ІІ. Директният ефект на нормите на директивата

Струва ми се необходимо още в началото на този анализ много ясно да се обобщят два фундаментални постулата:

– възможността норми на една директива да проявят директен ефект е само изключение при строго определена съвкупност от условия, възможността една директива да съдържа годни да проявят директен ефект норми също е изключение;

– възможността при определени условия гражданите да черпят права направо от нормата на една директива не освобождава държавата-адресат от абсолютното задължение да транспонира съответната директива.

Редом с постоянно налаганото в практиката на СЕС разбиране за фундаменталното значение на „еднообразното и правилно прилагане на Съюзното право във всички ДЧ“, водещо по отношение на директивите вдъхновение за интеграционния тълкувател от Люксембург е разбирането за нуждата от защита на правата на частните лица, уредени от интеграционното право, и необходимостта от допълнителна принуда спрямо националните органи да вземат съответните мерки. Възможността на частните лица „да се позоват пред национален съд на разпоредба на една директива цели да се даде възможност на този съд да провери дали компетентните национални власти, упражняващи гарантираната им свобода по отношение на формата и средствата за изпълнение на една директива, са останали в рамките на преценка, очертани от самата директива“⁴⁰⁷.
1.1. Първоначално доктрината⁴⁰⁸ е категорична, че очевидната разлика в законодателната уредба на регламента и директивата е достатъчно основание да се смята, че общностният конституционен законодател не е искал директивата да бъде акт, годен да поражда директен ефект. Самата идея е гражданите да черпят права от националните норми, приети в изпълнение на една директива, а не от самата нея, за разлика от възможността да се черпят права директно от нормите на регламент. Естественото предназначение на директивите е да бъдат изпълнявани от държавите-членки, не от гражданите им⁴⁰⁹.
1.2. Достигането до разбирането, че и на директивите следва да се признае годност да съдържат норми, директно предоставящи права на частните лица, макар и по изключение, е било неизбежно. Полезният ефект на директивите (впрочем и на решенията) би бил отслабен, ако правните субекти в държавите-членки са лишени от възможността да се позовават на тях, респ. ако националните юрисдикции не могат да ги вземат предвид⁴¹⁰. СЕС намира повод да прогласи – и сетне да разгърне в постоянна и богата практика!, – че директивата не е априори негодна да породи директен ефект (което може да се окачестви и като пример за дописване и дори изменяне на УД от СЕС…), а по изключение, при определени условия нейните норми могат пряко да предоставят на гражданите права, защитими пред национален съд.

Самото „изключение“ се дължи изцяло и само на „виновно“ поведение (нетранспониране) на ДЧ, срещу които могат да бъдат насочени правата, черпени от директивата. Респ. ако една ДЧ не иска гражданите ù да черпят права срещу нея от една директива, нека я транспонира коректно и в срок, при което гражданите ще могат да се позовават единствено на националните норми, не и на (добре транспонираната) директива.

Логиката всъщност е съвсем проста и необорима: след като при добро транспониране гражданите ще черпят същите права – но от национален акт – защо да не могат черпят същите права направо от съюзната норма (ако е годна за прилагане). Без това „виновната“ за нетранспонирането държава всъщност ще се окаже облагодетелствана от своето противоправно поведение (нетранспонирането)…

Тази несъмнено убедителна логика обаче е различна от логиката на съюзния конституционен законодател – който изрично предвижда директен ефект за нормите на регламентите и (очевидно) не предвижда изрично такъв за нормите на директивите. Разбира се, също така очевидното (макар и мълчаливо) съгласие вече няколко десетилетия на държавите-членки с тази практика на СЕС прави неговото юриспруденциално дописване (изменяне) на УД неоспорима норма…

Днес възможността – по изключение и при определени условия – едно частно лице да черпи пряко от една директива субективни права, защитими пред национален съд, се счита за безспорна.

Нека направим тук още едно необходимо уточнение – националният съдия ще трябва да се намеси (за да „гарантира” прилагането на нормата на директивата) само ако другите национални органи не направят това.

Това свое разбиране за „ограничената“ свобода на действие (и преценка) на държавата-членка СЕС разширява още същата година, като допълва, че „по силата на чл. 189, ал. 3 на ДЕИО (днес чл. 288, ал. 3 на ДФЕС) компетентността, оставена на държавите-членки относно формата и съдържанието на мерките, които националните органи трябва да приемат, е функция на резултата, който Съветът или Комисията (автори на директивата – б. м. А. С.) искат да видят постигнати“⁴²⁷! „Директивата – заключава СЕО – определя свободата на преценка на националните органи, доколкото нейните разпоредби трябва да доминират над разпоредбите във всяка държава-членка, които ù противоречат“⁴²⁸...

Така СЕО очертава ясно разбирането, че директният ефект не може да се простре там, където действа свободата на преценка на държавните органи – но той ясно и еднозначно покрива цялата територия извън рамките на тази преценка, които се определят от... директивата. Иначе казано, когато съдържанието на една директива очевидно ограничава или направо не оставя свобода за преценка на националните власти, възможността за проявяване на директен ефект (след изтичането на срока за приемане на националните мерки) е гарантирана. Такъв например ще е случаят, когато директивата възлага (предвижда) задължения за „компетентния национален орган” – но макар държавата да е свободна да прецени кой именно неин орган ще е компетентен в случая, то от действащото ù законодателство може безспорно да се определи кой ще е този орган (министър, агенция, служба и т.н.), дори без изрична нова национална норма в този смисъл. В този случай нормата на директивата ще е годна да породи директен ефект. Но тя няма да е годна за това, ако в институционната система на държавата е необходимо нормативно да се определи кой от органите ù ще изпълнява занапред новата функция и още повече ако е необходимо тепърва да се създава такъв орган – и тогава същата норма няма да прояви директен ефект. Именно затова преценката на директния ефект се прави винаги и само от националния съд. Така е възможно нормата на една съюзна директива в една ДЧ да прояви директен ефект (да бъде счетена за достатъчно конкретна) , но същата норма в друга ДЧ да задължително да изисква последваща национална преценка, поради което да е негодна да прояви директен ефект…

1.6.4. Единственото, от което зависи дали може да прояви директен ефект или не, е обективното съдържание на нормата на директивата. През 1982 г. по делото Becker СЕС обобщава, че „във всички случаи, когато разпоредбите на една директива се разкриват – от гледна точка на тяхното съдържание – като безусловни и достатъчно точни, те могат да бъдат прилагани – при липса на приети в срок мерки по изпълнението им – срещу всяка национална норма, несъобразена с директивата, и като такива са годни да предоставят права, които частните лица да могат да противопоставят на държавата“⁴²⁹.
1.7. Неизпълнението като предпоставка за търсене на директен ефект в една директива. „Неизпълнението“ от страна на държавата може да бъде както пълно неизпълнение (неприемане на необходимите мерки), така и лошо изпълнение (неприемане на всички необходими мерки или приемане на мерки, които поради съдържанието или формата си не допринасят в пълна степен за реализиране на правата, които директивата изисква да се предоставят на частните лица) или пък приемане на мерки, които противоречат на дължимия според директивата резултат.

Според СЕС приемането на национални мерки за правилно транспониране на една директива не лишава автоматично нормите на директивата от годност да пораждат права, т .е. да проявят директен ефект. Частните лица могат да се позовават на безусловните и достатъчно ясни норми на една директива „не само в случай на отсъствие на транспониране или при некоректно транспониране на тази директива, но също и в случай, че националните мерки, които коректно транспонират въпросната директива, не са приложени по начин, че да се постигне резултатът, който директивата предвижда“⁴³⁰.

Така СЕС установява възможност за директно прилагане на норма на директива и когато директивата е транспонирана (правилно), но мерките по изпълнението ù нямат нужната ефикасност – т. е. не се прилагат по начин, който да гарантира постигането на дължимия резултат. Същата е впрочем логиката на СЕС и когато по повод дело за неизпълнение на Договорите срещу една държава-членка във връзка с транспонирането на директива установи, че макар формално директивата да е транспонирана „добре“, изпълнението не е „както трябва“, ако не постига визирания от директивата и поради това дължим резултат, следователно ще е налице нарушение по смисъла на чл. 258 на ДФЕС⁴³¹.

Неприлагането на съюзна норма с директен ефект може да бъде основание за търсене на отговорност на държавата – както от частните лица за претърпени вреди⁴³², така и от Европейската комисия или друга държава-членка за неизпълнение на задълженията, произтичащи от Учредителните договори (пак по смисъла на чл. 258 на ДФЕС).

Разбира се, в още по-голяма степен това се отнася за държавата – една държава не може да се позове на нетранспонирана директива срещу частно лице⁴³⁵. Още по-малко може тя да направи това въз основа на коректно изпълнена директива.

Директният ефект на директивите е „спящ“ (потенциален) .

– само в случай на нетранспониране на директивата от държавата-членка, която е неин адресат – когато една директива е транспонирана коректно, частните лица черпят права от новите национални норми, приети при транспонирането, но добро транспониране има само когато приетите за това национални норми точно и пълно постигат резултата, предписан от директивата;

• 
  само след изтичането на срока за транспониране на директивата, предвиден в самата нея – преди изтичането на този срок частните лица не могат да търсят права от нормите на директивата (дори да „виждат”, че тя не се транспонира добре, например защото се приемат национални норми, които не съответстват на съдържанието ù);
  
• 
  само спрямо държавата⁴³⁶, която не е транспонирала съответната директива – държавата, разбирана най-широко (виж нататък т. 4), но не с искане за добро трнспониране („най-сетне…”), а само с искане да осъществи дължимото конкретно поведение, както разпоредбата на директивата го предвижда и както би трябвало да е разписано в новите национални норми, приети при добро транспониране; частно лице не може да претендира срещу друго частно права, произтичащи от нетранспонирана норма на директива (директивите са годни да проявят единствено вертикален директен ефект), дори ако при добро транспониране националните норми биха му дали такава възможност (т. е. дори когато директивата предписва в националните норми да бъдат закрепени задължения за частни лица) – нетранспонирането може да бъде противопоставено само на държавата;
  
• 
  само пред национален орган (най-често административен) – когато смята, че една съюзна директива не е транспонирана коректно, частното лице може да се обърне пряко към компетентния национален орган (доколкото нормата на директивата позволява да бъде определен⁴³⁷) с искане да осъществи поведението, което съответната разпоредба на директивата предписва (и което, според случая, не е уредено в необходимата национална норма – но това е именно поведението, което този орган би дължал и по националната норма, ако имаше такава);
  
• 
  и пред национален съд, в случай на отказ (изричен или мълчалив) от страна на компетентния национален орган – съдът бива сезиран с иск за приложение на норма на нетранспонирана директива, частното лице иска от съда да установи, че е налице нетранспониране, че нетранспонираната нормата на директивата е годна да прояви директен ефект (отговаря на критериите за директен ефект) и да я приложи – така, както би приложил националната норма, приета при добро транспониране (в това производство не се търсят отговорност и вреди, а само изпълнение на държимото поведение – ако има претърпени вреди, те могат да бъдат предмет на отделен иск);
  

• 
  да констатира, че срокът за транспониране е изтекъл (елементарно – всяка директива ясно посочва срока, в рамките на който държавата-адресат трябва да приеме „всички необходими мерки”;
  
• 
  да установи, че директивата не е транспонирана добре – може би най-трудната му задача: той трябва да направи своя цялостна преценка какво включват „всички необходими мерки” (преценка, която иначе правят цял кръг компетентни по същество национални органи – министерства, парламент и т. н. с техните експерти!) и да установи кои от тях не са приети, поради което е налице нетранспониране (отново подчертавам, че с оглед проявяването на директен ефект, няма никакво значение дали директивата е напълно нетранспонирана или е транспонирана лошо – например има празноти или редакцията на националните норми е лоша и не съответства напълно на целения от директавата резултат);
  
• 
  да прецени дали конкретната норма на директивата, на която се позовава частното лице (в своя иск или жалба) е обективно годна да прояви директен ефект – това означава той сам да естанови дали конкретнта разпоредба отговаря едновременно навсички критерииза директен ефект, т. е. дали има всичко необходимо, за да може той да отсъди. Най-често нормите на директивите не са достатъчно конкретни или безусловни, тъй като оставят свобода на преценка на националните власти – например за това кой в държавата да осъщствява занапред предписаното от директивата поведение. Тази преценка е по-лесна, когато дължимото поведение се изразява в бездействие (лесно е да се установи кой държавен орган трябва занапред да спре да прави нещо, което до сега законно е правил), и значително по-трудна, когато се дължи действие (особено ако тепърва е необходима политическа преценка кой държавен орган – заварен или такъв, който тепърва трябва да се създаде за целта – трябва да изпълнява новите задължения (наприме да издава удостоверения, разрешени и т. н.). Когато е налице отказ от страна на предполагаемо (според частното лице) компетентния (задължения) национален орган, то най-често се основава на „липса на компетентност” – националният орган твърди, че няма национална норма, която да го задължава да осъществи въпросното поведение и отказва сам да се разпознае в нормата на директивата и да я изпълни;
  
• 
  в случай на съмнение относно съдържанието (дължимото поведение) на конкретната норма на директивата, националният съдия може (а при основателно съмнение и трябва) да отправи тълкувателно преюдициално запитване до Съда на ЕС – в това запитване може да се иска именно и само тълкуване на нормата, за да може питащият национален съдия да прецени дали тя има директен ефект, но не и да се иска от съда в Люксембург да прогласява директния ефект на нормата⁴³⁸;
  
• 
  след всичко това – да приложи нормата на директивата, определена за годна да породи директен ефект: например като отмени отказа на държавния орган и му укаже как да действа (съдът обаче не може сам да осъществи дължимото от друг орган поведение – например да издаде необходимия административен акт).
  

Ако нормата наистина има директен ефект (отговаря на изискванията), съдът ще присъди на ищеца правата, които нормата позволява да бъдат черпени и които той би черпил от национална правна норма, ако държавата беше транспонирала директивата.

Критици на това разбиране обаче не липсват – аргументирано срещу него нееднократно застават генерални адвокати като Ван Гервен, Якобс, Ленц и др., както и именити изследователи⁴⁴⁵. Всъщност въпросът намира много интересно развитие в последните години⁴⁴⁶. Проф. Жаке например, макар еднозначно да посочва, че „разпоредбите на едно частно лице не могат да се прилагат в отношенията му с друго частно лице“⁴⁴⁷, признава интригуващо, че „СЕС разкрива още много възможности за прилагането на директивата“. Той посочва например изискването за съобразено тълкуване („тълкувателен директен ефект“), широтата на разбирането спрямо кои държавни органи може да се прояви директен ефект, възможността за търсене на отговорност от държавата при нетранспониране (независимо дали съответната директива съдържа норми с директен ефект) и приема, че в определени случаи пораждането на директен ефект спрямо ДЧ може да има последици и за трети лица⁴⁴⁸…

Практиката на СЕС по отношение на директивите е не само изобилна. Тя е и наглед противоречива. В поредица от свои решения СЕС наглед ограничава разбирането за възможността за позоваване на една директива пред национален съд (3). Същевременно в редица свои други решения общностният тълкувател прилага твърде разширително разбиране за приложимостта на директивите (4). При това между двете серии решения не съществуват съществени доктринални противоречия.

Поради тяхната несъмнена практическа важност тези въпроси заслужават внимание.

Към това можем да добавим и че установеното в този Протокол, както и в чл. 1, ал. 2 на ДЕС изискване „решенията да се вземат колкото е възможно по-открито и колкото е възможно по-близо до гражданите“, на практика довежда до установяването от средата на 90-те години на ХХ век на „обратна“ практика, практика на „дерегламентация“ на директивите. Докато през 80-те години вече трайно се е установила тенденцията да се приемат директиви, чиято детайлна уредба често силно ограничава или дори отнема възможността за преценка на изпълнителните действия на държавите-адресати⁴⁵¹, при действието на посочените изисквания относно прилагането на принципа на субсидиарността, въведен с ДМ, Съветът и Комисията се стремят да приемат по-малко детайлни и „по-толерантни“ към компетентността на държавите-членки директиви⁴⁵².

СЕС обаче „разкрива нови пътища“ за преодоляване на ограниченията пред реализирането на директния ефект на съюзните норми⁴⁵³. През 1999 г. по делото Carbonari⁴⁵⁴ СЕС разкрива цяла система от принципи, които допълват и всъщност очевидно разширяват действието на принципа на директния ефект⁴⁵⁵. Заведено по повод Директива 93/16 ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно свободното движение на медицински работници, делото позволява на СЕО не просто да установи, че предвиденото в директивата задължение на държавите-адресати да осигурят „адекватно заплащане“ на специализиращите медици е „безусловно и достатъчно определено“, но и да предложи на националния съдия „цяло ветрило от техники за осигуряване на възможно най-голяма ефективност на съответната директива, един съвсем пълен vademecum за начините на разглеждане в държавите-членки на споровете относно нетранспонирането на съюзните директиви“⁴⁵⁶.

СЕС е категоричен, че „задължението за резултат, предписано от директивата, обвързва всички органи на държавите-членки, включително и правораздавателните, в рамките на техните компетенции“⁴⁵⁸.

Впрочем отчетливото „отваряне“ на директивите към гражданите, което СЕС последователно прокарва, намира косвено основание и потвърждение и във факта, че след ревизията от Маастрихт (сега чл. 297 на ДФЕС) голяма част от директивите влизат в сила след обнародването им в Официалния вестник – т. е. въпреки непроменената им природа на актове, адресирани до държавите-членки и предвиждащи последици предимно за тях, те влизат в сила не след получаването им от адресата (като всеки адресиран акт), а след обнародването им – т. е. след като станат известни на широкия кръг „резервни“ адресати...

През 1990 г. той е още по-ясен: „националните юрисдикции са длъжни при тълкуването на разпоредбите на националното си право – предварително или и последващо – да го тълкуват доколкото е възможно в светлината на буквата и духа на директивата с оглед постигането на определените в нея цели и в изпълнение на чл. 189 ДЕИО“⁴⁶²...

Така националният съдия ще може да ограничи мерките, респ. да остави неприложени нормите на националните органи, които противоречат на общото значение и предназначение на директивата, дори когато и въпреки че те не противоречат на нито една разпоредба, която дава право на частните лица да поискат това, доколкото не притежава директен ефект (защото не предписва безусловно или достатъчно определено задължение за тази държава).

Така на практика СЕС признава на директивите не само и не просто приложимост пред национален съд, независимо от наличието или отсъствието на разпоредби с директен ефект, но и допуска своеобразно скрито предварително изпълнение – макар и сведено само до невъзможността да се приемат противоречащи мерки дори и преди срока за изпълнение на директивата и макар и наглед ограничено в рамките на разбирането за „сериозно застрашаване“ на дължимия резултат (преценката за което, разбира се, отново ще бъде направена от СЕС, ако бъде сезиран, и верен на практиката си, той ще разтълкува максимално широко...).

• 
  предписаният от директивата резултат да предвижда предоставяне на права на частните лица и съдържанието на разпоредбите на директивата да позволяват да се определи съдържанието на тези права;
  
• 
  нарушението на Съюзното право да бъде достатъчно определено (като напр. липсата на транспониране на директивата в предвидения в нея срок⁴⁷⁷);
  
• 
  да има причинно-следствена връзка между неизпълнението на задължението на държавата по изпълнението на директивата и вредите, претърпени от лицата.
  

СЕС не се колебае в постоянната си практика да се произнася именно в смисъл на очевидно ограничаване на процесуалната автономия на националния съдия с цел недопускане „посредством национални процедурни способи да се ограничи или дори сведе до нула защитата и пълната реализация на правата, произтичащи от общностни норми с директен ефект“⁴⁸³. Изобилна практика на СЕС определя ограничения относно националното разбиране за „разумен срок“⁴⁸⁴; допустими доказателствени средства⁴⁸⁵; дължими финансови компенсации⁴⁸⁶; санкции⁴⁸⁷ и ред други.

Разбирането за задължителността на тази концепция (респ. на тези два принципа и произтичащото от тях ограничаване на процесуалната автономия на националния съдия) СЕС утвърждава и по повод възможността за търсене на отговорност от държавата за несъобразяването на национален съдия с тази концепция! СЕС определя като нарушение на Договорите, извършено от Италия, именно такова несъобразяване от страна на нейните юрисдикции с ограниченията на процесуалната им автономия, необходими за еднаквото и пълно прилагане на Съюзното право. Тъй като Италия не е изменила законов текст, който противоречи на съюзна разпоредба, и поради това „този текст се тълкува и прилага от администрацията и голяма част от юрисдикциите, включително Върховния касационен съд (!), по начин, че... (произтичащото от общностната норма право на обезщетение – б. м. А. С.) е направено изключително трудно за лицето, Италианската република не е изпълнила задължението, произтичащо от ДЕО (ДФЕС)“⁴⁸⁸.

Разбира се, важно е ясно да се разбере, че прилаганото от СЕС последователно ограничаване на принципа на процесуалната автономия на националния съдия в никакъв случай не означава незачитане или отказ от този принцип – той във всички случаи остава водещ⁴⁸⁹.