Отчет за дейността на Сметната палата за 2004 г

І. ВЪВЕДЕНИЕ

Сметната палата съгласно разпоредбите на чл. 37, ал. 1 и ал. 2 от Закона за Сметната палата извършва одитна дейност въз основа на приета годишна програма, която се представя в Народното събрание.

Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2004 г. е разработена на основата на приети от нея приоритети и критерии съгласно изискванията на т. 3 от Одитен стандарт № 2 – планиране на одитната дейност и одитна задача.

Годишният отчет отразява развитието и утвърждаването на Сметната палата като Върховна одитна институция в процеса на присъединяване на България към Европейския съюз.

Представена е информация за вътрешното и международното сътрудничество на Сметната палата с други институции и организации, чиято дейност има отношение към изпълняваните от нея функции.

Описани са основните аспекти в провежданата информационна и образователна политика от Сметната палата, политиката по отношение на човешките ресурси, финансовото обезпечаване и развитието на материалната база.

Развитието на Сметната палата като институция се осъществява в условията на ускоряване на присъединяването на Република България към Европейския съюз и финализиране на преговорния процес. Продължена бе тенденцията на утвърждаване на независимостта и повишаване на професионализма на външния одит. Основните насоки на това развитие са определени в Стратегическия план на Сметната палата (1999–2002 г.), разработен съвместно със СИГМА, и доразвити с туининг проекта за институционално изграждане по Програма ФАР 2000 (2002–2003 г.), изпълнен съвместно със сметните палати на Обединеното Кралство и Холандия.

Смисълът на направените изменения и допълнения на Закона за Сметната палата от 2001 г. бе да се прецизират и допълнят текстове в отделни членове, свързани с подобряване на одитната дейност, бюджетната дисциплина и управлението на публичните средства.

С направените промени се разшириха правомощията на Сметната палата да одитира възникването и управлението на държавногарантирания дълг и дълга на общините, както и държавни предприятия с решение на Народното събрание. Отделни разпоредби в закона се приведоха в съответствие с промените в други закони.

Сметната палата внася в Народното събрание и Министерския съвет становища за промени в закони и подзаконови актове с цел подобряване на бюджетната дисциплина и управлението на бюджетните и другите публични средства и дейности. Включена е процедура за проследяване на изпълнението на препоръките от одитната дейност, като СП може да предлага на парламентарните комисии за разглеждане на одитни доклади със значим социално-икономически и финансов ефект. Тези допълнения се направиха в съответствие с препоръките за повишаване на ефективността и разширяване на сътрудничеството, направени в доклада на ЕСП за отношенията между ВОИ и парламентите на страните кандидатки, представен пред Комисията за бюджетен контрол на Европейския парламент през 2003 г.

Промените в закона създадоха възможности и за по-бързо търсене на отговорност при констатиране на нередности и нарушения при използването на бюджетните и другите публични средства. Материалите от одита или одитния доклад стават законен повод за образуване на предварително производство.

През отчетния период Сметната палата продължи работата си по актуализиране и допълване на вътрешните нормативни документи за одитната и административната дейност в съответствие с промените в ЗСП и добрите европейски практики.

С решения на Сметната палата бяха приети Правила и процедури за осъществяване на одит на програмни и ориентирани към резултати бюджети (декември 2004 г.) в съответствие с реформата в бюджетната сфера. Разработиха се указания за прилагането на чл. 37, ал. 4 и 5 и чл. 45, ал. 5 от ЗСП и образци на документи за извършване на одити, както и указания за прилагане на чл. 39-43, свързани с процедурите за докладване.

Актуализираха се вътрешните разпоредби, които влизат в Административния наръчник на Сметната палата, като Правилника за устройството и организацията на Сметната палата, Правилника за реда и начина за огласяване на информация за одитната дейност и друга дейност на Сметната палата, Правилата за подбор и назначаване на персонала на Сметната палата и други.

За по-активно взаимодействие в областта на борбата с измамите и корупцията се подписа Споразумение за сътрудничество между Комисията за борба с корупцията в съдебната система и Сметната палата на Република България (декември 2004 г.).

Развитието и укрепването на административния капацитет на Сметната палата се осъществяваше в съответствие с препоръките на Редовния доклад на ЕК за 2003 г. и прилагането на политиката за човешките ресурси, стратегията за обучение и развитие на персонала и системата за въвеждащо обучение на персонала.

В рамките на “лек” туининг проект по Програма ФАР 2001 през юли завърши пилотен одит на възникването и управлението на държавния дълг и използването на дълговите инструменти от Министерството на финансите и БНБ, с партньори ВОИ на Германия и Испания. Пилотният одит допринесе за повишаване на професионалните умения за одитиране на държавния дълг чрез прилагане на правила, техники и познания в съответствие с най-добрите практики в ЕС, което намери отражение и в последвалото осъвременяване на разработения от Сметната палата стандарт за одит на държавния дълг.

Извършеният пилотен одит представлява стъпка към по-силно ориентиран към изпълнението одит, при който се прилага нов подход на макроикономически бюджетен анализ на дълга и бюджетните взаимовръзки. Резултатите от пилотния одит посочиха необходимостта от въвеждането на надеждни и точни бюджетни принципи, правила и дефиниции с цел повишаване на фискалната прозрачност и представиха добрите европейски практики при организацията на управлението на дълга. В процеса на одита се инициираха „разговори на кръгла маса” по въпросите на дълга с МФ и БНБ, а резултатите от одита се обсъдиха на заключителна работна среща с участието на представители на Народното събрание и президентството, МФ, БНБ и академичните среди.

С подкрепата на СИГМА се оцениха постигнатите резултати от прилагането на одитните стандарти, разработени от Сметната палата, и съответствието на използваната методология с тези на Европейските указания за прилагането на стандартите на ИНТОСАЙ. Експерти от ВОИ на Холандия, Обединеното кралство, Северна Ирландия и Одитната комисия на Обединеното кралство анализираха одитни доклади по финансов одит, одит на изпълнението, одит на средства от ЕС и на бюджетите на общини и определиха насоките за подобряване на качеството на извършваните одити в съответствие с европейските критерии.

Институционалното развитие на СП и укрепването на нейния административен капацитет продължи с нов проект по Програма ФАР 2003 на стойност 2 млн. евро, който включва туининг и инвестиционен компонент. През 2004 г. бяха подготвени договорът и работният план за изпълнението на туининг проекта с партньори ВОИ на Германия и Испания. След одобрението на договора от ЕК изпълнението на туининг проекта стартира в края на октомври 2004 г. за период от 22 месеца. Той представлява по-нататъшно развитие на постигнатите резултати от успешно приключилия туининг проект по Програма ФАР 2000 и на Стратегическия план на Сметната палата.

Целта на проекта е да се постигне напредък и устойчивост в развитието на Сметната палата като независима и професионална организация за външен одит в съответствие с критериите от Копенхаген. Неговата основна задача е да подготви Сметната палата да прилага достиженията на правото на Европейската общност и да гарантира високо равнище на компетентност и ефективност при извършването на различните видове одити в съответствие със стандартите на ЕС и добрите европейски практики. Проектът включва по-нататъшно развитие на правната рамка на Сметната палата в съответствие с регламентите на ЕС, актуализиране на одитните стандарти и указания, разработването на нови методологически инструменти и Наръчник на одитора. Предвижда се заедно с туининг партньорите да се оценят и подобрят съществуващите управленски и административни системи на Сметната палата и комуникационните връзки с териториалните поделения. Професионалните умения на одиторите се повишават с участието в семинари и извършването на пилотни одити, като се акцентира върху одитите на изпълнението и одитите на средства от ЕС. В рамките на проекта е предвидено да завърши вторият етап на изграждането на ИТ системата на Сметната палата. Търг по процедурите на Програма ФАР следва да осигури необходимото техническо оборудване и софтуерни продукти за подпомагане на планирането и извършването на одитите.

Продължи изпълнението на проект “Инициатива отворено управление” на Американската агенция за международно развитие, който стартира през 2002 г. с цел повишаване на прозрачността и отчетността в публичния сектор на България. По проекта бе оказана подкрепа на Сметната палата за въвеждане на добри международни практики по разкриване на измами и предотвратяване на корупция в публичния сектор. В резултат от осъществени обучения с експерти от САЩ по управление на риска и по разкриване на измами бяха сертифицирани одитори на Сметната палата от Американската асоциация на дипломираните експерти по разкриване на измами. Проведоха се обучения на одиторите в София и териториалните поделения върху индикаторите за корупция на всички етапи в процеса на възлагане и изпълнение на обществените поръчки, както и методите за разкриване на несъответствия със законодателството в областта на обществените поръчки. Изготвени бяха специални въпросници в областта на одита на обществените поръчки. Оказана бе помощ и в областта на одита на обществените партии. Направен бе анализ на извършения пилотен одит с експерт от ВОИ на Испания и на основата на посочените проблеми и направените препоръки бе формирана позицията на Сметната палата по законопроекта за финансиране на политическите партии.

В общата оценка на Европейската комисия по глава 28 “Финансов контрол” в Редовния доклад за напредъка на България в процеса на присъединяването за 2004 г. се посочва, че Сметната палата е функционално и оперативно независима и нейният административен капацитет е засилен. Националните одитни стандарти са разработени и тествани в пилотни одити. Препоръките на ЕК са в посока на допълнително обучение и подобряване на квалификацията на одиторите. В доклада се подчертава заключението на Комисията в становището й от 1997 г., че при запазване на сегашното ангажиране Сметната палата би могла да функционира в съответствие със стандартите на ЕО в средносрочен план.

В документа на СИГМА за оценка на външния одит в България (юли 2004 г.) се обобщава, че Сметната палата е постигнала значителен напредък през последните няколко години в особено трудна среда. Външният одит до голяма степен отговаря на изискванията на одитните стандарти на ИНТОСАЙ и насоките на ЕС по прилагане на ефикасен и ефективен контрол на обществените средства и ресурси. В препоръките на СИГМА се отдава приоритет на установяването на единни одитни практики, съобразени с международните стандарти, които да спомогнат за развитието на добро финансово управление, и се препоръчва да се запази акцентът върху изграждането на професионална и оперативна одитна институция със стабилни поддържащи процеси.

ІІІ. ПРЕГЛЕД НА ОДИТНАТА ДЕЙНОСТ

НА СМЕТНАТА ПАЛАТА ЗА 2004 Г.
Дейността на Сметната палата в областта на външния одит през
2004 г. беше подчинена на задачата да допринесе за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, както и да представи на НС надеждна информация за използването на средствата съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност и за достоверно отчитане на изпълнението на съответните бюджети.

Информацията, изложена в годишния отчет, е изцяло съобразена с приетата годишна програма за одитната дейност и нейното изпълнение, както и настъпилите промени в структурата на Сметната палата през 2005 г., свързани с преразпределението на подконтролните обекти по отделения. Одитната дейност на Сметната палата е разгледана като цяло за всичките отделения по видове одит: финансов одит, одит на изпълнението и специфични одити. Представени са основните резултати – изводи и констатации, при извършените одити от отделенията и териториалните поделения за 2004 г. Това дава възможност за получаване на по-пълна представа за управлението на бюджетните и другите публични средства и за изграждане на оценка за резултатите от извършената дейност на Сметната палата през отчетния период.

За териториалните поделения е направен комплексен анализ, като са представени отчетите на всяко поделение поотделно за отчитания период. Изложени са основните изводи и оценки от направените одити.

Одитите и заверката на годишните финансови отчети по чл. 44, ал. 1 и ал. 2 от ЗСП са обобщени самостоятелено.

1. 
   Финансови одити
   

• 
  Ръководството на Народното събрание е създало необходимата организация по изпълнението и отчитането на бюджета в съответствие с изискванията на нормативните актове. Своевременно са предприемани действия за подобряване на финансовото управление и ефективното разходване на средствата по бюджета. Осъществено е много добро управление на бюджетните средства.
  
• 
  Изградената система за финансово управление и контрол е надеждна и функционира ефективно. Тя създава условия за осигуряването на законосъобразност и достоверност на информацията, необходима за вземане на правилни управленски решения, и позволява разкриването, предотвратяването и коригирането на грешки, слабости и пропуски.
  
• 
  Счетоводната система е изградена в съответствие с изискванията на ЗСч и осигурява получаването на своевременна и достоверна информация, необходима за осъществяване на финансовото управление на бюджетните и извънбюджетните средства.
  
• 
  Предприетите разпоредителни действия от ръководството на Народното събрание по управлението на предоставеното имущество са законосъобразни. Създадени са условия за неговото опазване и ефективно управление.
  
• 
  Не са констатирани нарушения на процедурите при възлагане на обществени поръчки през одитирания период.
  

• 
  По бюджета на съдебната власт не са постъпили всички приходи от наеми, събрани от второстепенните разпоредители. Наемите са постъпвали по набирателните вместо в бюджетните сметки. Създадени са условия за забавяне на акумулирането на приходи при първостепенния разпоредител с бюджетни кредити.
  
• 
  Установи се несъответствие в стойностното изражение на разпределените от ВСС разходи по показатели на бюджета с размерите им, определени в чл. 2, ал. 1 от ЗДБРБ за 2004 г.
  
• 
  С решение на ВСС са утвърдени бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с кредити по бюджета на съдебната власт. Не е извършено разпределение на пълния размер на разходите за съответните съдилища и следствени служби, определени в ЗДБРБ за 2004 г.
  
• 
  Не са приети от ВСС и не са оповестени в системата на съдебната власт единни правила и критерии за разпределяне на средства от допълнителните източници за финансиране на бюджетните сметки на органите на съдебната власт (резерв и преходен остатък), което не осигурява прозрачност на процедурите по разпределянето на тези средства, затруднява вземането на управленски решения и контрола върху движението на паричните потоци.
  
• 
  Към 30.06.2004 г. 61 на сто от резерва е изразходван за финансиране на разходи, произтичащи от обичайната дейност на съдебната система, които не са изключение, нямат случаен характер и могат да се планират. По този начин не са спазени изискванията на чл. 35, ал. 3 от ЗУДБ.
  
• 
  В Администрацията на ВСС (АВСС) не се поддържа единен информационен масив за разпределението и разходването на средствата от преходния остатък по бюджета на съдебната власт. Не е въведена аналитична отчетност за тези средства, което затруднява контрола по разходването им и текущия анализ за целите на управленските решения, вземани от комисия “Бюджет и финанси” и ВСС.
  
• 
  Със средства от бюджета за 2004 г. е изплатено допълнително материално стимулиране за 2003 г., с което е нарушена бюджетната дисциплина и е утежнен бюджетът за 2004 г.
  
• 
  Закупени са седем леки автомобила, без да са проведени процедури за възлагане на обществени поръчки, в нарушение на изискванията на
  чл. 7, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 3, ал. 1, т. 2 от действащия до
  01.10.2004 г. ЗОП.
  
• 
  Липсата на регистър на договорите, сключвани от ВСС/АВСС, не създава необходимата контролна среда за осъществяване на ефективен контрол във всички случаи на поемане на задължения и извършване на разходи в съдебната система.
  
• 
  Не са утвърдени вътрешни правила за работната заплата, които да обхващат реда и условията на заплащане на труда и материалното стимулиране на служителите в администрацията. В системата на съдебната власт не са приети правила и процедури за атестиране на служителите и промяна на присъдените рангове. Не са създадени условия за обективна оценка и стимулиране на професионалната квалификация на съдебните служители.
  
• 
  Вътрешната организация на структурните звена в АВСС и процедурите за делегиране на правомощия и отговорности не създават условия за добра координация между звената. Не са определени равнищата на подчиненост и докладване между служителите и не са разпределени отговорностите при изпълнение на управленските решения.
  
• 
  Процедурите по предоставянето на материални активи за ползване от служителите на АВСС и тяхното документиране не гарантират съхранението и опазването на активите.
  
• 
  Не е разработена и утвърдена единна счетоводна политика за съдебната система. Не се осигурява еднотипно отразяване на стопанските процеси в счетоводните регистри и съпоставимост на данните за целите на контрола и анализа в процеса на управление на бюджетните средства. Това е констатирано и от предходните одити на Сметната палата.
  
• 
  В Националния институт по правосъдие са постъпвали средства по проекти от международни организации за обучение на магистрати. Средствата не са намерили отражение в отчета за касовото изпълнение на бюджета към 30.06.2004 г. на НИП и съответно на ВСС.
  
• 
  Управленските решения не са обхванали цялостно процесите по организацията, управлението и контрола на бюджетните средства, с което не са създадени условия за ефективно управление на бюджета на съдебната власт.
  
• 
  Не са предприети мерки за отстраняване на констатираните нарушения от предходните одити, в резултат на което се допуска повторяемост на нарушенията при управлението на бюджета на съдебната власт.
  

• 
  Констатирано е добро управление на средствата по бюджетната сметка на Върховния административен съд към 30.06.2004 г. Взетите управленски решения са в съответствие с нормативните изисквания. Предприети са действия за изпълнение препоръките от предходния одит на Сметната палата. Положителна е оценката за внедрените автоматизирани счетоводна и деловодна информационни системи. Създадени са условия за надеждност на счетоводната отчетност и за осъществяване на контрол за достоверността и законосъобразността на извършваните операции.
  
• 
  Неравномерно са разпределени по тримесечия средствата по бюджетната сметка на ВАС за 2004 г. и са разходвани неритмично, в резултат на което отчетените разходи през първото полугодие са по-малко от една трета от утвърдените за годината.
  
• 
  Констатирани са конкретни слабости и нарушения на финансовото управление на средствата по бюджетната сметка на ВАС през периода, които се дължат на липсата на: правилник за организацията и дейността на администрацията на ВАС; утвърдени длъжностни характеристики за по-голямата част от персонала; разписани и утвърдени счетоводна политика и система за финансово управление и контрол, както и на занижения контрол при разходването на средствата.
  
• 
  Допуснато е разделяне на малка обществена поръчка на части и неспазване на съответната процедура за възлагане на поръчката по наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7, ал. 1 от Закона за обществените поръчки, като са нарушени изискванията на чл. 7, ал. 3 от Закона за обществените поръчки във връзка с чл. 4, ал. 1 от НВОбП.
  

• 
  За предоставените на ВАС имоти са издадени съотвени актове за публична и частна държавна собственост. Спазени са изискванията на чл. 12, ал. 2 от Закона за държавната собственост, за задължително застраховане на имотите - публична държавна собственост.
  
• 
  Предоставените на ВАС апартаменти с решения на Министерския съвет от 2000 г. са заприходени по баланса на съда. Балансовата им стойност към 31.12.2003 г. е значително по-ниска от данъчната им оценка поради обстоятелството‚ че за периода 2000-2004 г. от ВАС не е извършвана преоценка на ДМА.
  

• 
  С взетите управленски решения ръководството на Върховния касационен съд е създало необходимите условия за осъществяване на бюджетния процес. Бюджетната сметка на ВКС за 2004 г. е разработена при спазване на бюджетната процедура.
  
• 
  Изпълнението, отчитането и контролът на бюджетните средства са в съответствие с изискванията на действащите нормативни актове, указанията на Министерството на финансите и решенията на Висшия съдебен съвет. При проверката на извършените разходи по бюджетната сметка и тяхното отчитане по параграфите и подпараграфите на Единната бюджетна класификация за 2004 г. не са констатирани нарушения.
  
• 
  При одита на извършените разходи за ремонта и възстановяването на сградата на Съдебната палата не са установени нарушения.
  
• 
  Средствата по набирателната сметка се разходват по ред, определен със заповед на председателя. Не са констатирани нарушения при постъпването и разходването на средствата.
  
• 
  Висшият касационен съд не е получавал указания от ВСС за изграждане на СФУК и счетоводна политика, тъй като в съдебната система няма утвърдена единна счетоводна политика и не е приет единен подход за изграждане и функциониране на СФУК. Висшият касационен съд има индивидуална счетоводна политика, която е съобразена с изискванията на Закона за счетоводството, националните счетоводни стандарти и Сметкоплана на бюджетните предприятия. Прилаганите контролни процедури от ВКС са въведени със заповеди на председателя, но не са обхванати в система. По време на одита са разработени и утвърдени “Вътрешни правила за изграждане и функциониране на система за финансово управление и контрол във ВКС”. Въвеждането им в действие и тяхното прилагане ще гарантира по-голяма ефективност на вътрешния контрол.
  
• 
  Организацията и функционирането на счетоводната система са създали условия за гарантиране надеждността на счетоводната информация и за осъществяване на ефективен контрол върху нейната достоверност и всеобхватност.
  
• 
  Не е изготвен правилник за организацията и дейността на ВКС, с което не са изпълнени изискванията на чл. 188, ал. 1 от Закона за съдебната власт. За длъжностите в отдел „Капитално строителство” няма изготвени и утвърдени длъжностни характеристики.
  
• 
  Разпоредителните действия, предприети от ръководството по управлението на имуществото, са осигурили неговото поддържане и опазване.
  
• 
  Висшият касационен съд не разполага с акт за публична държавна собственост за сградата на Съдебната палата съгласно разпоредбата на
  чл. 70, ал. 1 от Закона за държавната собственост, установено и от предходната проверка на Сметната палата