Раздел 2 ДРУГИТЕ ПЪРВИЧНИ ИЗТОЧНИЦИ

Всеки от УД е придружен от множество допълнителни актове, които имат самостоятелно юридическо (протоколите) и политическо (декларациите) значение, но формално са неделима част от самия УД, към който са приложени.

1. 
   Протоколи
   

Към ДЕИО от 1957 г. са приложени 13 протокола и по-късно още 2 протокола. С Договора от Маастрихт към ДЕО са приложени нови 16 протокола, а един (за Съда) – към ДЕО, ДЕОАЕ, ДЕОВС и ДЕС. Договорът от Амстердам добавя 13 нови протокола (1 към ДЕС, 4 към ДЕО и ДЕС, 5 към ДЕО и 3 към ДЕС и трите първи УД) и изменя Протокола относно отношенията със Съвета на Европа. Договорът от Ница внася нови 4 протокола (1 към ДЕС и трите УД, 1 – за съда – към всички УД, 2 – към ДЕО).

– Протоколът за Устава на Съда, приет с Договора от Ница (и заменил съществувалите по-рано три отделни протокола за Устава на Съда на ЕО към всеки от трите УД) – с актуализацията от ……..;

– Протоколът относно устава на ЕСЦБ и ЕЦБ;

– Протоколът относно Устава на ЕИБ;

– Протоколът относно прилагането на принципите на субсидиарността и пропорционалността;

2. 
   Декларации
   

Към ДЕИО от 1957 г. са приложени 6 декларации, а МПК приема за сведение 3 декларации на отделни ДЧ. 33 декларации присъстват в Заключителния акт на МПК, приела ДЕС от Маастрихт, 51 декларации на МПК и 8 декларации на отделни ДЧ – в Заключителния акт на МПК от Амстердам, а Договорът от Ница добавя 24 декларации на МПК и 3 декларации на отделни ДЧ.

Договорите и актовете за изменение и допълнение на Учредителните договори са многобройни и трудно могат да бъдат изброени изчерпателно. При това техните съществени разпоредби са интегрирани в т.нар. „консолидирани версии“ на УД, поради което ще отбележим само най-основното за тях.

1. 
   Т. нар. „малки ревизии“
   

1. 
   Тук се включват:
   

• 
  Конвенцията относно някои институции, общи за Европейските общности, подписана и влязла в сила заедно с Римските договори (и уреждаща действието на единни Съд и Парламентарна асамблея), и Договорът от Брюксел от 8 април 1965 г. за създаване на общ Съвет и обща Комисия (известен като Договор за сливане на изпълнителните органи)²³⁷, в сила от 1 юли 1967 г., отменен от ДА, чл. 9, § 1;
  
• 
  Протоколът за привилегиите и имунитетите на Европейските общности от 8 април 1965, в сила от 1 август 1967²³⁸, изменен от чл. 9, § 5 на ДА;
  
• 
  Договорите от Люксембург от 22 април 1970 г., в сила от 1 януари 1971 г.,²³⁹ и от Брюксел от 22 юли 1975 г., в сила от 1 юли 1977 г.²⁴⁰, за увеличаване на бюджетните правомощия на ЕП (като с Договора от Брюксел се създава и Сметната палата).
  

1. 
   Струва ми се уместно сред „малките“ ревизии на УД да се посочат и актовете, които де факто допълват УД, без формално да са ревизионни. Самите УД понякога предвиждат изрично възможност „представителите на ДЧ, заседаващи в рамките на Съвета“ да могат да приемат „решения“, годни да внасят изменения (по същество допълнения) в УД, респ. с ранг на първичен източник²⁴¹. Тези решения подлежат на одобрение по вътрешния ред във всяка ДЧ. Сред тях можем да посочим:
   

• 
  решенията за ускоряване на въвеждането на Митническия съюз, приети на 12 май 1960 г. и на 15 май 1963 г. на основание чл. 15, § 2 ДЕИО (отм. ДМ) и чл. 24 ДЕИО (отм. с ДМ);
  
• 
  Решението от 21 април 1970 г. за собствените приходи, в сила от 1 януари 1971 г.²⁴², изменено многократно, посл. изм. на 24 юни 1988 г.²⁴³ – това решение е типичен пример за институционен акт с ранг на първичен източник – внасящ изменения в УД, подлежащ на ратификация от УД, но по форма не договор, а акт на Съвета, приет на основание разпоредба на УД (чл. 269, ал. 2 ДЕО, тогава чл. 201 ДЕИО);
  
• 
  Решението от 20 септември 1976 г. относно провеждането на всеобщи преки избори за представители в Общото събрание, в сила от 1 юли 1978 г.²⁴⁴ – също прието от Съвета (и с одобрението на ЕП с абсолютно мнозинство), на основание чл. 190, § 4, ал. 2 ДЕО (тогава чл. 138 ДЕИО) и подлежащо на ратификация от ДЧ;
  
• 
  теоретични спорове пораждат „споразуменията между ДЧ“, които по същество внасят изменения в УД, без да са съобразени с предвидената в самите УД процедура за изменянето им – напр. Споразумението от 16 юли 1990 г. относно условията за финансова помощ по Конвенциите от Ломе в отклонение от принципите по чл. 268 ДЕО;²⁴⁵
  
• 
  чл. 22 ДЕС предвиждаше възможност за „допълване“ на разпоредбите на Част ІІ ДЕО (Гражданство на ЕС) – чрез решение на Съвета, прието единодушно, по предложение на ЕК и след консултиране с ЕП, подлежащо на ратификация от ДЧ – до прекратяването на ЕО това не бе направено, но следва да се има предвид като възможен механизъм за изменяне на УД, вдъхновил новата уредба на процедурата за изменяне на УД, закрепена с ДЛ (виж нататък). Подобна бе и разпоредбата на чл. 67 ДЕО, според която Съветът можеше (с единодушие) да разшири приложението на процедурата за съвместно приемане на актове по въпросите на визовата и имиграционната политика и относно компетентността на СЕО;
  
• 
  по същия начин чл. 42 ДЕС предвижда СМ с единодушие, по предложение на ЕК или ДЧ и след консултиране с ЕП да може да приема решения по определянето на дадени мерки относно полицейското и съдебното сътрудничество попадат в обхвата на Дял ІV ДЕО (политики относно свободното движение на лицата) – също подлежащо на ратификация от ДЧ.
  

Такива договори са договорите за присъединяване на:

– Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, Дания и Ирландия²⁴⁶;

– Гърция²⁴⁷;

– Испания и Португалия²⁴⁸;

– Австрия, Финландия и Швеция²⁴⁹.

– Най-големият – от 16 април 2003 г. бе подписан в Атина: Договор за присъединяване на новите 10 ДЧ (Естония, Кипър, Латвия, Литва, Малта, Полша, Словакия, Словения, Унгария, Чехия), в сила от 1 май 2004 г.²⁵⁰

• 
  На 1 януари 2007 г. влезе в сила и Договорът за присъединяване на Република България и Република Румъния, подписан в Люксембург на 25 април 2005 г. и разглеждан като политическо продължение на предходния (България и Румъния са част от „петата вълна на разширяване“), но юридически напълно самостоятелен.²⁵¹
  
• 
  Хърватска……..
  

„Ревизиите“ представляват Съюзно право подобно на УД само в частта си за изменение на УД, докато останалите им разпоредби трябва да бъдат причислени по-скоро към категорията на „допълнителните източници на Съюзното право“ (виж нататък).

– типичната за всяка ревизия на УД: опростяване и подобряване на функционирането на институциите („довършване“) и уреждане на нови сфери на компетентност („задълбочаване“);

– създаване на правни основи за засилване на политическото сътрудничество.

Тези две по същество напълно различни задачи довеждат първоначално до създаването на два отделни текста (Обединеното кралство, Дания и особено Ирландия силно се противопоставят на поставянето в обща рамка на двата кръга проблеми). Постигнатият на 16 декември 1985 г. компромис обуславя и наглед странното наименование на новия договор – „единен“. Това е и най-съществената особеност на първата ревизия: включването (за първи път формално!) в правната рамка на интеграцията на разпоредби по политически въпроси²⁵³!

Договорът се подписва от девет ДЧ на 14 февруари и от Италия, Дания и Гърция на 28 февруари 1986 г. Влиза в сила обаче едва от 1 юли 1987 г., тъй като Ирландия обявява, че е необходимо да направи конституционни изменения²⁵⁴, за което се изисква референдум.

Още преамбюлът на ЕЕА изрично говори за „трансформирането на отношенията между държавите-членки в един Европейски съюз“, очевидно с политически измерения. Дял І на договора съдържа разпоредби, отнасящи се както за трите Общности, така и за политическото сътрудничество, докато Дял ІІ и Дял ІІІ са посветени поотделно на двата кръга въпроси. От своя страна Дял ІV съдържа общи и заключителни разпоредби, посветени основно на разграничението между съюзния правен ред и европейското политическо сътрудничество.

Успехът на ЕЕА се дължи най-вече на укрепването на Общия пазар и утвърждаването на гласуването с квалифицирано мнозинство в Съвета, което създава решаващи предпоставки за по-висока ефективност на работата му.

От друга страна ЕЕА оставя нерешени някои основни въпроси – най-вече дълголетната „болка“ на ЕП за „демократичния дефицит“, което – заедно с успеха на първия опит за голяма ревизия – обяснява серията от няколко относително бързи (на фона на трийсетгодишното изчакване) последващи ревизии.

Като цяло за безспорно се счита, че приемането на ЕЕА бележи нов етап в хода на европейския интеграционен процес.
2.1.2. По-съществени изменения и допълнения, внесени с ЕЕА:

А. Политически изменения:

– Член 1 на ЕЕА закрепва „Европейското политическо сътрудничество“ (ЕПС), определяйки, че „заедно“ с Общностите имат задачата да допринесат за напредъка на „европейския съюз“, тогава все още разбиран по-скоро като състояние на отношенията между ДЧ, отколкото като организационна структура;

– Ал. 3 на чл. 1 определя, че ЕПС се основава и представлява продължение на докладите от Люксембург (1970 г.), Копенхаген (1973 г.) и Лондон (1981 г.), на тържествената декларация за европейски съюз от 1983 г. и на последователно установените практики в отношенията между ДЧ;

– Чл. 2 институционализира Европейския съвет, дотогава съществуващ неформално на основата на комюникето от Срещата на върха в Париж през октомври 1974 г.;

– Чл. 30, ал. 1 определя като цел на ЕПС формулирането и осъществяването на европейска външна политика на ДЧ;

– ДЧ се задължават да осъществяват периодични консултации и да постигнат комбинирано въздействие на световната сцена – „чрез съгласуване, сближаване на позициите и общи действия“. Изрично се обръща внимание на задължението на ДЧ да отчитат общите интереси в своите позиции в рамките на международните организации или форуми;

– Изрично се уреждат политическите, икономическите, технологичните и индустриалните аспекти на сигурността;

– Предвиждат се най-малко четири срещи годишно на министрите на външните работи;

– Ключов институционен елемент на ЕПС е създаването на Политически комитет, съставен от политически директори от всяка ДЧ, натоварен да „дава необходимите импулси и да осигурява континюитета на европейската външна политика“; неговата дейност се подпомага от „група на европейските кореспонденти“ и работни групи. Създава се и политически секретариат;

– Предвижда се сериозно приобщаване на ЕП към осъществяването на ЕПС.

– ЕЕА разширява гласуването в СМ с квалифицирано мнозинство (вместо с единодушие);

– Приобщаването на ЕП в нормотворческия процес се осъществява чрез въвеждането на две нови нормотворчески процедури (като се запазва прилагането по някои въпроси на процедурата по консултиране): процедурата по консултиране. Може да се приеме, че тези два вида промени – разширяването на гласуването с квалифицирано мнозинство в СМ и разширяването на ролята на ЕП, стават неотклонна линия във всички последващи изменения и съставляват същността на усилията за разрешаване на проблема с „демократичния дефицит“ в ЕС;

– Опростен и систематизиран е механизмът на делегиране на ЕК на правомощия, предоставени с УД на СМ;

– Предвижда се създаването на нов съдебен орган – ново съдилище, което да поеме разглеждането като първа инстанция на някои дела, които претоварват работата на СЕО (на това основание през 1988 г. се създава Първоинстанционният съд, днес наименован Общ съд на ЕС).
В. Материалноправни изменения („задълбочаване“):

– Потвърждава се целта за създаване на Вътрешен пазар и се определя срок до края на 1992 г., с което ДЧ се задължават дотогава да приемат всички необходими вътрешни мерки;

– Предоставят се нови компетенции на ЕО в материите на екологията и на научните изследвания;

– Комюнотаризира се Европейската валутна (парична) система (предвестник на бъдещия Икономически и паричен съюз);

– Закрепва се принципът на икономическото и социалното сближаване (кохезия) между различните европейски региони.
2.2. Договорът от Маастрихт. Втората голяма ревизия е осъществена само 5 години по-късно. На 7 февруари 1992 г. в холандския град Маастрихт е подписан историческият Договор за създаване на Европейския съюз, в сила от 1 ноември 1993 г.²⁵⁵ Този договор трябва да се разглежда като най-важния акт след Римския договор за ЕИО и неговите особености трябва да се познават добре.
2.2.1. Основни особености на ДМ.

Подписан на 7 февруари 1992 г., Договорът от Маастрихт²⁵⁶ влиза в сила едва на 1 ноември 1993 г. Уникалната нова система от отношения, наречена Икономически и паричен съюз, и уникалната нова конструкция – цялостен „Европейски съюз” – налагат промени в националните конституции, преди договорът да бъде одобрен от ДЧ. Разбира се, тези промени не протичат леко, а в три от ДЧ – Германия, Обединеното кралство и Дания – ратификацията бива забавена допълнително. Дания провежда неуспешен референдум през юни 1992 г. и успява да ратифицира договора едва след повторен референдум през май 1993 г., предшестван от някои „отстъпки“ на другите ДЧ. В Обединеното кралство политическите сътресения, провокирани от договора, правят ратификацията възможна едва през юли 1993 г. Най-голямо е забавянето на Германия, чийто Конституционен съд се произнася на два пъти – и едва втория път положително²⁵⁷ – преди ратификацията от 12 октомври 1993 г., след която ДЕС може да влезе в сила.

Няма съмнение – това е най-особеният договор на европейската интеграция. Неговите основни особености са поне три групи:

– от една страна, той представлява най-голямата ревизия на УД на трите Общности, а от друга – договор за учредяване на нова организационна структура, наречена „съюз”, но без правна персонификация;

– ЕС има задача да създаде нова структура, която формално не е правен субект²⁵⁸ (още по-малко международна организация), но очевидно се създава с намерение да действа като самостоятелен субект (най-вече като самостоятелен фактор);

– Договорът урежда две нови материи, в които уж прилага класически междуправителствен подход (това е постоянна догма в доктрината за Правото на ЕС), но в същото време залага основите на отношения между ДЧ, които излизат от класическото междуправителствено сътрудничество и се приближават към модела на наднационалната интеграционна конструкция, закрепен в УД на трите ЕО, макар и не в същата степен на интеграционност (прехвърляне на властови правомощия).

ДЕС от Маастрихт за първи път принципно излиза от разбирането за икономическата насоченост на Европейските общности (подчертавана дотогава и от Съда на ЕО) и разширява профила на ЕИО (която се превръща от икономическа в универсална международна организация, обхващаща редица нови – не-икономически – въпроси, като образование, професионална квалификация, политика за младежта, културна политика, сътрудничество за развитието, трансевропейски мрежи, защита на общественото здраве, индустриална политика, защита на потребителя, визова политика, социална политика и дори политически права, изграждащи нововъведения институт на гражданството на ЕС, и др.) и логично я преименува – от името на общността отпада ограничителната квалификация „икономическа“ ²⁵⁹...

Специално внимание заслужава въвеждането в чл. 3-с на ДЕО²⁶⁰ (сетне чл. 5, днес чл. 5 на ДЕС) на принципа за субсидиарността – ключов принцип за упражняването на компетентността на ЕО/ЕС в множеството области на поделени с ДЧ компетенции, по спазването на който СЕО/СЕС е овластен да се произнася.

Редом с това ДМ закрепва създаването на нова политико-правна формация с неопределен и неопределим юридически формат, в която обаче на дълго обмисляния и подготвян „все по-тесен съюз между европейските народи“, наречен „Европейски“, се придава отчетлива политическа насоченост. В него досегашният интеграционен подход се съчетава с междуправителствения в нови две изключително важни области – външна политика и правосъдие и вътрешни работи. Налага се тази уникална нова конструкция да се обяснява чрез уподобяване на „гръцки храм с три стълба“ и терминологията за „стълбовете“ се възприема официално както в политическия, така и в доктриналния речник (нещо, също като че ли не особено типично за международното право...).

Договорът от Маастрихт съдържа 3 основни групи разпоредби:

– Изменения в текстовете на трите предходни Учредителни договора;

– Разпоредби относно новите две области на сближаване – т. нар. „Втори стълб” („Обща политика по външните отношения и сигурността”) и „Трети стълб” („Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи”, преименуван с ДА на „Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси”)²⁶¹;

– Заключителни разпоредби, които уреждат принципно нова процедура за преразглеждане на „договорите, на които се основава Съюзът“, и за първи път закрепват ясно уредена специфична процедура за приемане на нови членове.

2.2.2. По-съществени изменения и нововъведения, внесени с ДМ:

А. Материални изменения в ДЕО

– Икономически:

• 
  подготвя се преминаването към нов етап на интеграцията – изграждането на цялостен Икономически и паричен съюз, в рамките на който на ЕО се предоставят съществени нови компетенции – нейният материален обхват се разширява чувствително. Може без преувеличение да се приеме, че това е практически най-значимата част от ДМ.
  

• 
  Създадена е изцяло нова Част ІІ на ДЕ(И)О, посветена на новия уникален институт – гражданството на ЕС. Някои нови права (по характер политически) са „прикачени“ към уредените по-рано в ДЕО икономически права, без които първите не биха имали особен смисъл²⁶².
  
• 
  Закрепени са нови компетенции на ЕО в неикономически материи – младеж, образование, култура, трансевропейски мрежи, сътрудничество за развитието и др., с което чисто икономическият профил на ЕИО се променя, тя става универсална организация, поради което се преименува (от името отпада прилагателното „икономическа“).
  

– Създава се нов орган – Европейският съвет, – който, макар и да е обявен като орган „на Съюза“, реално се произнася и по въпросите на Първия стълб, респ. е орган на Общностите и Съюза;

– Разбира се, с особен размах са продължени усилията за преодоляване на демократичния дефицит: ролята на ЕП е увеличена значително с разширяването на приложението на двете нормотворчески процедури, въведените с ЕЕА (по сътрудничество и по одобрение) и с въвеждането на още една нормотворческа процедура – по съвместно приемане на актове (дІнес вече основна!), а в СМ продължава разширяването на употребата на квалифицирано мнозинство (вместо единодушие);

– За нуждите на ИВС се предвижда създаването на нови органи – Европейска централна банка и др.;

– Създава се Комитет на регионите;

– Особено съществено изменение представлява закрепването в чл. 5 (тогава чл. 3-в) на ДЕО на принципа на субсидиарност. ПОВТОРЕНИЕ???

В. Нововъведения, въведени от ДЕС извън ДЕО

– Ключова новост е материята на Втория стълб: Дял V ДЕС замества Дял ІІІ на ЕЕА относно политическото сътрудничество, отменен от чл. 50 (бивш Р) на ДЕС. Уредбата определя целите на общата политика – като цели на Съюза и на ДЧ!, – а тяхното приложение включва на практика всички същностни въпроси на една политика по външните работи и сигурността (виж чл. 11 ДЕС);

– Изцяло нова е материята на т. нар. „Трети стълб” – уреждаща въпроси на сътрудничеството в областта на правосъдието и вътрешните работи.

– В двата нови „стълба“ е предвидена нова номенклатура актове: общи стратегии, общи позиции, общи действия и др. Нови правомощия са предоставени на СЕО (правораздавателна и тълкувателна компетентност в материята на Третия стълб на ЕС).

– От много голяма важност е добре да се разбере, че новите материи на Втория и Третия стълб на ЕС не са „изменения в ДЕО“, а принципно отделна уредба – и смисълът на „стълбовете“ е именно в това, че става дума за материи, в които ДЧ все още не са склонни да прехвърлят власт, т. е. да приложат интеграционните механизми.

– За първи път се закрепват предпоставки, условия и процедура за присъединяване²⁶³ – чл. 49 (първоначално чл. „О“). Всъщност тази разпоредба се основава на чл. 237 ДЕИО, чл. 205 ДЕОАЕ и чл. 98 ДЕОВС (номерацията преди ДА).

Към ДЕО са приложени 13 протокола, а един (за Съда) – към ДЕО и ДЕС. 33 декларации присъстват в Заключителния акт на МПК, приела ДЕС от Маастрихт.

Нека споменем, че за да се подчертае уникалността на Договора от Маастрихт, неговите отделни членове са обозначени не с последователни числа, а с последователни букви²⁶⁴. Тази странност обаче е премахната само 5 г. по-късно – ДА номерира членовете на ДЕС.

Това е първият чисто ревизионен договор. Съдържа три части – изменения по същество, опростяване на Договорите и общи и заключителни разпоредби.

– Допълва ключовия чл. 2 на ДЕО с равенството между мъжете и жените, високо равнище на конкурентността, висока степен на опазване и подобряване на околната среда и на подобряването на качеството на живота;

– В чл. 3, § 1, б. „d” добавя позоваване на новата материя относно визите, убежището, емиграцията и другите политики, свързани със свободното движение на лицата, и нова буква „i” относно заетостта;

– В контекста на равенството между мъжете и жените: закрепва (общностния) борбата срещу дискриминацията чрез позитивни мерки и в чл. 141 на ДЕО равенство в заплащането между мъжете и жените;

– Относно състава на ЕК и ЕП: Протоколът относно институциите с оглед разширяването на ЕС предвижда намаляване на броя на членовете на ЕК – всяка ДЧ да има само по един член, след като броят на ДЧ надмине 20, което задължително трябва да бъде съпроводено от изменяне на оразмеряването на гласовете в Съвета (или въвеждане на двойно мнозинство с демографски критерии) – като изрично се предвижда свикването на нова МПК поне една година преди броят на ДЧ да надмине 20 (разбира се, това се оказва „политическо акù, което сетне подлежи на нееднократно преразглеждане – чак до Лисабонския договор, чиито разпоредби също бяха „преосмислени“ след подписването му, във връзка с проблемите около отрицателния референдум в Ирландия през юни 2008 г., виж нататък);

– Разширява прилагането на механизма на квалифицираното мнозинство в Съвета на министрите за сметка на единодушието;

– Продължава разширяването на правомощията на ЕП – без да се въвеждат нови процедури, се разширява прилагането на процедурата по съвместно приемане на решения – основно за сметка на процедурата по консултиране;

– Принципът на субсидиарността, закрепен чрез ДМ в чл. 5 на ДЕО, е доуреден с изричен протокол към ДЕО;

– Въвежда се клауза opting out (неприлагане спрямо отделна ДЧ на някои съюзни разпоредби поради особено съществени за съответната ДЧ интереси), от която се възползват Обединеното кралство, Дания и Ейре, а по отношение на еврото – Обединеното кралство, Дания и Швеция;

– Въвеждат се разпоредби относно възможността за установяване на засилено сътрудничество в уредени в ДЕО материи – нов чл. 11 (временно чл. 5-а) на ДЕО;

– В чл. 309 се предвижда за първи път възможност за суспендиране на определени права на една ДЧ като санкция в случай на незачитане на принципите на ЕС;

– Съществени изменения са направени по отношение на политиките – напр. опростяване на Общата селскостопанска политика;

– Предвижда се възможност за разширяване на приложното поле на чл. 133, § 5 на ДЕО по отношение на търговията с услуги и търговските аспекти на интелектуалната собственост;

– Изменения в материята на социалната политика, вкл. закрепване на нова цел на социалната политика – ал. 1 на чл. 136: борба със социалната изолация;

– Въвежда се нов Дял VІІІ „Заетост“ с предвидена възможност за създаване на Комитет по заетостта и с включване на Социалния протокол;

– По-малки изменения са направени в материите относно околната среда, общественото здраве, защитата на потребителите;

– ДА закрепва за първи път формална процедура по гласуване на недоверие на ЕК – и още в месеца на влизането му в сила (май 1999 г.) тя е приложена за първи (и единствен до днес) път, макар и неуспешно;

– По отношение на СЕО: закрепва изведеното вече в неговата практика разбиране, че ЕП може да атакува всеки общностен правен акт, без да доказва засягане на компетенции (привилегирован ищец), а за годни за атакуване пред СЕО са обявени и неговите едностранни актове (в продължение на доктрината по делото Les verts…).

– Допълва целите на ЕС по чл. 2 на ДЕС с „по-високо равнище на заетост, балансирано и устойчиво развитие“;

– Определя нова цел в четвърто тире: „поддържането и развитието на Съюза като пространство на свобода, сигурност и правосъдие“;

– Изменя съществено чл. 6 – новият § 1 събира в единна формулировка принципите, на които се основава Съюзът, което впрочем ги прави приложими пред съд (съюзен и национален), както и водещо изискване към страните-кандидатки съгласно чл. 49 (стария член „О”); Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи от 1950 г. (ЕКПЧ) е прогласена изрично за източник на Общностното право заедно с „общите за държавите-членки“ правни принципи;

– Чл. 46 се изменя, като позволява на СЕО да контролира прилагането на § 2 на чл. 6 в търсене на засилена защита на правата на човека;

– Разбира се, новият чл. 7 позволява на Съвета (но в състав държавни и правителствени ръководители) да санкционира незачитането на принципите по чл. 6, § 1;

– С нова разпоредба се разширява чл. 7 – предвид „австрийската криза“ – възможността да се констатира явен риск от тежко нарушаване на принципите по чл. 6, § 1. Според чл. 46 контролът на Съда е ограничен само до процедурните разпоредби на чл. 7, не по същество;

– Във Втория стълб на ЕС (Дял V): изменя редакцията на чл. 17 ДЕС (бивш чл. J-4) и разширява компетентността на ЕС по отношение на „хуманитарни и спасителни мисии, мисии по поддържане на мира, сили за управление на кризи, вкл. мисии за възстановяване на мира (известни като „Петерсбергски мисии“). Прецизират се отношенията със ЗЕС, но не довеждат до присъединяването на организацията към ЕС;

– В Третия стълб на ЕС (Дял VІ) се внасят много съществени и с историческо значение изменения. Това е т. нар. „комюнотаризиране“ (подчиняване на общностния или интеграционния метод) на цяла една част от материята, уредена дотогава от дял VІ на ДЕС. Става дума за визовата и имиграционната политика („преместена“ вече в чл. 61-69 на ДЕО). В чл. 32-40 относно начина на функциониране на институциите по Третия стълб са внесени съществени изменения – напр. предоставянето на компетентност на СЕО (чл. 35) и новите разпоредби относно засиленото сътрудничество (чл. 40);

– Въвежда нов Дял VІІ (чл. 43-45) относно засиленото сътрудничество в Първия и Третия стълб, при условията по чл. 11 на ДЕО и чл. 40, § 4 на ДЕС;

– Разбира се, в чл. 49 се въвежда като условие за кандидатстване за членство в ЕС зачитането на принципите по чл. 6;

– Нека споменем опростяването на Договорите: разпоредбите, изгубили значение или отменени, са премахнати; добавяните от ЕЕА, ДЕС и самия ДА нови разпоредби получават самостоятелна номерация – и всички действащи разпоредби се преномерират. Същото се отнася и за ДЕС, където е внесена и промяна в начина на номериране на разпоредбите – вече с числа вместо с букви. Отменени са и загубилите значение по-стари актове, като Конвенцията за общите институции от 1958 г. или Договора за сливане от 1965 г. Според чл. 10 на ДА опростяването не засяга общностните достижения (Акù комюнотер, виж също Декларация 51 на МПК 1996 г. относно чл. 10 на ДЕО);

– Международните споразумения в рамките на ЕС относно премахването на граничния контрол (известни вече като „Акù Шенген“) са включени в обхвата на Съюзното право – на основата на изричен протокол.

ДА добавя 13 нови протокола (1 към ДЕС, 4 към ДЕО и ДЕС, 5 към ДЕО и 3 към ДЕС и трите УД) и 51 декларации на МПК и 8 декларации на отделни ДЧ. Изменен е Протоколът относно отношенията със Съвета на Европа.

Четвъртата голяма ревизия на УД е Договорът от Ница (ДН), подписан на 26 февруари 2001 г., в сила от 1 февруари 2003 г.²⁶⁶ Реформата е отново „непълна“, доколкото отново се отлагат фундаменталните въпроси за правния персоналитет на ЕС и за неговия по-ясен профил (федерален или междуправителствен – или пък смесен, но по-разбираем). Особено съществено е реформирането на съдебната система – ПИС вече става Общ съд по цялото Право на ЕС, с възможност да му се възлага и упражняването на тълкувателна компетентност (тази възможност обаче и до днес не е осъществена). Политически най-значимият принос на ДН е подготвянето на институциите за разширяването на ЕС до 27 държави-членки!²⁶⁷

Това е вторият чисто ревизионен договор. Състои се само от две части: изменения по същество и преходни и заключителни разпоредби. Сред неговите предписания обаче с най-голямо значение се отличават тези, съставляващи т. нар. „съдебна реформа“, и тези, предвиждащи промени относно институциите с оглед присъединяването на 12 нови държави-членки.

По-съществени изменения, внесени с ДН:

2.4.1. Съдебната реформа, осъществена от ДН, засяга редица от разпоредбите на раздела за Съда, сред които:

• 
  Променя видовете състави, в които СЕО гледа делата – чл. 221;
  
• 
  Броят на генералните адвокати в СЕО е закрепен на 8 – впрочем това е изключение от трайната тенденция в измененията, внесени от ДН, предвид динамичния процес по разширяване на ЕС членският състав на отделни органи да не се определя в числа, а като функция на броя на членуващите държави;
  
• 
  ПИС е поставен редом със СЕО при осъществяването на функцията по „осигуряване на законността при тълкуването и прилагането“ на УД (чл. 220) и компетентността му е разширена – според новата редакция на чл. 225 той ще може да разглежда като първа инстанция всички категории дела в рамките на правораздавателната компетентност на СЕО, ако Съветът реши с изменение в Устава на СЕО да го натовари (впрочем самата възможност СМ с решение да изменя Устава на СЕО е нова – чл. 245 ДЕО);
  
• 
  Закрепва се за първи път нова компетентност – ПИС може да бъде натоварен да осъществява тълкувателна компетентност (изм. в чл. 225 ДЕО); неговите тълкувателни решения по изключение ще могат да бъдат „преразглеждани“ от СЕО, когато „съществува сериозен риск от засягане на единството и целостта на Общностното право“ (чл. 225, § 3, вече споменах, че тази възможност, неотменена и до днес, за сега остава неосъществена²⁶⁸);
  
• 
  Предвижда възможност за създаване към СЕО на специализирани съдилища (тогава „отделения“) – новият чл. 225 предвижда техните решения да могат да се преразглеждат от ПИС (като втора инстанция) на апелативно основание и от СЕО (като трета инстанция) на касационно основание – по този начин се предвижда уникалното за международното правосъдие триинстанционно съдебно производство! (тази възможност обаче също не е осъществена до днес);
  
• 
  Предвижда ПИС да се състои от по-голям брой съдии („поне по един от всяка ДЧ“) и за първи път да включи постоянни (щатни) генерални адвокати – по решение на Съвета за изменение на Устава на СЕО;
  
• 
  Чл. 7 заменя трите протокола, закрепващи три отделни устава на Съда на Европейските общности, с нов протокол, съдържащ единен Устав на Съда на Европейските общности;
  

– По отношение на институциите, освен измененията, свързани с разширяването на ЕС, продължава трайната линия на всички големи ревизии за преодоляване на „демократичния дефицит“ чрез разширяване на приложението на механизма на квалифицираното мнозинство (вместо единодушие) в Съвета и на разширяване на ролята на ЕП (прилагане на процедурата за съвместно приемане на решения вместо някоя от другите по-ограничителни за ЕП процедури);

– Чл. 5 внася изменения в Протокола за Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ;

– Чл. 6 изменя Протокола за привилегиите и имунитетите;

– Опростява се механизмът на засиленото сътрудничество по ДЕО (нов чл. 11-а на ДЕО) и въвежда разпоредби за засиленото сътрудничество по Втория стълб – чл. 27-а до 27-е на ДЕС;

– Изменения са внесени и в Протокола относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност;

– Добавени са нови 4 протокола и 24 декларации на МПК и 3 декларации на отделни ДЧ;

– Особено важен – може би най-важната част от работата на МПК – е Протоколът относно разширяването и Декларациите относно разширяването и за бъдещето на Съюза, в които на практика са решени въпросите за функционирането на институциите след разширяването на ЕС. Значението на тези договорености проличава особено ясно днес, когато двата последващи опита за приемане на нов ревизионен договор пропаднаха, поради което до ноември 2014 г. приложими останаха именно разпоредбите от Ница;

– Декларация № 23 за бъдещето на Съюза изрично предвижда свикването на следваща МПК, чиято задача всъщност се разширява до приемането на… нов кодифициран договор, който да замести действащите Учредителни договори.

Още:

Конвент

Конституция

Концепция на МПК-Меркел

Лисабон
ІІІ. Йерархично място и директен ефект на актовете, внасящи изменения в Учредителните договори
1. Вътрешна йерархия на първичните източници

Макар да представляват цялостен конституционен корпус, първичните източници на Съюзното право не са лишени от своя вътрешна йерархия. Проф. Жоел Ридо разгръща цяла доктрина за йерархията както между различните норми на УД (встъпителните декларативни норми имат предимство при тълкуването на останалите, някои текстове имат фундаментален характер, някои не подлежат на преразглеждане и т.н.), така и между различните първични източници (самите УД например имат предимство пред договорите за присъединяване на нови ДЧ).

От друга страна, цялото първично право стои над всички останали източници на Правото на ЕС, като за производните източници по същество е предвидена забраната за противоречие с първичните (основание за отмяна, сега по чл. 263 на ДФЕС).
2. Директен ефект

Нормите на ревизионните първични източници се подчиняват на същата логика, като нормите на УД – тяхното функционално предназначение предопределя би ли следвало в тях да се търсят норми с директен ефект, без да е възможно принципно отричане на годността на който и да е от тях да съдържа такива. Ако разглеждаме ревизионните договори самостоятелно, то всеки от тях съдържа и норми за изменение или допълнение на Учредителните договори, някои от които очевидно имат директен ефект, като, разбира се, те се инкорпорират в текста на самите Учредителни договори. Може би най-типичният, но далеч не единствен, пример са добавените с ДМ разпоредби относно нови права на „гражданите на ЕС”, приложими в ДЧ и защитими пред национален съд (като правото на участие в местни избори и избори за ЕП в ДЧ, на която лицето не е гражданин и т. н.).

Практическото значение на този въпрос е ограничено, доколкото разпоредбите в договорите-ревизии, които по съдържание могат да са годни да предоставят права на частните лица, нямат самостоятелно приложение, а се инкорпорират в текста на договорите, които изменят (най-вече ДЕО, респ. ДФЕС), при което се нареждат сред нормите с директен ефект на съответния договор. Обратно, онези от нормите на договорите-ревизии, които не се инкорпорират в УД, по предназначение не уреждат права за частните лица, а уреждат отношения между държавите-членки (без преки правни последици за частните лица), основно относно институциите, влизането в сила на договора и други подобни.

Така може да се приеме, че от гледна точка на възможността за позоваване на такъв източник на правото пред национален съд ревизиите на Учредителните договори не са годни сами по себе си да съдържат норми с директен ефект. От гледна точка на тяхното обективно съдържание обаче може да се приеме, че ревизиите на Учредителните договори „носят“ норми с директен ефект, които обаче се прилагат чрез, като съдържащи се в съответния ревизиран УД.

В същото време обаче неуморният „съавтор“ на европейското право – Съдът в Люксембург – не се колебае да нарече интеграционната правна система „законодателна система“²⁷¹ и дори да говори за „законодателната власт“²⁷².

Като „производни източници“ могат да бъдат определени всички правни актове, които се приемат на основата на първичен източник. Те са производни, защото авторите им ги приемат само ако и доколкото УД са го предвидили (или го допускат). Поради това се използва и израза „вторични източници“. Подобно разбиране несъмнено важи за „класическите“ производни източници – актовете, изброени в чл. 288 ДФЕС (преди чл. 249 на ДЕО)²⁷³: регламент, директива и решение (нататък в раздел 1-3). Някои автори разглеждат като „производни“ именно и само тези източници, а всички други определят като „допълнителни“, „нетипични“ и др. От една страна, „класическите“ производни източници са изрично предвидени като видове актове (чл. 288), а, от друга страна, тяхното приемане е изрично предвидено – често и с точното посочване на един от тези три вида – в множество конкретни разпоредби в различните материи, в които на ЕС е предоставена компетентност. За тези актове се прилага общ режим, включващ няколко много съществени и строго съблюдавани от СЕС изисквания (чл. 296 на ДФЕС, Раздел 5). Към тях чл. 288 добавя препоръката и становището, които следва да се разглеждат като тълкувателен източник (Раздел 4). Поради огромното практическо значение на актовете по чл. 288 на тях ще бъде отделено най-голямо внимание в този труд.

Същото разбиране е приложимо и по отношение на онези правни актове, които институциите създават въз основа на изрично овластяване на УД, но които не попадат в изброяването по чл. 288 – международни договори с трети страни (нататък Глава 4, Раздел 2), неадресирани (нормативни?) решения и други актове (Глава 3).

Подобно определение обаче се оказва тясно за всички други актове – извън номенклатурата, нетипични, неименувани, които институциите (си позволяват да) приемат при упражняването на своите компетенции и за природата, обхвата и за приемането на които чл. 296, ал. 1 изрично предвижда възможност (Глава 3, Раздел 1).

Редом с това след влизането в сила на ДМ стана възможно да се приемат актове в новите две материи („стълбове“) на ЕС, за които номенклатурата на ДФЕС не се прилага (Глава 3, Раздел 2).

„производни източници“ на Правото на ЕС са всички актове, приемани от институциите на ЕС при упражняването на техните компетенции съгласно Учредителните договори.

Това разбиране извежда като определящо наличието на компетентност, а не наличието на изрично правно основание, то е едно функционално, респ. ненормативно разбиране. Смея да вярвам, че именно такова разбиране съответства по-точно на практиката на институциите и действителното многообразие от актове, приемани от тях… Не случайно, когато приемат правен акт, който не попада в изброяването по чл. 288 или не е изрично предвиден в дадена норма на УД, институциите на ЕС посочват правното основание – така, както чл. 296 ги задължава да правят това за актовете по чл. 288. В същото време посоченото определение подчертава определящата роля на УД²⁷⁴ – и невъзможността на институциите да приемат мерки извън предоставената им с УД компетентност (разбира се, разглеждана разширително, съгласно постоянната практика на СЕС).

Според проф. Готрон производното право „включва всички едностранни правни актове, приети от общностните институции на основание на правомощията им за прилагане на Договорите“²⁷⁵. Проф. Жаке приема, че „категорията актове на производното право обхваща цяла серия актове, основаващи се на УД. Наименованието „производно право“ разкрива, че тяхното приемане произтича от първичното право“²⁷⁶. За Р. Иванова „под производно (вторично) право се разбират актовете, приети от институциите на Общностите“, но разглежда сред тях само изброените в чл. 249 на ДЕО и тези по ІІ и ІІІ стълб на ЕС²⁷⁷. Проф. Жасмин Попова приема, че „на практика отделните актове не са така ясно разграничени, както това изглежда в текста на чл. 249 на ДЕО“²⁷⁸.

Проф. Жан-Виктор Луи обобщава: „Изразът „производно право“ е традиционен. Той покрива съвкупността от актове, приемани от институциите с оглед постигането на целите на Договорите… Прилагателното „производно“, изведено от юриспруденцията, се използва за означаване на функцията на тези актове и тяхната подчиненост на Договорите. То е за предпочитане пред прилагателното „вторично“, често използвано в немски текстове, което лошо отразява съотношението на съвкупността от тези актове с Договорите, тъй като някои от тях се уподобяват на законодателни актове, както признава и СЕС…“²⁷⁹

За проф. Сийн Ван Репенбуш понятието „производно право“ покрива „съвкупността от едностранни актове, приети от институциите в изпълнение на Договорите. То посочва функцията на тези актове и тяхната подчиненост на Договорите“²⁸⁰, след което разделя производните източници на „типични“ и „нетипични“.

От друга страна, съществени различия между отделните източници разкрива анализът на годността им да проявяват директен ефект (директно засягане на правната сфера на частните лича в ДЧ) и респ. да бъдат прилагани от национален съд – аспект, който ще разглеждам поотделно при всяка от категориите източници²⁸¹.

Най-сетне избраният подход за систематизиране на производните източници не отразява тяхната вътрешна йерархия – един от най-сложните въпроси в Съюзното право, за чието изясняване ДЛ направи малък опит чрез новата номенклатура на актовете по чл. 289-290 на ДФЕС (представена в Заключителната глава).