О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2008 година септември, 2009 г

За част от елементите на финансовото управление и контрол не са разработени или се прилагат неактуализирани вътрешни правила - липсват вътрешни правила за компетентността и управлението на човешките ресурси, не е разработена политиката по управление на риска, в някои случаи няма ясно разпределение на отговорностите и др.

През 2006 г. дейността на фонда е осъществявана с утвърждаване само на една от изискващите се четири годишни програми за основни дейности по републиканските пътища – ремонтна програма. Тя не е актуализирана до края на 2006 г.

Утвърдената ремонтна програма включва обекти, изпълнени и отчетени като текущи ремонти, което е в несъответствие с Правилника за прилагане на Закона за пътищата, според който текущите ремонти се планират и изпълняват по утвърдена годишна програма за “поддържане и текущ ремонт“.

Обекти, свързани с основната дейност по републиканските пътища за 2006 г. – текущ ремонт, са включени в единствената годишна програма на Изпърнителна агенция “Пътища” – ремонтната програма. Програмата е утвърдена от министъра на регионалното развитие и благоустройството и е на обща стойност 92 353 хил. лв. В края на годината общо отчетеният разход за текущ ремонт е в размер на 210 750 хил. лв. (от които 70 922 хил. лв., финансирани от бившия Фонд “Републиканска пътна инфраструктура”), или 56 на сто от разхода за текущ ремонт, е извършен извън утвърдената годишна програма, независимо от утвърдените от Министерството на финансите корекции по бюджета за разходи за текущ ремонт до размера на уточнения към 31.12.2006 г. план.

Установени са различия в отчетността на касова и начислена основа, дължащи се не само на обективни причини, но и на допуснати технически грешки и неправилно осчетоводяване.

Въпреки изпълнението на нетните приходи от продажби на услуги, стоки и продукция и изпълнението на приходите от държавни такси спрямо утвърдения бюджет за 2006 г., има снижение на изпълнението за тези приходи спрямо отчета за 2005 г. – съответно 52,92 на сто и 97,37 на сто.

Установено е, че при документирането, в единия от образците на контролен лист лицата, извършили проверки (с изключение на финансовия контрольор) се полагат подписи без дата. За незначителна част от проверените плащания предварителният контрол е документиран от финансовия контрольор с дата и подпис, но без да са документирани всички проверки, възложени на други лица с контролни функции.

Определеният срок на действие на част от договорите с изпълнители на ремонтни работи временно е преустановяван, като не са изготвени писмени критерии и правила във връзка с регламентирането на реда за обектите, на които временно се спира работата, както и възстановяването й. Не е изпълнена дадена от предходен одит на Сметната палата препоръка да се разработят писмени правила за документиране на управленски решения за случаите на временно преустановяване на изпълнението на договори, свързани с ремонтната програма, като се обосновават причините за това.

Извършените капиталови разходи по предложените от фонда проекти за годишни разчети са с някои несъответствия при документалното обосноваване на отчетените видове работи (сертификати) и приемането на представените от изпълнителите първични счетоводни документи (фактури). Те се дължат и на липсата на стриктно прилагане на предвиденото разделение на отговорностите и на контрол.

Разделянето на определени в отчетните документи облагаеми стойности с цел включване на ДДС и разделянето на договорения и отчитан ДДС на облагаема стойност и ДДС, е в несъответствие със Закона за ДДС.

Не са оформени отчетни документи с подписи на предвидените за това длъжностни лица (представители на Възложителя и на строителния надзор) и това не дава увереност, че плащането е в съответствие с отчитаното количество и че извършените работи съответстват на изискванията на строителния надзор.

Изпълнителният директор на Изпълнителна агенция “Пътища” и на нейния правоприемник Фонд “Републиканска пътна инфраструктура” не е изпълнил задължение по Закона за обществените поръчки като възложител на обществена поръчка за вземане на решение за провеждане на процедура за обществена поръчка. Не е търсена реализация на договорно предвидените приходи от постъпления, реализирани от рекламни публикации.

При иницииране и вземане на решение за сделки за външни услуги е допуснато да се възлагат едновременно външни услуги със сходен предмет на договорите, при което общата стойност е в размер, изискващ предвидените от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки процедури. Изискването на оферти и тяхното анализиране не е документирано по ред, осигуряващ обективен и икономичен избор на изпълнител.

До края на одитирания период не са разработени вътрешни правила за иницииране, провеждане на процедури и възлагане на обществени поръчки.

Нарушен е Законът за обществените поръчки, като са възлагани поотделно договори с обща цел и сходен предмет на инициираните поръчки, за които договорите са сключени на една дата.

След влизането в сила на изискването по чл. 47, ал. 5 от ЗОП от 1.07.2006 г. са сключени три договора за обществени поръчки с изпълнител, за който са налице пречки за участие в процедурите, възлагани от фонда, поради свързаност по смисъла на § 1 от допълнителните разпоредби на Закона за държавния служител с изпълнителния директор на фонда. Тези договори са на обща стойност 23 264 789,12 лв. (с ДДС).

Не е разработен и единен регистър за набиране и анализ на данните от досиетата за проведените обществени поръчки.

Не са утвърдени и осчетоводени резултати от проведената инвентаризация в централната администрация на фонда през 2006 г. и в годишния финансов отчет имущественото състояние не отразява резултатите от извършената инвентаризация.

Регистър на предоставените на Изпълнителна агенция „Пътна инфраструктура” имоти - недвижима собственост, е актуализиран само до края на 2005 г.

Установен е голям брой недвижимо имущество без актове за собственост. Голям е и броят на заведеното без стойност имущество (само с натурални измерители) - земи, ниви, дворни места, както и броят на заведеното имущество с нереално ниски (неактуализирани) стойности.

Дадени са следните препоръки на изпълнителния директор:

Ръководството на съвета е създало необходимата организация по съставянето, разпределението, изпълнението и отчитането на бюджета в съответствие с изискванията на нормативните актове. Своевременно са предприемани действия за подобряване на финансовото управление и ефективното разходване на средствата по бюджета. Взетите управленски решения във връзка с изпълнението, отчитането и контрола на бюджетните средства са създали необходимите условия за спазване на бюджетната и финансовата дисциплина. Създадена е добра организация за нормалното осъществяване на дейността на съвета.

През одитирания период са проведени 10 процедури за обществени поръчки по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. При организирането на процедурите за възлагането им не са открити нарушения.

Предприетите разпоредителни действия от ръководството на съвета за опазване и ефективно управление на предоставеното имущество.

Функционирането на системата за финансово управление и контрол е регламентирано с утвърдени от председателя на съвета вътрешни правила.

Констатирани са слабости, свързани с липса на вътрешни правила за реда и организацията за възлагане на обществени поръчки, неправилно отчетени суми по договори за абонамент и др., които са отстранени по време на одита.
2.25. Одит на финансовото управление на бюджета на „Държавен вестник” за периода от 01.01.2007 г. до 30.09.2008 г. (Народно събрание)

Председателят на Народното събрание е утвърдил бюджет за 2007 г. – приходи в размер на 3 878 хил. лв., и разходи в размер на 2 125 хил. лв., а за 2008 г. – приходи 2 524 хил. лв. и разходи 2 357 хил. лв. Намаляването на приходната част на бюджета за 2008 г. e в резултат на изменението на Закона за „Държавен вестник”. С промяна в закона е предвидено от 1 юли 2008 г. официалният и неофициалният раздел на вестника да се публикуват и в интернет страницата на „Държавен вестник”. Достъпът е безплатен, в резултат на което значително намалява годишният абонамент за 2008 г.

Извършените разходи през 2007 г. са 91 на сто от утвърдените, като са спазени бюджетните процедури.

Взетите управленски решения от ръководството на редакция „Държавен вестник” във връзка с изпълнението, отчитането и контрола на бюджетните средства са създали необходимите условия за законосъобразно управление и добра организация за осъществяване дейността на редакцията.

Утвърдените от ръководството контролни правила и процедури осигуряват надеждна контролна среда при набирането на приходите по бюджета, разходването и отчитането на бюджетните средства.
2.26. Финансов одит на бюджетната сметка и имуществото на Върховния касационен съд за периода от 01.01.2007 г. до 31.12.2007 г. (Съдебна власт)

Взетите управленски решения при планирането, утвърждаването и извършването на корекции на бюджетната сметка на Върховния касационен съд са в съответствие с разпоредбите на Закона за държавния бюджет на Република България за 2007 г. и указанията на Висшия съдебен съвет, с изключение на планираните в повече от необходимите средства за заплати и възнаграждения за персонала, нает по трудови и служебни правоотношения.

Отчетените приходи по бюджетната сметка към 31.12.2007 г. са основно приходи от държавни такси по Тарифа № 1 за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата и следствените служби и от Министерството на правосъдието. Събраните приходи от съдебни такси са 91 на сто от общите приходи. От главния счетоводител не е осъществяван ефективен контрол относно спазването на сроковете за внасяне в транзитната сметка на постъпилите в касата приходи от държавни такси и от дейността на почивните бази.

Администрирането на приходите и извършването на разходите по бюджетната сметка на Върховния касационен съд са в съответствие с действащите нормативни и вътрешни актове. Във Върховния касационен съд е създадена организация за правилното отчитане на средствата по набирателната сметка и е осъществяван контрол при разходването и отчитането на чуждите средства.

Изградената счетоводна система осигурява възможност за проследяване на управленските решения във връзка с финансовото управление и гарантира достоверното отразяване на финансовото и имущественото състояние на Върховния касационен съд в годишния финансов отчет.

От председателя на Върховния касационен съд са утвърдени правила за реда и организацията на възлагане на обществени поръчки, които са добра основа за правилното прилагане на нормативната уредба. Управленските действия и решения по организацията на процеса по възлагане на обществени поръчки във Върховния касационен съд са в съответствие с действащото законодателство.

Създадена е организация за изпълнение на действията, наложени от промените в нормативната уредба, свързани с имуществото на съдебната власт и за осигуряване на материални условия за изпълнение на функциите на съда. Въпреки предприетите действия от председателя на съда, от областния управител на област София не е издаден акт за публична държавна собственост за сградата на Съдебна палата до момента на прехвърлянето й по баланса на Министерството на правосъдието. През 2007 г. сградата на Съдебна палата е застрахована, с което е изпълнено изискването на Закона за държавната собственост за задължително застраховане на застроените имоти - публична държавна собственост.

Системите за финансово управление и контрол не са приведени изцяло в съответствие с разпоредбите на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор. Не са идентифицирани и оценени съществуващите рискове за дейността на организацията и не е утвърдена система за осъществяване на мониторинг на системата за финансово управление и контрол.

Констатираните пропуски са отстранени по време на изпълнение на одита.

2.27. Финансов одит на бюджетната сметка на Национална следствена служба за периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2008 г. (Съдебна власт)

Извършените разходи са в съответствие с утвърдените средства по бюджетната сметка на Националната следствена служба. Допуснатите грешки при отчитането на разходите са в резултат на неосъществен контрол при разходването и отчитането на бюджетните средства. Не са изградени контролни механизми за проверка за съответствие при отчитането на разходите с изискванията на Единната бюджетна класификация.

Контролните процедури при отчитането на бюджетните средства не са прилагани ефективно, поради което някои от разходите са осчетоводени по сметки, които не са присъщи за съответната стопанска операция, в нарушение на Сметкоплана за бюджетните предприятия. Установените грешки и нередности не са съществени по стойност и са отстранени по време на одита, преди изготвянето на оборотната ведомост към 30.09.2008 г.

В Националната следствена служба не е създаден вътрешен акт, който да регламентира и координира отговорностите и начина на взаимодействие на структурните звена в процеса на възлагане на обществени поръчки. Необходимост от откриване на процедури за възлагане на обществени поръчки от Националната следствена служба, преобладаващо възниква при отпускане на целеви средства по решения на Висшия съдебен съвет. Не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка за доставка на гориво за зареждане на моторни превозни средства чрез система за зареждане при условията на безналично плащане с разплащателни карти. Не е взето управленско решение за провеждането на процедура по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, въпреки че максимално допустимата обща стойност на доставката, съгласно разпоредбата на Закона за обществените поръчки е определена в решението на Висшия съдебен съвет за отпускане на целевите средства. Това е в нарушение на наредбата, съгласно която възложителите вземат решение за възлагане на малка обществена поръчка чрез открит конкурс, освен ако са налице условията за договаряне с покана или обектът на поръчката позволява възлагането й чрез публичен търг.

От Националната следствена служба не е извършен преглед на съществуващите системи за финансово управление и контрол. Не е идентифициран и оценен рискът при изпълнението на целите, и не е изготвен стратегически план. Не са утвърдени правила за документирането на извършения предварителен контрол.

Действия за създаване на вътрешни правила за изграждане и функциониране на системата за финансово управление и контрол са предприети по време на одита.

Първоначално утвърденият бюджет на Националната агенция за приходите за 2006 г. е 160 425 хил. лв. В процеса на изпълнение на бюджета са извършени 18 промени и първоначално утвърденият бюджет е увеличен с 2.5 на сто, като уточнения към 31.12.2006 г. бюджет е в размер на 164  541  хил. лв. Направените промени по бюджета на агенцията са отразявани и по бюджетните сметки на отделните структурни звена.

При организацията на процеса по възлагане на обществени поръчки липсва обобщена информация за действията, извършени от структурните звена, което затруднява осъществяването на последващо наблюдение и контрол в тази дейност от Централното управление на агенцията. В териториалните структури процедурите са проведени при утежнен режим, тъй като обявяваните и възлагани поръчки са с много под определените за съответния вид процедура стойностни прагове. Така 38 на сто от общо проведените процедури по реда на Закона за обществените поръчки и 67 на сто по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки са със стойност на поръчката до 15 000 лв. Ниският стойностен размер на поръчките в структурните звена е довел до проваляне на обявените процедури, поради липса на интерес от изпълнители и обявяването на нови. Анализът показа, че 7 на сто от поръчките по закона и 22 на сто от поръчките по наредбата са прекратени и са обявени нови.

Въведената практика не е създавала добри условия за ефикасно използване на административния капацитет на агенцията, в т.ч. на материалните, времеви и човешки ресурси. С цел подобряване на икономичността и ефикасността при разходването на бюджетните средства при възлагането на обществени поръчки през 2007 г. съществуващите рискове са оценени и са предприети действия за управлението им.

През октомври 2006 г. в структурата на агенцията е създаден отдел „Вътрешен одит”, в съответствие със Закона за вътрешния одит в публичния сектор. В резултат на това в структурата й съществуват звена от различни йерархични нива с частично припокриване на названието им, които са функционално независими.

Одитът на дейностите по стратегическия план за превенция и борба с измамите и корупцията  в Националната агенция за приходите показа, че използваните ресурси за дейностите по изпълнение на мярката за разширяване на каналите за получаване на информация и сигнали за корупция не водят до желаните резултати и е постигната ниска степен на ефективност.

Съществуват резерви и възможности за разширяване и за популяризиране на каналите за получаване на информация, както сред гражданите, така и сред служителите на агенцията.

Не всички служители на агенцията са преминали обучение за превенция и противодействие на корупцията и е необходимо да бъдат включени в последващи обучения. Някои от действията по привеждане на административната й структура в съответствие с промените в законовата уредба не са извършени своевременно. Оценката на корупционния риск е стартирана, като дейностите за доизграждане на система за оценка и управление на риска продължават.

За да се оцени личната ангажираност на служителите на агенцията към стремежа на ръководството за намаляване на риска чрез превенция и борба с измамите и корупцията, познаването на каналите за подаване на сигнали и тяхното докладване, се проведе анкета сред служители на агенцията. Резултатите от нея показват недобро познаване на отделни аспекти на Закона за Националната агенция за приходите и изискват продължаване на действията в изпълнение на стратегическите цели за изграждане на модерна приходна администрация.

В резултат на извършения одит са дадени 7 препоръки на изпълнителния директор на агенцията, от които една е за подобряване на процеса по възлагане на обществените поръчки, а останалите са за подобряване на системите за финансово управление и контрол.
2.29. Одит на финансовото управление на дипломатическите представителства на Република България към Министерството на външните работи във Виена, Варшава, Анкара и Москва за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2007 г.

За 2006 г. в дипломатическото представителство в Москва е отчетен най-висок ръст на получени собствени приходи спрямо уточнения план (141 %), а в дипломатическото представителство във Варшава е отчетен най-нисък ръст спрямо уточнения план (89 %).

За 2007 г. проверените дипломатически представителства са отчели приходи над 100 % спрямо уточнения план, с изключение на представителството в Москва (97 %). Намаление на приходите по бюджета е отчетено в дипломатическото представителство във Виена през 2007 г. спрямо 2006 г., което се дължи на настъпилите изменения във визовия режим след приемането на България в Европейския съюз.

Най-голям размер несъбрани приходи от наеми на имущество, както и начислени режийни разноски е установен в дипломатическото представителство във Варшава - над 1 млн. лв. Вземанията са отчетени като просрочени и са класифицирани като дългосрочни и несъбираеми.

Отчетените разходи на проверените дипломатическите представителства във Виена, Варшава, Анкара и Москва към 31.12.2006 г. са в рамките на уточнените планове. През 2006 г. и 2007 г. не са извършвани преразходи по отделните параграфи от Единната бюджетна класификация на бюджетите на посолствата.

Не са определяни лимити за изминати километри и разходни норми на гориво за моторните превозни средства съгласно изискванията на инструкцията на Министерството на външните работи за МПС за дипломатическите представителства в чужбина (в Москва и Варшава). По време на одита пропуските са отстранени. Не е изпълнено изискването за съставяне на одобрен от посланика план за разходите за протоколните мероприятия във връзка с инструкцията на МВнР за представителните разходи в дипломатическо представителство във Варшава през 2006 г. Не са издадени заповеди от ръководителите на представителствата за определяне на лимити за касовата наличност на валутите за одитирания период, с което не са изпълнени указанията на Министерството на външните работи от 2006 г. (дипломатически представителства във Виена, Варшава, Москва и Анкара). В дипломатическото представителство в Москва няма определен ред за транспортирането на паричните средства със съответни мерки за сигурност и охрана, което крие рискове при извършването на инкасовата дейност.

Съществуват проблеми във връзка с юридическия статут и изясняване на правата на българската държава по отношение на имотите в дипломатическите представителства. За одитирания период и до момента на приключване на одита, проблемите със собствеността на недвижимите имоти, стопанисвани и управлявани от посолствата на Република България във Варшава и в Москва не са уредени.

Предприети са действия за изясняването и юридическото оформяне на правата на българската държава по отношение на имотите на представителствата, както и за коригиране на издадените документи за собственост и уреждане на правните взаимоотношения в съответствие със законодателството на приемащите страни на държавно ниво.

Неефективно са стопанисвани имотите от страна на посолствата в чужбина вследствие на недостатъчно ползване на целия наличен сграден фонд на представителствата и лошото състояние на част от имотите.

Съществуват проблеми при отдаването и преотдаването под наем на недвижимите имоти. В нарушение на инструкциите на Министерството на външните работи за сключване на договори за наем в имоти извън страната, представителствата са отдавали под наем имоти на физически и юридически лица за извършване на стопанска дейност.

Въпреки че дипломатическите представителства полагат грижи за опазване и съхранение на имуществото, не са спазени изискванията за счетоводната и материалната отчетност по отношение на предаване и приемане на активи с историческа и художествена стойност.

Не е издаден вътрешен акт, регламентиращ реда за предоставянето на активите с историческа и художествена стойност на дипломатическите представителства. Активи с историческа и художествена стойност са пренасяни като „ценни пратки” в чужбина чрез дипломатическата поща. Нарушени са разпоредби на Закон за паметниците на културата и музеите, Наредбата за износ и временен износ на движими паметници на културата и Наредбата за отчитане и опазване на движимите паметници на културата във връзка с отчетността и разпореждането на активи с историческа и художествена стойност.

При провеждането на процедурите за възлагане на поръчки по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, дипломатическите представителства са спазвали частично вътрешните правила за планиране, организация и провеждане на процедурите за възлагането, контрола по изпълнението им и указанията, дадени от Министерството на външните работи. Вътрешните правила са съобразени с наредбата, но не са приложими изцяло за дипломатическите представителства и не са съобразени с действащото законодателство в приемащата страна.

Дипломатическите представителства не разполагат с необходимия административен капацитет за изготвянето на пълна документация, свързана с поръчките по Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Контролът върху изпълнението им е затруднен.

Системата за финансово управление и контрол в одитираните дипломатически представителства за одитирания период не съответства на изискванията на нормативната уредба.

Допуснати са нарушения и пропуски при отчитането на приходите и разходите, като са нарушени изискванията на индивидуалните сметкопланове на дипломатическите представителства, има несъответствие с Единната бюджетна класификация и чл. 5 от Закона за счетоводството и не са спазени нормативните изисквания и указанията на Министерството на външните работи за определяне на лимити за разходите и касовата наличност на валутите.

В някои от дипломатическите представителства не са спазени указанията на Министерството на външните работи при извършване на инвентаризации и приемане-предаване на материални активи, с което се създава риск за опазването им.