните му принципи, т. е. принципните му характеристики, представляващи основни особености. В този смисъл ДЛ изпълни – 60 години след началото! – една да я наречем „учебникарска” функция, с което направи Договорите не само по-четливи, но по-разбираеми. И най-вече: сложи формален, писан, еднозначен край на съмненията относно природата – или посоката на развитие – на интеграционния проект.

• 
  при пълно зачитане на суверенитета и конституционната идентичност на членуващите държави,
  

• 
  въз основа на лоялно сътрудничество на ДЧ и на институциите на ЕС,
  
• 
  в рамките, определени от принципите на предоставена компетентност, целесъобразност, пропорционалност и субсидиарност
  
• 
  и в условията на зачитане на основните права, недискриминация и представителна демокрация.
  

ЕС е структура, на която членуващите суверенни държави предоставят компетенции (властови, управленски);

ЕС е целева структура, властови компетенции му се предоставят само за да бъдат постигнати общите цели на създаващите го държави – именно това е неговият смисъл, неговият raison d’être;

ЕС се създава от суверенни държави помежду им, той е тяхно продължение, проявление, функционален инструмент за по-добро осъществяване на властта;

Европейската интеграция е процес, а не конструкция или организация, това е стремеж, а не резултат, усилие, а не цел;

Това е процес на „изграждане на все по-тесен съюз между народите на Европа”;

Създаването на съюз помежду им не е цел на европейските държави, самият съюз се създава за постигането на определени цели (определени също изчерпателно в чл. 3, § 1 на ДЕС, някои от които безсрочни…). ЕС е създаден именно – но и само! – за постигането на определени цели, общи за създаващите го (членуващите) суверенни държави:

насърчаване (по същество гарантиране) на мира (първа по важност и първата по време постигната цел⁹⁰⁹);

утвърждаване на своите ценности – това са ценностите, за чието утвърждаване (по между им, в цяла Европа и по света) служи създаденият целеви съюз. „Неговите” ценности включват широк, но не всеобхватен каталог, това не са всички ценности, които ДЧ смятат за общи, а само тези, на чието утвърждаване ЕС е посветен – и на които, поради това, „се основава”. Каталогът на ценностите е закрепен ясно и изчерпателно в чл. 2 на ДЕС – други ценности ЕС няма и в своите дейности не може да преследва (докато държавите не го натоварят, овластят за това). Тези именно ценности – и никои други – са ориентирът на дейност на целевия съюз (ясно потвърдено с принципа на целесъобразност, сега в чл. 5, § 2, виж нататък);

благоденствието на народите на членуващите държави (именно като такива, въпреки израза „своите” народи, който, нарочно употребен в множествено число, ясно показва отказ от идеята за създаване на „европейски народ”);

Постигането на целите на ЕС се осъществява само чрез основните механизми⁹¹⁰, изчерпателно изброени в чл. 3, § 2-5 на ДЕС (арг. от § 6):

Постигането на целите на Съюза е възможно само при зачитането на редица „рамкови принципи”, обхващащи цялото му функциониране:

Ревизията от Лисабон имаше важната задача, да реформира (съвсем частично) ЕС, като същевременно даде ясни гаранции, че той не се превръща във федерация – очевидно необходими след тежките дебатите и негативните резултатите от референдуми за Конституцията за Европа. Поради това редом с някои нововъведения (постоянен председател на Европейския съвет, Върховен представител на ЕС и т. н., виж по-горе), ДЛ закрепи формално нови текстове, съдържащи стари доктринални постулати – за да бъде премахнато всякакво съмнение относно същността и посоката на развитие на интеграционния съюз.

Така освен посочените нови формулировки в чл. 1, 2 и 3 на ДЕС, ЛД закрепи нов чл. 4 на ДЕС, който доразвива базовата формулировка на чл. 1, ал. 1.

Така днес чл. 4 на ДЕС е най-важната, централната, крайъгълната разпоредба на цялото съюзно право! Това е разпоредбата, която конкретизира интеграционния принцип и закрепва 4-те определящи за природата на интеграционния съюз елемента:

Макар да остават суверенни държави, членуващите държави създават ЕС, за да му се подчиняват – и изрично се ангажират с широкообхватно задължение за лоялно сътрудничество (в рамките на едно „семейство на държави и граждани”, което се определя като „правова общност” – конструкция, която има всички белези на правовата държава, но не е държава, не притежава суверенитет и не е сувереногоден субект!);

ДЧ закрепиха изрично (макар само в декларация към УД⁹¹⁵) и възможност по инициатива на една или няколко ДЧ Съветът да поиска от ЕК да внесе предложение за отмяна на съюзен законодателен акт (като макар да не е правно задължена да го направи, очевидно ЕК ще бъде поставена пред риск мандатът и да бъде прекратен от ЕП – където са представени по същество същите политически семейства, към които принадлежат и националните правителства – или да бъде внесено съответно изменение в УД).

Този принцип привлича през годините може би най-голямо внимание (някои го наричат и „принцип на общностното доверие – fidélité communautaire), включително и заради това, че интеграционният съд в Люксембург се позовава на него изключително широко и извежда от него цял каталог на неуредени изрично, но „произтичащи от природата на Общностите/Съюза”.

Неслучайно ревизията от Лисабон премества уредбата на принципа от ДЕО (чл. 10) в ДЕС – и то именно в най-важната разпоредба чл. 4 на ДЕС. Този принцип изразява задължението на ДЧ да допринасят всячески за общия интерес (израз на идеята за „сливане на интересите“ на Моне и Шуман⁹¹⁶), едва ли не „да се посветят“ на интеграционните цели. По същество той задължава ДЧ да се държат не като в една международна организация (зачитане на насрещни задължения в условията на реципрочност и възможност за оправдаване на неизпълнението на единия с неизпълнение на другия…), а по-скоро като в едно семейство („действителната солидарност“ на Моне!), в което всеки е длъжен да прави всичко възможно за общото благо…

В своя изобилна практика съюзният съд в Люксембург очертава този принцип като основополагащ и извежда от него дълга серия от конкретни задължения на ДЧ или техните органи – понякога дори в отклонение на други основни принципи (СЕС например очертава задължение на националните съдилища да не зачитат вътрешните процесуални разпоредби, които им пречат да гарантират ефективността на едно обективно съюзно право – т. е. да нарушат принципа на процесуална автономия, за да спазят принципа на лоялно сътрудничество!⁹¹⁷).

• 
  да си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите
  
• 
  и да го правят при пълно взаимно зачитане.
  

• 
  да съдействат на ЕС при изпълнение на неговите задачи (разбирай за постигането на неговите цели)
  
• 
  и „да се въздържат от всяка мярка, годна да застраши постигането на целите на Съюза⁹²⁰“. Няма съмнение – това задължение пределно красноречиво потвърждава разбирането, че интеграционният правен ред просто няма нищо общо с международния! От ДЧ се изисква не само да правят „всичко възможно, за да допринесат“, но и „да не правят нищо, което може да навреди или попречи“… Тук усещането за принадлежност към своеобразно (и без аналог) междудържавно семейство е повече от силно. Семейството на европейската интеграция не е „международна общност“, то е общност на „слети интереси”⁹²¹, споделени ценности, обща визия и общ път. Общият интерес е национален интерес, а не „съвпаднал“ или резултат на „преодолени различия“, като в класическите междудържавни отношения. Европейският съюз е „правов съюз⁹²²“, основаваща се на общи правни принципи. Това е „съюз на държави и граждани“.
  

Според чл. 1, ал. 1 ЕС има власт (предоставена му от държавите) да създава правила за поведение (да приема управленски решения вместо държавите).

Според чл. 5, § 1 ЕС може да прави това само в определени „граници” (сфери).

Според чл. 5, § 2 тези сфери („граници”) са определени изрично и изчерпателно с УД⁹²⁵ (с резервата за допълнителната компетентност /”клауза за гъвкавост”/ по чл. 352 на ДФЕС, стар чл. 308 ДЕО – когато целите изискват, по изключение Съветът може с единодушие да приема мерки).

Според чл. 4, § 1 ЕС не може да прави нищо, за което не е овластен изрично (или „по подразбиране – чл. 352 на ДФЕС) – и всички материи, в които не е овластен да действа, са материи, в които могат да действат само ДЧ (и дори да е необходимо, полезно, важно, ЕС не може да предприема никакви мерки, докато ДЧ не го овластят – типичен, макар и особен, пример е материята на правата на човека, в които според СЕО ЕО/ЕС не можеше да действа, преди да бъде овластен от ДЧ чрез ДЛ с новата редакция на чл. 6 на ДЕС). Областите, в които ЕС няма никаква предоставена компетентност са области на запазени компетенции на държавите⁹²⁶.

Всъщност, за да се презастраховат, ДЧ закрепват един и същи принцип в четири отделни разпоредби: в чл. 1, ал. 1, чл. 4, § 1 и чл. 5, § 1 и 2 ДЕС (и по същество повтаря потвърждава уредбата още веднъж в Декларация № 18 относно разграничението на областите на компетентност и в Декларация № 24 относно правосубектността на ЕС).