Управление и финансиране на образователния сектор

Управление и финансиране на образователния сектор

7.1. Средно образование

Според ППЗНП Министерството на образованието и науката е орган на Министерския съвет за разработване и провеждане на държавната политика за системата на народната просвета. В изпълнението на тези си функции МОН разработва:

• 
  национални стратегии, приоритети и програми за развитие на системата на народната просвета;
  
• 
  държавните образователни изисквания за системата на народната просвета;
  
• 
  програми за квалификация на кадрите в системата на народната просвета;
  
• 
  програми за международно сътрудничество, свързани със системата на народната просвета, и/или координира изпълнението им;
  
• 
  координира взаимодействието между институциите в системата на народната просвета, държавните институции, неправителствени организации и социалните партньори;
  
• 
  упражнява контрол върху дейността на регионалните инспекторати по образованието, на детските градини, училищата и обслужващите звена.
  

Министърът на образованието със заповед открива, преобразува и закрива държавните детски градини, училища и обслужващи звена по предложение на финансиращия орган и становище на регионалния инспекторат. Общинските училища и обслужващи звена също се откриват, закриват и преобразуват със заповед на министъра на образованието, но по предложение на кмета на общината, след решение на общинския съвет. Заповедта се издава на базата на становище от назначена по случая от министъра на образованието експертна комисия. Министърът на образованието разрешава и откриването на частни учебни заведения.

В упражняването на своите функции министърът на образованието е подпомогнат от регионални инспекторати по образованието, които:

1. 
   осигуряват условия за функциониране и развитие на детски градини, училища и обслужващи звена на територията на съответната област;
   
2. 
   координират взаимодействието между институциите в системата на народната просвета, регионалните държавни институции, неправителствените организации и регионалните структури на социалните партньори;
   
3. 
   контролират прилагането и спазването на държавни образователни изисквания от държавните, общинските и частните детски градини и училища и от общинските обслужващи звена, държавните обслужващи звена със социално предназначение.
   

Министърът на образованието сключва и прекратява трудовите договори с директорите съответно на държавните детски градини, училища и обслужващи звена. Началникът на регионалния инспекторат изпълнява тези функции по отношение на директорите на общинските училища и обслужващи звена. Трудовите договори на директорите на общинските детски градини се сключват и прекратяват от кмета на общината.

Директорите са органи за управление на детските градини, училищата и обслужващите звена. В това си качество те ги представляват пред органи, организации и лица и организират, контролират и отговарят за цялостната им дейност при спазване на държавните образователни изисквания. Директорите сключват и прекратяват трудовите договори с помощник-директорите, учителите, възпитателите, служителите и работниците в държавните и общинските детски градини и училища по реда на Кодекса на труда. Те също така: награждават и наказват ученици, учители и служители в съответствие с Кодекса на труда и Закона за народната просвета; организират приемането на деца и ученици и обучението и възпитанието им в съответствие с държавните образователни изисквания; контролират и отговарят за правилното водене и съхраняване на задължителната документация и други.

Решенията на директорите обаче могат да се преразглеждат съответно от министъра на образованието, началника на регионалния инспекторат и кмета на общината.

Директорът на детската градина или на училището е председател на педагогическия съвет и осигурява изпълнение на решенията му. Педагогическият съвет е специализиран орган за разглеждане и решаване на основни педагогически въпроси, който:

• 
  приема стратегия за развитие на училището, която се актуализира всяка година;
  
• 
  приема правилника за дейността на училището;
  
• 
  приема училищния учебен план;
  
• 
  избира формите на обучение;
  
• 
  обсъжда и взема решения по резултатите от обучението;
  
• 
  определя начина за приемане на ученици в училището при спазване изискванията на нормативните актове;
  
• 
  прави предложения на директора за награждаване на ученици и за налагане на наказания "преместване в друго училище до края на учебната година" и "преместване от дневна форма в самостоятелна форма на обучение - за ученици, навършили 16-годишна възраст".
  

Училищата в България се делят на две групи – държавни и общински. Държавни са училищата, които са с национално значение и се финансират изцяло от държавния бюджет. Към тази група се отнасят професионалните училища, училищата, в които се обучават деца със специални образователни потребности, училищата за лица, лишени от свобода и българските училища в чужбина. Финансирането на тези учебни заведения става чрез бюджетите на Министерството на образованието и науката, Министерството на културата, Министерството на земеделието и Министерството на младежта и спорта.

Финансирането на образователния сектор се извършва на основата на разходно-покривният принцип на държавно бюджетиране. Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити доказват максимален размер на необходимите средства. Невъзможността от осигуряването им налага въвеждане на разходни тавани. За сектора “образование” няма дефинирани цели, на основата на които да се формулират отделни програми със самостоятелни бюджети.

Общите финансови ресурси се разпределят на основата на заявените потребности от основните подсектори, обема и структурата на извършени разходи за предходната година и прогнозата за бюджетните приходи.

Липсата на дефинирани цели и програми предопределя и отсъствието на последващ контрол върху начина на изразходване на средствата и доколко чрез тях са постигнати определени резултати. Това води до минимизиране на отговорността на браншовата администрация като разпоредител с бюджетни средства.

Разходно-покривният подход не осигурява прозрачност, тъй като при високото ниво на агрегация на данните и значителната сложност при анализа на ефективността на разходите на микрониво - училище, университет и пр., отговорността на участниците в бюджетния процес и за прилагането на политиката в сектора се размива и не може да бъде дефинирана и оценена.

На този етап МОН не е задължен да постигне определени цели в рамките на предоставения му финансов ресурс, както и не е натоварен с формулиране и прилагане на необходимите политики и отговорността за постигнатите резултати от тях.

Мотивацията на управляващите сектора е насочена към непрекъснато увеличаване размера на разходите и на възможностите за тяхното административно преразпределение.

Потвърждение на това е съществуващата практика, при която МОН все още разпределя определените средства за издръжка между държавните училища на основата на натурални показатели и преценката на отговорните чиновници. Усилията за обективизиране на разпределението на средствата и въвеждане на равнопоставеност между второстепенните разпоредители с бюджетни кредити в рамките на действащото все още историческо финансиране на образователния сектор чрез създаване на стандарти за издръжка на един ученик от държавните училища не завършиха с въвеждането им и през тази година. Средствата за издръжка продължават да се определят като остатъчна /балансираща/ величина след осигуряване на средствата за работна заплата на персонала. Капиталовите разходи също са остатъчна величина, в рамките на общия размер на средствата за сектора.

Това положение поражда неспазване на Закона за народната просвета, съгласно който разпределението на финансовите средства се гарантира чрез прилагането на едногодишни нормативи за издръжка на ученик в държавните и общинските училища.

Издръжката за всяка година се определя от МОН, съгласувано с Министерството на финансите. Същевременно се отделят и бюджетни средства за работна заплата на персонала в образованието, за капиталовложения, за субсидиране на научни изследвания в областта на образованието и за квалификация на учители и директори.

Средствата за държавните училища се отпускат като част от бюджета на съответното министерство, към което се отнасят тези училища. Министерствата от своя страна решават колко средства да отпуснат на всяко училище. Както беше посочено няма регламентирани критерии, по които да става това разпределение. Така могат да се наблюдават случаи, при които на определени училища се отпускат неколкократно повече средства за издръжка на един ученик, отколкото на други. По този начин се нарушава принципа на хоризонтална справедливост – нещо, което се наблюдава и в общинските училища, но в значително по-малка степен. Резултатът е натрупването на неразплатени разходи от някои училища, занижаване качеството на обучение в тях и отдръпването на учениците от тези училища.

Общински са училищата, които са с местно значение и се финансират от общинския бюджет. Тъй като образованието е делегирана от държавата дейност, голяма част от средствата за образование в общините постъпват посредством трансфер от държавния бюджет. При възможност и необходимост общините могат да финансират училищата и от собствени приходи. Контролът върху начина на изразходване на предоставените средства се осъществява от кметовете на общините.

Нормативите за издръжка и численост на персонала в общинските училища се регламентират за първи път с Решение 612/2002 г. на МС, заменено впоследствие с Решение 743/2003 г. на МС, което действа през 2004 г. Тези решения се приемат във връзка с процеса на финансова децентрализация, който започва в България през 2003 г. Те касаят разделението на дейностите, финансирани чрез общинските бюджети на местни и делегирани от държавата и определя стандарти за численост и издръжка на делегираните дейности.

Във функция “Образование” почти всички дейности се отнасят към групата на делегираните от държавата. По-точно тук се включват:

• 
  Целодневни детски градини
  
• 
  Специални детски градини и училища
  
• 
  Общообразователни и професионални училища
  
• 
  Общежития
  
• 
  Предучилищната полудневна подготовка на 6-годишни деца
  
• 
  Домове за отглеждане и възпитание на деца, лишени от родителски права.
  

С Решения № 612 и № 743 стандартите за общинските училища се определят на ниво първостепенен разпоредител. На ниво община веществената издръжка се изчислява в зависимост от броя на учениците и пълняемостта на паралелките по формулата:

където:

Тази формула определя глобалната сума за общината, след което в резултат на извършваното преразпределение на общинско ниво, отделните училища получават различни средства за издръжка на един ученик. След това общинските съвети разпределят средствата по училища. Така, въпреки че средствата, които се отпускат за общинско образование са определени на база 1 ученик, реално общинските училища не получават суми равни на произведението от стандарта за издръжка и броя на учениците. На отделните учебни заведения се разпределят повече или по-малко различни суми от полагащите им се по стандартите. Възниква ситуация, при която разликите в средствата за издръжка на един ученик в различни общообразователни училища в една община варират в пъти.

Горното не се отнася за средствата за заплати, тъй като размерите на заплатите на учителите се определят с постановление на Министерски съвет. В това отношение разликите се определят от квалификацията и трудовия стаж на персонала.

Проблемът при средствата за работни заплати произтича от неефективното им използване поради многото високата численост на персонала, заложена в решенията. Най-голям принос за ниската ефективност на отделяните в общинското образование ресурси имат общообразователните училища, тъй като те са най-голямото перо в общинските разходи за образование. Стандартите за численост на персонала в общообразователните училища за 2003 г. са определени като числеността на персонала в общообразователните училища за 2002 г., е била разделена на броя на учениците в страната и полученият среден коефициент е бил диференциран според пълняемостта на паралелките. В резултат са се получили 5 стандарта за численост в зависимост от пълняемостта. По този начин е осигурен персоналът в общините с минимален брой ученици в паралелка. Чрез диференцираните стандарти във всяка община се получава численост на персонала в общообразователните училища, близка до постигнатата численост за 2002 г. и относително намалена в зависимост от промяната в броя на учениците. С Решение 743 е премахнат нормативът за пълняемост за 9-12 клас, но за 1-8 клас е запазен.

В резултат от посочените разпоредби в двете решения се постигат съотношения ученик/учител 8.5:1 за 1-8 клас и около 11.5:1 за 9-13 клас, които са значително по-ниски от наблюдаваните в страните от ОИСР. Допуска се около 40 % по-висока численост на персонала спрямо стандартите за голяма част от развитите страни. Това означава и около 40 % по-ниска ресурсна ефективност на средствата за персонал в общообразователните училища. Въпросните съотношения са още по-ниски в професионалните училища към общините, но те са много малко на брой и тяхното влияние върху ефективността на използване на ресурсите в общинското образование е незначително.

Въвеждането на стандарти за определяне на числеността на персонала в общинските училища е много важна принципна стъпка в началото на продължителния процес на децентрализация на образователните решения и в усилията за обективизиране на администрирането на натуралните показатели в системата. Практиката на прилагането на тези стандарти през 2003г. и новите за 2004 г. показва, че при определяне размерите на стандартите надделяват стимулите за запазване на съществуващата численост на персонала в общинските училища и съответно постигнатото съотношение ученици/учител. Предвижда се известно намаление на персонала да се наложи в резултат на въвеждането на регистъра на учениците и установяване на точния брой на учащите в общините. Не е налице консенсус между заинтересованите страни за установяване на такъв размер на стандартите, който ще доведе до постепенно увеличаване на ефективността в използването на педагогическия персонал.

Проектобюджетите на училищата се разработват от техните директори. Разпределението по параграфи се извършва като първо се определят регламентираните разходи, а след това в зависимост от икономическата и социалната политика, която се провежда се разпределят останалите средства за покриване на другите разходи в училището. Разработваният проектобюджет се одобрява от прекия финансиращ орган. Директорите носят отговорност за законосъобразността на извършените разходи. В действителност техните правомощия по отношение на управлението на бюджетите на учебните заведения са доста ограничени – те не могат да прехвърлят средства от един параграф в друг и реализираните икономии или реализираните допълнителни приходи им се изземват от финансиращия орган. Тази практика е силно демотивираща по отношение активността, особено на професионалните училища за осъществяване на доходоносни проекти.

По-голяма свобода и отговорност при съставянето и управлението на училищния бюджет се предоставя на училищата, прилагащи системата на “делегирани бюджети”. Основната цел на системата на делегираните бюджети е да създаде и развие децентрализирано финансово управление на средното образование и да утвърди финансовата самостоятелност на училищата. За периода 1996-2000 г. е разработен проект по програмата ФАР “Финансово управление на средното образование”. Изпълнението на проекта започва с пилотна община Несебър, а след положително развитие проектът е разширен в нови 3 общини.

Бюджетът на училищата, работещи по проекта се определя от:

• 
  Субсидия, която се определя по формула въз основа на обективни критерии и показатели, утвърдени от финансиращия орган. Основните елементи на формулата са брой ученици, сграден фонд и някои специфични фактори като отдалеченост на училището, размер на училището, изучаване на майчин език. Директорите на училищата разработват основните елементи на формулата и ги предлагат на финансиращия орган за утвърждаване.
  
• 
  Собствени приходи
  
• 
  Средства от преходни остатъци.
  

Основните предимства на системата на делегираните бюджети са:

• 
  Ясно разпределение на отговорностите между училището и финансиращия орган
  
• 
  Училищата знаят с какви средства разполагат, нещо повече, те ги получават в началото на учебната година и могат да планират разходите.
  
• 
  Всяко училище получава от финансиращия орган справедлива част от наличните средства
  
• 
  Възможност на училищното ръководство да решава как да изразходва делегирания си бюджет
  
• 
  Възможност за прехвърляне на средствата от параграф в параграф по време на финансовата година при уведомяване на финансиращия орган
  
• 
  Запазване на превишението на приходите над разходите в училището като преходен остатък, който не оказва влияние върху размера на бюджета за следващата година.
  

Въпросът за финансовата автономия на училищата е от съществена важност, имайки предвид, че децентрализацията е основно предизвикателство в училищното образование в Европейския съюз. Това е начинът за постигане на права и отговорности на училищните власти, които чрез по-пълно отчитане на конкретните преимущества на всяко от тях ще използват всички възможности за постигане на най-високи образователни резултати.

Направеният преглед на системата на управление и финансиране на средното образование разкрива някои нейни съществени недостатъци:

• 
  Недостатъчни пазарни практики в системата на образованието. Липсва състезание за ресурси за предоставяне на по-добри услуги.
  
• 
  Министерството на образованието и науката, като орган, провеждащ политиката в сектора администрира, пряко или опосредствано всички натурални показатели в системата и съответно – размера на необходимия финансов ресурс. Съгласно теорията на управлението, силната централизация на управленските решения мултиплицира ефекта на управленската некомпетентност и липсата на институционален капацитет и съответно – допълнително влошава резултатите от дейността на системата.
  
• 
  На лице е значителна бюрократизация, която блокира усилията за институционално партньорство между различни публични субекти за практически действия към подобряване на резултата на сектора.
  
• 
  Многобройните централни регулации абсорбират значителен обем ресурси, които могат да се насочат в училищата.
  
• 
  Системата не ангажира общините и училищните директорите да управляват ефективно. Липсата на управленска гъвкавост в много отношения е причина за ниска ефективност, основно поради отдалечеността на центъра за вземане на решение от специфичния регион.
  
• 
  Чрез действащия модел на управление и финансиране на образователния процес трайно се запазват ниските стандарти за масовите училища и дефицита на предлагане на качествени образователни услуги.
  
• 
  Държавата не е в състояние да осигури равен достъп до качествена услуга – най-ниските стандарти са регистрират в училищата в бедните райони, а високите стандарти са достъпни основно за родители с високи икономически възможности
  
• 
  Финансирането на сектора става на основата на система от натурални показатели, които от своя страна не са насочени да осигурят ползвателите на образователната услуга т.е. финансират се потребности, а не програми, обвързани с конкретни цели, което генерира висока неефективност на разходите в сектора
  
• 
  Средствата за образование се отпускат на ниво министерство или община и те решават какви средства да разпределят по училища (Образно казано налице са няколко нива на посреднически структури). В този процес директорите на училищата нямат регламентирано участие и могат да влияят само по неформални начини.
  
• 
  Системата генерира хоризонтално неравенство във финансирането
  
• 
  Механизмите на разпределение на средствата са непрозрачни и създават възможност за корупция
  
• 
  Противоречиво е разделянето на правомощията по финансиране на общинските училища между органите на държавната власт и органите на местното самоуправление – според чл. 36 ал. 1 от ЗНП контролът и финансирането на задължителното училищно обучение на децата до 16 г. се осъществява от общините. От друга страна, според чл. 42 ал. 1 размерът на издръжката на учениците в държавните и общинските училища се определя от Министерството на образованието и науката, съгласувано с Министерството на финансите.
  
• 
  Липсва връзка между входа и изхода на системата, т.е. няма разработен набор от показатели за оценка на резултатите от действието на възприетата система на управление и финансиране
  
• 
  Системата “размива” отговорността между участниците в нея.
  
• 
  Подобряването на управлението и финансирането на образованието трябва да се основата на социалното партньорство на всички заинтересовани от него субекти.
  

Ефективното публично-частно партньорство в образованието се налага и от мащаба на потребностите (универсално и справедливо участие), както и от ограничените ресурсни и управленски възможности на държавата да удовлетвори тези потребности, особено в развиващи се страни.

Затова в България е необходимо държавата чрез МОН да установи партньорство с всички, които могат да допринесат за една по-добра услуга, като си запази областите в образованието, в които тя има сравнително предимство.

Партньорството трябва да се развива в две направления. От една страна, между участниците в публичния сектор. Това включва МОН, общините, инспекторатите, университетите и училищата. Второто направление, в което трябва да се развива партньорството е между публичния и частния сектор, като към последния в сферата на образованието се отнасят профсъюзите, професионалните организации, неправителствените организации, стопанските предприятия и домакинствата. Целият този процес изисква немалки усилия от страна на партньорите, но доброто му управление и целенасочено развитие има като резултат всеобхватност, справедливост, качество и строга отчетност при предоставянето на услугата образование.