Отчет за дейността на Върховния административен съд Нормативна дейност на Върховния административен съд

На първо място е спазването на процесуалните срокове въпреки изключителната натовареност, на която са подложени съдиите, без аналог в рамките на Европейския съюз. И по официални данни – една от най-високите в световен мащаб.

Данните от изминалата година показват категорично, че броят на написаните в едномесечен срок дела е 89% от общия брой постъпили дела през 2013 г., показващ повишаване ефективността със 7% за сравнение от предходната 2012 г. Допълнителен аргумент в подкрепа на изложеното е намалелият брой на изготвените в срок от един до три месеца съдебни актове, а именно от 17% за 2012 г. до 9% през 2013 г. Въпреки това високата натовареност на магистратите, конкретни данни за която са изложени в следващата част на настоящия отчетен доклад, представлява реален проблем пред ефикасното правораздаване и пряко рефлектира върху втория съществен, конституционно регламентиран аспект от дейността на ВАС, а именно развитието на тълкувателната дейност с цел унифициране на административното правораздаване по нормативни актове с висока степен на обществена чувствителност.

От образуваните и разпределени на доклад на съдиите от Втора колегия тълкувателни дела през изминалата 2013 г. широк отзвук и обществено одобрение срещна произнасянето по направеното от министъра на правосъдието искане за тълкуване на чл. 189, ал. 4 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП) относно възможността техническото средство, установяващо и заснемащо нарушение, да бъде монтирано само стационарно, или и мобилно. Докладчик по делото бе съдия Лозан Панов от седмо отделение, а резултатът от тълкувателното решение придоби широка обществена популярност. Успоредно с това, по искане на председателя на Върховния административен съд, бе образувано и приключи делото за тълкуване на разпоредбата на чл. 192а ЗМВР относно възможността за съдебен контрол върху заповедта на министъра на вътрешните работи за преместване на държавен служител при служебна необходимост или при изменение на оперативната обстановка за срок до една година в същото или в друго населено място. По делото докладчик е съдия Соня Янкулова от седмо отделение.

Третият аспект от оптимизиране на правораздаването е дейността между двете върховни съдилища по приемането на съвместни тълкувателни актове. По инициатива на председателя на Втора колегия на ВАС, съвместно с председателите на гражданска и наказателна колегия от Върховния касационен съд, бе създадена смесена работна група за подготовка и анализ на съдебната практика относно приемане на съвместни тълкувателни постановления във връзка с противоречивото приложение на ЗАНН от гражданските и административните съдилища, както и във връзка с наличието на противоречива практика на смесените състави по чл. 135 ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс.

Към настоящия етап, извън Закона за административните нарушения и наказания, се среща противоречиво прилагане на разпоредбите на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди във връзка с искове за вреди от административнонаказателна дейност, Закона за общинската собственост, Закона за защита от дискриминация, искове за вреди от противоправни без/действия на правоохранителни и правозащитни органи, искове за вреди, свързани с трудовоправни спорове, незаконосъобразни вписвания в търговския регистър, искове за вреди във връзка с одобряване на проекти или отказ за одобряване на инвестиционен проект в делбеното производство /чл. 203 ЗУТ/, вреди от незаконосъобразни действия и актове по приложението на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи, и прочее. Значителният обем работа предполага и по-продължителен период на анализ и подготовка, като дейността на работната група се очаква да завърши през настоящата 2014 г.

Четвъртият аспект от дейността за оптимизиране на правораздаването е необходимостта от спазване на препоръките и изискванията на Европейската комисия по механизма за сътрудничество и проверка за подкрепа в съдебната реформа.

На 21.01.2014 г. Европейската комисия публикува своя доклад за напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка за подкрепа в съдебната реформа. В него е отчетена повишената ефикасност в административното правораздаване. Съдебният контрол върху решенията на Висшия съдебен съвет /попадащ в материята на Втора колегия, шесто отделение/, представляващ съществен аспект от дейността на Върховния административен съд, намира своето одобрение в така изготвения доклад като правораздаване, отразяващо категорично и отчитащо недостатъците на сега съществуващата система на атестиране, повишаване и налагане на дисциплинарни наказания. Изводът от направения доклад в тази му част е, че Върховният административен съд се стреми да преодолява недостатъците чрез съществуващите в националното и международното законодателство критерии за законосъобразност /в т. ч. Закона за съдебната власт, Международните етични правила на съдиите, т. нар. Бангалорски правила, практиката на ЕСПЧ и др/.

В допълнение на тази част от отчетния доклад следва да се отбележи, че отправените препоръки за изготвяне и изпълнение на стратегия за оптимизиране на човешките ресурси в съдебната система с оглед нуждите и натовареността относно дейността на ВАС, в работата на Втора колегия е налице балансираност, относително равномерно разпределение и максимална оптимизация на наличния професионален, експертен и административен потенциал. Като краен резултат от всичко това следва да се отчете, че съдебните актове и специално мотивите към тях, представляващи особен акцент в доклада на ЕК, се изготвят качествено и в срок. С оглед хармонизираното прилагане на правото на ЕС и през 2013 г. съдиите от Втора колегия са продължили аналитичното и ефикасно приложение на механизма на преюдициалното запитване до СЕС. В тази насока произнасяне се очаква по запитването, отправено от съдията във Втора колегия на съда Атанаска Дишева.
2. Създаване на ефикасни механизми за правоприлагането от ВАС и административните съдилища и подобряване организацията на администрацията

В тази насока в началните месеци на 2013 г. председателят на Втора колегия на ВАС и председателите на отделения от колегията извършиха редица посещения в регионалните административни съдилища във връзка с изготвянето и приемането на отчетните доклади за дейността им. При посещенията бяха посочени някои основни моменти пред правораздаването и правноорганизационната дейност на административните съдилища, свързани с натовареността и сроковете за разглеждане на делата, и на тази база анализ на обемите на работа и натовареност на Върховния административен съд и административните съдилища в страната с оглед обществената необходимост от създаването на Централен административен съд.

Все в тази насока следва да се посочи, че през месец септември 2013 г. работна група, назначена със заповед на председателя на Върховния административен съд, под ръководството на председателя на Втора колегия приключи дейността си за анализ на процесуалните аспекти в административното правораздаване и необходимостта от оптимизиране на процесуалната организация на административното правосъдие в страната. Предвид обществените очаквания за реформа в административното правораздаване тук е моментът да се отбележат някои от най-съществените проблеми в дейността на ВАС по сега действащата нормативна уредба и предложенията за тяхната промяна и усъвършенстване.

В съответствие с чл. 125 ал. 1 от Конституцията основната и водеща функция на Върховния административен съд се изразява в надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Нормата е императивна и не позволява нито разширително, нито диспозитивно тълкуване, т. е. основното задължение и правомощия на съда са съсредоточени в унифициране на правоприлагането в системата на административното правораздаване, чийто основен инструмент в дейността на ВАС е приемането на тълкувателни решения със задължителна за останалите административни съдилища сила.

На второ място, съгласно чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията Върховният административен съд е компетентен да се произнася по спорове за законност на актове на Министерския съвет и на министрите. Целта на нормата е обусловена от значимостта на обществените отношения, регулирани от актовете на най-висшите органи на изпълнителната власт и възможността действията и актовете им да бъдат контролирани от съответстващ им йерархически висш орган в съдебната власт, какъвто е Върховният административен съд.

На трето място, чл. 125, ал. 2, предложение второ от КРБ предвижда възможността ВАС да действа като първа инстанция по спорове за законност на други актове, посочени в закон. Тази конституционна разпоредба създава възможност за допълнително законово делегиране на правораздавателни компетенции в дейността на ВАС. От духа, систематичния анализ, и най-вече от целта на основния закон следва, че такива допълнителни компетенции имат характер на изключение и следва да бъдат подчинени на еквивалентно или аналогично изискване за значимост на обществените отношения и йерархия на административния орган в системата на изпълнителната власт, каквото несъмнено следва от дейността на органите по чл. 125, ал. 1 КРБ.

Към настоящия момент обаче се наблюдават изключително голям брой материални закони, уреждащи подсъдността на споровете по приложението им пред ВАС. Конкретни статистически данни свидетелстват, че на ВАС са подсъдни производствата по над 130 материални закона. Така през 2013 г. натовареността на съдия във Върховния административен съд възлиза на над 200, а в някои случаи и много повече постъпили и разпределени на докладчик дела. Едва 40% от тези дела са следствие от спорове, възникнали в резултат на осъществяваните от висшите органи на изпълнителната власт действия и правомощия /чл. 125, ал. 1, предл. първо от КРБ/.

Изводите от дейността на нарочно създадената работна група за изменение в АПК и ЗСВ група показват категоричната необходимост от промяна на сега действащите нормативни актове. На първо място, обосновано и обществено необходимо е изменение на сега действащия Закон за съдебната власт с цел създаването и функционирането на Централен административен съд и регламентиране на неговия статут. Паралелно с това се налага изменение и в редакцията на текста на чл. 132 АПК чрез въвеждането на нова ал. 3, която да регламентира компетентността на Централен административен съд, комуто да бъдат подсъдни: 1. оспорванията срещу актовете на председателите на държавните агенции и техните заместници, на председателите на държавните комисии, на изпълнителните директори на изпълнителните агенции и на ръководителите на държавни институции, създадени със закон или с постановление на Министерския съвет; 2. оспорванията срещу актове на органите на Българска народна банка; 3. касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения на административните съдилища, в предвидените в закон случаи; 4. касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения на административните съдилища по глава единадесета; 5. частни жалби срещу определения и разпореждания на административните съдилища, в предвидените в закон случаи; 6. оспорванията срещу други актове, посочени в закон.

Следва във връзка с това да бъдат посочени максимално широк кръг от сега действащите административни органи, съответстващи на дефиницията на новопредложената разпоредба на чл. 132, ал. 3 АПК, а именно - Агенция Митници, Агенцията по безопасно ползване на ядрената енергия, Държавна комисия по сигурността на информацията, Изпълнителна агенция по безопасност на храните, Изпълнителна агенция по лозата и виното, Изпълнителна агенция по акредитация и оценяване на висшите училища, Изпълнителна агенция по горите, Комисия за финансов надзор, Комисията за установяване принадлежност към органите на Държавна сигурност и разузнавателните служби на българската армия, Съвет за електронни медии, Държавна агенция Национална сигурност, Държавна комисия за енергийно и водно регулиране, Национална компания стратегически инфраструктури, Комисия за установяване и предотвратяване конфликт на интереси, Национална агенция по рибарство и аквакултури, Държавна комисия по стоковите борси и тържищата, Държавна агенция за метеорологичен и технически надзор, Национална агенция по трансплантация, Изпълнителна агенция „Национален филмов център“, Държавна комисия по хазарта, Изпълнителна агенция „Морска администрация“, Агенция за устойчиво енергийно развитие, Изпълнителна агенция „Железопътна администрация“, Държавна агенция Държавен резерв и военновременни запаси, Държавна агенция за закрила на детето, Комисия за защита на конкуренцията, Комисия за защита от дискриминация, Комисия за защита на потребителите, Агенция по геодезия, картография и кадастър, Изпълнителна агенция по лекарствата, Патентното ведомство, Изпълнителна агенция Българска служба по акредитация, Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация“, председател на Националната агенция по професионално образование и обучение, както и браншови представителни организации като Нотариалната камара, Камарата на частните съдебни изпълнители, съсловните организации на ветеринарните лекари, магистър-фармацевтите и прочее, редица административни органи с компетенции по приложението на Закона за чужденците и Закона за убежището и бежанците. Голямата част от актовете на прецитираните административни органи прилагат закони, рефлектиращи върху натовареността на целия Върховен административен съд. Нещо повече – голяма част от актовете, издавани от гореописаните административни органи, по силата на съответните специални закони, са подсъдни на ВАС като първа инстанция.

Така изключението по чл. 125, ал. 2, предл. второ КРБ практически се е превърнало в основно правило и източник на работата на Върховния административен съд днес. В заключение трябва да се подчертае, че както йерархичното положение на съответните административни органи, така и осъществяваните от тях дейности и значимостта на регулираните от тях обществени отношения налага необходимостта от създаването на съответстващ им на централно ниво административен съд, какъвто към настоящия момент липсва. Успоредно с това не бива да се допуска, и е неоправдано, значимостта на регулираните от тях обществени отношения да дерогира и ограничи възможността на ВАС да осъществява основните си конституционни правомощия и задължения по унифициране на съдебната практика.

В редица държави - членки на Европейския съюз, инстанционната компетентност в административното правораздаване е организирана на базата на критерия финансов размер на жалбата или иска. Предвид факта, че голямата част от административните актове нямат точно изчислимо финансово измерение, то все пак някои от тях – ревизионните актове по реда на ДОПК, с конкретно материално изражение, позволяват да бъде обмислен и обсъден подобен подход, насочен към промяна подсъдността на споровете по обжалване на такива актове в зависимост от стойността им. По този начин чрез инстанционно преразпределение на постъпващите дела, посредством обективните критерии – значимост, материален интерес и йерархично положение на органа, издал акта, ще се създаде възможност за постигане балансирано натоварване на органите в съдебната система, така че всяка юрисдикция да може в максимална степен да се съсредоточи върху изпълнение на основните си правомощия. Административните и Централният административен съд – като чисто правораздавателни инстанции, Върховният административен съд – предимно като касационна инстанция и като юрисдикция, осъществяваща надзор за точното и еднакво прилагане на законите. Така ще се отвори пътят към реализация на заложените още през 2006 г. цели пред административното правораздаване и високите обществени очаквания, като:

1. значително опростяване откъм юридическа сложност на постъпващите дела;

2. яснота и категоричност в редица обществени отношения;

3. отпадане необходимостта от съдебен контрол по приложението на значителен брой материални закони.

Като краен резултат - намаляване на необходимостта от администрация, намаляване необходимостта от бюджетни разходи.

Разбира се, за да бъде нормативно издържано и в съответствие с Конституцията, подобно законодателно изменение следва да съдържа в себе си и допълнителна категорична регламентация на сегашната уредба на касационното производство пред ВАС.

Удачен в този контекст е примерът, който се възпроизведе с изменението на ГПК относно касационното производство, където основание за допустимостта на касационното производство е ограничено само в хипотезите на: противоречиво решаван от съдилищата въпрос; въпрос, решен в противоречие с практиката на ВКС; въпрос от значение за точното прилагане на закона, както и за развитието на правото.

По силата на чл. 124 КРБ Върховният касационен съд има същата роля и функция в системата на гражданското правораздаване, каквато ВАС следва да упражнява в административното. За да бъде постигнат обаче същият процесуален ефект, следва да бъде дадена възможността ВАС да извърви конституционно начертания път по унифициране на съдебната практика в приложението на максимален брой материални закони. С отпадане на обществената необходимост от касационен контрол ще бъде оправдано и въвеждането на подобни ограничителни изисквания за допустимостта на касационния контрол по съществото на спора.

Именно поради това е възможно да се обсъди възможността от въвеждането на аналогични изисквания към формата и съдържанието на касационната жалба. В тази връзка и без излишни референции ще посочим най-съществените моменти, разкриващи несъвършенството на сега действащата уредба.

На първо място, необходимо е да се въведе изискване за приподписване на касационната жалба от адвокат или юрисконсулт, освен когато жалбоподателят или неговият представител има юридическа правоспособност, със задължението към жалбата да се прилага пълномощно за приподписването или удостоверение за юридическа правоспособност. Тази разпоредба изцяло възпроизвежда разпоредбата на чл. 284, ал. 2 от ГПК. Тя е наложителна и с оглед характера на касационното производство, в което съдът по касационното оспорване се произнася единствено по посочените в жалбата или протеста касационни основания. Предмет на проверка в това производство е правилността на съдебния акт. Това от своя страна налага формулиране на конкретното касационно отменително основание от квалифицирано лице, каквото може да бъде адвокатът, или от лице, притежаващо юридическо образование. Понастоящем касационният съд, предвид разпоредбата на действащия чл. 218, ал. 2 от АПК, за да извърши в пълнота служебната проверка, без да е сезиран конкретно, следва да преповтори всички действия на първоинстанционния съд. Практически тази редакция превръща касационния съд в първоинстанционен, което е в противоречие както с духа и целите на АПК, така и с конституционната регламентация на компетенции на ВАС.

На второ място, посоченото по-горе от своя страна налага регламентация и на последващите процесуални действия - отговор на касационната жалба и оставянето на жалбата и протеста без движение.

В съответствие с разрешението, възприето с ТР № 4 по т. д. № 9/2010 г. на ОСК от ВАС, първоинстанционният съд притежава правомощия единствено по администриране на касационната жалба, в т. ч. изпращане препис от жалбата на другите страни и определяне срок за отговор, като след изтичане на срока за отговор изпраща жалбата и протеста на касационния съд. Последният извършва проверка относно формата и съдържанието на жалбата и ако те не отговарят на законовите изисквания, предвидени в цитираните разпоредби, жалбата се оставя без движение, като следва в тази връзка да се предвиди еднолична компетентност на председателя на съда по касационното оспорване или неговите заместници, респективно председателя на отделението, при наличието на такова, с нарочен акт, какъвто в тази фаза на процеса е разпореждането като акт на едноличен орган, да даде указания за отстраняване на констатираните от него недостатъци на касационната жалба или протеста. Ако в определения срок указанията не бъдат изпълнени, касационната жалба или протестът се оставя без разглеждане с разпореждане на посочените еднолични органи, а касационната жалба ведно с приложенията към нея да се връща на подателя й. Разпореждането следва да подлежи на съдебно оспорване пред тричленен състав на касационния съд. По същия начин трябва да се процедира, ако недостатъците са констатирани в съдебното производство, като актът, с който се прекратява производството, вече е определение. По този начин се избягва образуването на съдебно производство по нередовна жалба, а администрирането е облекчено като процедура.

В случаите, при които касационната жалба или протест се оставя без разглеждане, поради липсата на процесуалноправни предпоставки, които да поставят началото на едно касационно производство, следва да се предвиди ново основание за оставяне на касационната жалба или протест без разглеждане и прекратяване на касационното производство, когато същите са подадени срещу касационно решение. Практиката показва, че в много случаи се подават касационни жалби срещу решения или определения на касационната инстанция при изчерпан процесуален ред за инстанционен съдебен контрол. При това положение съдът в лицето на администриращия орган - председател на съд, колегия или отделение, следва да може в закрито заседание с разпореждане да прекрати производството по делото, без да е необходимо насрочването му в открито заседание, което е свързано с насрочване на делото, призоваване на страните, проточване във времето, ангажиране на магистратски и административен ресурс, чийто акт да може да подлежи на съдебен контрол.

С цел пълнота, издържаност и нормативна последователност на промените същият правен режим следва да се приложи, като се уеднаквят условията за валидност, редовност и допустимост на частните жаби с този на касационните жалби.

В тази насока, в рамките на отчета за дейността на колегията следва да се отбележи, че в дейността на Втора колегия, и в целия съд като цяло, се наблюдава изключително висок брой образувани дела по искане за отмяна на влязъл в сила съдебен акт, който не подлежи на отмяна. Такива са случаите с искания за отмяна на съдебен акт, постановен в производство по отмяна, за отмяната на съдебен акт, постановен от седемчленен състав, който не подлежи на отмяна, за повторната отмяна на същото правно основание на съдебен акт, постановен в производство по отмяна и др. Често недоволните от съдебния акт страни виждат в производство по отмяна възможност за съдебен контрол върху неподлежащ на последващ съдебен контрол акт. По силата на действащата разпоредба на чл. 243 АПК искането за отмяна се разглежда в открито съдебно заседание, което означава образуване на дело, разпределението му, формиране на състав, провеждане на открито съдебно заседание с изслушване на страните и прочее. Практически посредством максималното и често превратно експлоатиране на права страните търсят третоинстанционен съдебен контрол в рамките на това производство, което влиза в пряка колизия с принципа на двуинстанционност на административния съдебен процес по чл. 131 АПК. В тази връзка следва да се подчертае, че единични са случаите, в които страната, искаща отмяна на влязъл в сила съдебен акт, действително установява предпоставки за това.

Все в тази насока, за оптимизиране и ускоряване на административното правосъдие е уместно и в производството по отмяна, както и при касационното обжалване, да се предвиди приподписване на молбата за отмяна от адвокат или юрисконсулт, освен когато жалбоподателят или неговият представител има юридическа правоспособност чрез прилагането на пълномощно за приподписването или удостоверение за юридическа правоспособност и да се приложат всички писмени доказателства, на които молителят основава искането си.

Конкретни изменения следва да настъпят и в редакцията на чл. 143 от АПК относно съдебния състав, който се произнася по искането за отмяна на влезлите в сила съдебни актове. Обосновано е да се предвиди, че влезлите в сила съдебни актове, постановени от петчленен състав на Върховния административен съд, подлежат на отмяна от друг петчленен състав на същия съд, с изключение на решенията, постановени по оспорване на подзаконов нормативен акт, като по този начин се премахват 7-членните състави, действащи до момента. По този начин ще се освободи ресурс от съдии, които да се произнасят по исканията за отмяна, особено в случаите, когато се е стигало до разглеждането на няколко искания за отмяна на съдебни актове на 5-членни състави.

Освен това не следва да подлежат на отмяна влезлите в сила съдебни актове, постановени от тричленен и петчленен състав на Върховния административен съд в производство по отмяна. Практиката сочи, че към настоящия момент една голяма част от производствата за отмяна са образувани срещу съдебни актове, постановени в производство по отмяна, което е недопустимо, тъй като на отмяна подлежат само онези съдебни актове, с които спорът е разрешен по същество. В производството по отмяна съдът не разрешава правния спор по същество. И понеже искането за отмяна задължително се разглежда в открито съдебно заседание, то е свързано с призоваването на страните по делото, а в немалка част и с отлагане на същото поради нередовна процедура по призоваването, като във всички случаи съдебното производство приключва със съдебен акт, при което молбата за отмяна се оставя без разглеждане. Тази регламентация позволява още при администриране на делото председателят на съда или неговите заместници, респективно председателят на отделението, в закрито заседание с разпореждане да остави без разглеждане искането за отмяна и да прекрати производството по делото, при което се спестява един ненужен и безпредметен съдебен процес, в който са ангажирани 5-има върховни съдии.

В тази част от доклада бяха изведени най-належащите законодателни промени, пряко свързани с необходимостта от оптимизиране на административното правораздаване и разкриващи аспекти на сега действаща нормативна уредба, създаващи предпоставки за изключително висока магистратска натовареност, на която не съответства никакъв реален обществен интерес.