НАДНАЦИОНАЛНАТА СПЕЦИФИКА

НАДНАЦИОНАЛНАТА СПЕЦИФИКА

Правото на ЕОи и ЕС не просто се различава от МП и вътрешното право на ДЧ. То е самостоятелна правна система. Тази самостоятелност е не просто особеност или отлика – тя е фундаментална характеристика, съществена, основна предпоставка за разгръщането на целия характер на Общностния правопорядък!¹⁵²

Самостоятелността на правната система на ЕОи е установена изрично от Съда на Европейските общности най-напред в историческото му решение по дело 26/62 Van Gend en Loos, където Съдът констатира наличието на “нов правен ред на международното право”.¹⁵³

Съвсем скоро след това СЕО отива още по-нататък като акцентира върху самостоятелността на този нов правен ред – особено по отношение на международното право – в решението по делото 6/64 Costa c/ENEL¹⁵⁴ изразът “нов правен ред в международното право” вече е заменен от “самостоятелен правен ред, интегриран в правната система на държавите-членки”. Този правен ред, обаче е самостоятелен и по отношение на собствения правопорядък на държавите-членки – в решението по съединени дела 90 и 91/63 Commission c/Luxembourg et Belgique¹⁵⁵ СЕО установя широко разбиране за истински и самостоятелен правен ред: “в действителност договорът (ДЕИО – б.м.А.С.) не цели създаването на взаимни задължения между различните субекти, за които се прилага, а установява един нов правен ред, който урежда компетентността, правата и задълженията на тези субекти, както и необходимите процедури за установяване и санкциониране на всяко евентуално тяхно нарушаване.”

Според Исаак и Бланкé с отбелязването, че това е самостоятелен правен ред, интегриран в правните системи на ДЧ, “СЕО подчертава най-оригиналната черта на Общностния правен ред, която засяга неговото действие и най-вече съотношението му с вътрешния правен ред на държавите-членки.”¹⁵⁶

Този самостоятелен правен ред, който се оказва в директни и сложни отношения с националния правен ред и неговата конституционна основа, ще бъде очертан по логичната последователност, зададена от самия СЕО в неговото Становище 1/91: “ДЕИО, макар и сключен във формата на международен договор, представлява конституционна харта на една правна Общност. ...Общностните договори са установили един нов правен ред, в полза на който държавите са ограничили, във все по широки области, своите суверенни права, и чиито субекти са не само държавите-членки, но и техните граждани. Съществените характеристики на така създадения Общностен правен ред в частност са неговият примат по отношение на правото на държавите-членки и директният ефект на цяла поредица норми, приложими спрямо самите тях и спрямо техните граждани.”¹⁵⁷

Следователно в настоящето изследване ще проследим компонентите на този самостоятелен правен ред – неговите източници, принципите на които се подчинява, и органите, които го изграждат – т.е. съдържанието на тази “конституционна харта”, което има съществено отношение към правния ред и конституциите на ДЧ и дори се основава на ограничаване на суверенните им права.
Раздел 1.
Наднационална специфика

на източниците на Правото на ЕО и ЕС

Европейските общности и Европейският съюз разполагат със собствени правни източници, чиито правна значимост, многообразие и взаимосвързаност предполагат да ги разглеждаме като цялостен правопорядък. Този правен ред¹⁵⁸ има всички белези на една цялостна правна система¹⁵⁹ – при това правна система принципно отличаваща се от системите на международното и на националното право.

Като цяло тази правна система е до толкова различна от всичко, познато ни както в международното, така и във вътрешното право, че можем да я приемем за уникална. И тази уникалност е свързана почти изцяло с наднационалните й белези.

Уникални, на първо място, са видовете правни източници – със своето забележително многообразие, със своите видове и наименования и със своята цялостна и завършена (благодарение на СЕО) йерархична система, разделена най-общо на две части. Поради това ние ще проследим видовете източници на правото на ЕОи и ЕС, следвайки именно това разделение на първични (І) и производни (ІІ) източници.

На второ място, уникални са принципите на действие на тази правна система – начинът, по който тя се поставя над правните системи на ДЧ и извън системата на Международното право, които ще проследим след това (Раздел 2).
Източниците на Общностното право традиционно се разделят в доктрината на две групи според начина на създаването им – първични (създадени от суверенни държави на основата на класическото международно право и в познатите от него форми) – т.нар. “Първично” или “Оригинерно” право (І), и вторични (създадени на основата на Първичните от органите и по реда, предвидени в тях – т.нар. “Вторично” или “Производно” право (ІІ).

В действителност доктрината¹⁶⁰ прави още едно разграничение – на източници на Общностното право в тесен смисъл (разгледаните по-горе) и източници в широк смисъл¹⁶¹, обхващащи всички приложими в общностния правопорядък правни норми, включващи общите правни принципи, неписаните източници (правният обичай и практиката на Съда на ЕО), договорите на Общностите с трети страни и допълнителните източници (общностни конвенции, решения и споразумения на представителите на правителствата на ДЧ в рамките на СМ, някои източници на международното право между държавите-членки)¹⁶², на които няма да се спираме, доколкото не разкриват специфики, имащи отношение към националния правен ред и конституциите на ДЧ.

Цялостно изброяване на действащите източници на правото в ЕОи и ЕС, още по-малко систематизация, на нормативно равнище няма.¹⁶³ “Режимът на източниците (каталог и йерархия) произтича не само от Учредителните договори, но и от практиката на институциите и на ДЧ и най-вече от систематизирането от самия Съд на ЕО.”¹⁶⁴

І. Наднационална специфика на първичните източници на Общностното право

Тъй нареченото “Първично право” на ЕОи и ЕС включва няколко групи източници. Обединяването им в тази група се прави по 3 критерия:

- начин на създаване и форма – актовете, първични източници на ПЕС, се създават по класически договорен път, типичен за Международното право, в традиционните форма на разновидностите на международния договор;

- приложение – то е подчинено на установените във всяка ДЧ правила за действие на източниците на Международното право – след обвързване по конституционно определения начин, ратификация и влизане в сила при определени условия;

- действие – макар обусловено от посочените като втори критерий национални правила за влизане в действие на източниците на международното право, актовете, първични източници на ПЕС, са част от това ПЕС и като такива се ползват с неговите уникални специфики – непосредствена приложимост, примат над цялото вътрешно право и директен ефект спрямо частните субекти. Към това се добавя собствената им значимост вътре в рамките на общностните правни източници, която ги поставя над всички останали източници – в тесен смисъл (“Вторични”) и в широк смисъл (други – виж по-горе).
Така групата на Първичните източници на Правото на ЕОи и ЕС включва следните източници:

1. 
   Учредителните договори (УД), на които подробно се спираме по-надолу;
   
2. 
   Протоколите и декларациите, приложени към УД;¹⁶⁵
   
3. 
   Актовете, които изменят или допълват УД – т. нар. “големи” и “малки” ревизии;
   
4. 
   Договорите за присъединяване на нови ДЧ с приложените към тях протоколи и декларации;
   

Първият от тях – Парижкият договор за създаване на ЕОВС – е подписан на 18 април 1951 г. и след ратификация от парламентите на 6-те държави-учредителки влиза в сила на 23/25 юли 1952 г. Както вече имахме повод да отбележим, в първоначалната редакция на неговия чл.9 за първи (и единствен до днес) път на нормативно равнище се употребява изразът “наднационален”. По-същественото е, че с този договор се създава една принципно нова и уникална правна конструкция – интеграционна общност с множество съществени отлики от всичко, познато до тогава в историята на международните отношенията между суверенни държави.

Парижкият договор бе сключен за срок от 50 години, който изтече на 25 юли 2002 г.

Всеобща е оценката, че Парижкият договор е изключителен факт в историята на международното право и международните отношения. Разбира се, като договорен акт той не представлява никаква особеност – и по форма, и по сключване и влизане в сила той се подчинява на традиционните правила на международното договорно право. Неговите уникални особености са в съдържанието му – и отново не по форма, а в материален план – онова, което договорът създава, е принципно различно от всичко познато в МП.

Както е известно, те са предшествани от неуспешните опити за създаване на отбранителна и политическа общности – договорът за първата е сключен на 27 май 1952 г., но остава без ратификация, след като на 30 август 1954 г. пропада сключването и на договор за втората.

Според повечето автори провалът на двете общности се дължи в най-голяма степен на тяхната “интеграционна припряност”, изразяваща се най-вече в засилена наднационалност. В действителност двете предлагани общности не съдържат наднационални белези в по-голяма степен от вече действащата ЕОВС. Дори напротив – очевидно прибързано подготвени, те са с неясна конструкция и съмнителна жизнеспособност – а наднационалните им характеристики са по-скоро декларативни, отколкото изведени докрай.

Обаче и в двата проекта новите общности се характеризират изрично като наднационални – което именно отключва ожесточени дебати относно допустимостта на такива открито наднационални конструкции.

В резултат двата опита се провалят, а аргументите срещу тях послужват за значително коригиране на интеграционната тактика. Идеите от Плана на Шуман (и Моне) са живи – но тяхната реализация тръгва по нов път – изграждане на наднационални интеграционни общности без да се говори за наднационалност или федерализъм.

- едни автори говорят дори за по-висока степен на наднационалност... в новите общности.

- други, обратно, констатират отстъплението: Исаак и Бланкé говорят за “отстъпление от наднационалните решения (напр. относно компетенциите на Комисията, исковите производства пред Съда и т.н.)”¹⁶⁶

Повечето автори установяват, че новите два договора – поне формално – представляват отстъпление от наднационалността.

В същото време, макар да не съдържат никъде израза “наднационален”, двата договора съдържат редица наднационални внушения: техните цели са очевидно наднационални – и по мащаб, и по начин на реализация, наднационални са и предвидените средства за реализацията им (виж по-надолу).

Трите договора формално са напълно самостоятелни – сключват се и се ратифицират по отделно като отделни актове на международното право. В същото време те са сключени между едни и същи ДЧ и уреждат относително близки материи – създаването на общ пазар в отделни области на икономиката.

В действителност единият от трите договора – този за ЕИО – поради подхода и обхвата на уредбата си – се оказва общ спрямо другите два, които се явяват специални. Някои автори ги разглеждат и като “рамкови договор” (ДЕО) и “договори-закони” (ДЕОВС и ДЕОАЕ)¹⁶⁷, други просто отбелязват, че ДЕО е централен, а другите два – секторни¹⁶⁸.

При това има редица общи или еднотипни въпроси, уредени по отделно и нерядко различно във всеки от трите УД. Следователно различията между договорите са не само материални, но и по същество – не само в уредените въпроси, но и в начина на уреждане. Най-често различията са между първия договор и следващите два – режимът по ДЕОВС е по-открито наднационален. И обратно – общият пазар, установен с Римските договори, е уреден по-рестриктивно, т.е. по-предпазливо. Различия има и по отношение на компетенциите на органите, и по отношение на производствата пред СЕО¹⁶⁹, и по редица други въпроси.

В материите, уредени от ДЕОВС и ДЕОАЕ по въпросите, които не са изрично уредени от тези два специални, се прилагат общите разпоредби на ДЕО.¹⁷⁰

Така на практика самостоятелността на договорите се оказва относителна. Нещо повече – Съдът на ЕО установява практика на тълкуване на разпоредбите на един от договорите във връзка с тези на другите два.¹⁷¹

Към това можем да добавим и политико-правното обвързване на трите договора в една правна цялост с оглед членството – една държава може да членува само в трите Общности едновременно – т.е. обвързването на една държава, присъединяването й към един от договорите, е задължително свързано с обвързване и с другите два договора – разбира се, доброволно. Чл. 49 ДЕС и политическата практика предвиждат членство в ЕС чрез едновременното членство в трите (след 2002 г. двете останали) Европейски общности.
Всичко това позволява да разглеждаме по-нататък трите УД заедно и да отбелязваме когато е необходимо само някои различия между тях.

А. Структурата и съдържанието на трите договора са аналогични – и твърде силно напомнят структурата и съдържанието на една държавна конституция... Всеки от трите УД съдържа 4 групи разпоредби:

Всичко това създава силно усещане за траен държавостроителен дух. Без да си поставят за цел да създадат нова държава, авторите на УД подхождат към новото творение наистина с държавостроителен подход – по своето звучене и смисъл, текстовете на УД наистина силно напомнят държавна конституция.

Всеки от УД има преамбюл, който формулира целите на новата конструкция – цели, близки до тези на един народ, който установява своята държава. Нещо повече – макар да се създава от държави, всеки УД отразява интересите и идеалите на народите на държавите-членки¹⁷⁵ – точно както това следва да прави всеки един обществен договор.

Впрочем, внушението за конституционност на учредителните актове става още по-очевидно в Договора за Европейския съюз¹⁷⁶ и особено проекта за нов Конституционен договор, който да замени сега действащите Учредителни договори на ЕОи и ЕС, подготвен от Европейския конвент и връчен на Председателя на Европейския съвет в Рим на 18 юли 2003 г.¹⁷⁷

Колкото до правната природа на тези разпоредби – тя има същата съдба като аналогичните разпоредби в националните конституции. Най-често това са норми по-скоро с декларативен или принципен характер, но това не намалява техния характер на задължителни норми-принципи. Съдът на ЕО не се колебае да се позовава на тях¹⁷⁸ и подчертава техния “фундаментален характер” – те трябва да се спазват, “защото закрепват основните цели на Общността”, осъществяването им има императивен характер, полезният им ефект не може да бъде накърняван и т.н.¹⁷⁹

Най-сетне позоваването на целите на Общностите, установени в преамбюла и встъпителните разпоредби, е основен критерий при използването на може би най-деликатния чарк в сложния механизъм на разпределението на компетенциите в общностната конструкция – своеобразният амбреаж на интеграционния процес – принципът на субсидиарността.¹⁸⁰ Именно той придава на целите на Общността изключително важен на практика характер – превръщайки ги от декларативни формулировки във формули с изключително значение за практическото осъществяване на компетенциите на Общностите.

Накрая целите на Договора имат значение и за упражняването на особено важните “допълнителни компетенции” (Исаак и Бланкé ги наричат като че ли още по-точно “потенциални компетенции”) на Общността на основата на чл.308.¹⁸¹
2. Всеки от трите УД съдържа – по подобие на всяка конституция – институционални разпоредби, които, при това и по съдържание силно напомнят конституционните. Изградена е система от органи, някои от които по име – Парламент, Съд, Сметна Палата, Централна Банка, а други – по функции, силно напомнят органите на една държава. Макар да е прието, че системата от органи на ЕОи не е изградена като държавните въз основа на принципа за разделението на властите, видими и ясно обособими са законодателната, изпълнителната и съдебната компетентност или функция, при това в нередки случаи уредени по същия или аналогичен начин, като в една държава (това са функции, за които и трудно би могло да се предвиди кой знае колко различна уредба...) Към това можем да добавим разпоредбите за финансовата самостоятелност и управляването на собствени финансови средства, за самостоятелното участие във външни – международни! – отношения (при това вместо суверенните държави в някои области като външната търговия, селско стопанство и други!) Разбира се – отликите са съществени, дори понякога твърде съществени. Въпреки това, обаче, приликите остават твърде много – безпрецедентно много за международни организации. На въпроса за особеностите на органите на ЕОи и ЕС се спираме подробно в следващата глава.
3. Материалните разпоредби, разбира се, съдържат най-съществени отлики между трите УД – макар подходът да е идентичен и да тръгва от идеята за Общ пазар и свободно движение, обективните особености на урежданите материи предполагат и по-съществени различия.

В същото време, обаче, именно в материалните разпоредби проличава най-ясно най-съществената правна отлика на УД от всеки друг договор в МП – изчерпателната уредба на някои материи и годността за непосредствено и пряко засягане на частните лица. Това е в най-голяма степен очевидно в уредбата на добива, преработката и търгуването на въглищата и стоманата – доктрината приема, че уредбата на ДЕОВС е изчерпателна и по кодифициран начин урежда изцяло режима, приложим в този отрасъл спрямо ДЧ и частните субекти.¹⁸² То е очевидно обаче и в уредбата на редица въпроси от компетентността на ЕО – външна търговия¹⁸³, селско стопанство ^и риболов¹⁸⁴, транспорт¹⁸⁵, конкуренция¹⁸⁶, икономическа¹⁸⁷ и валутен съюз¹⁸⁸ и ред други.

Интерес представлява, обаче, въпросът за изменението на един такъв договор. С Договора от Маастрихт за създаване на ЕС, който представлява и ревизия на трите УД, се установява единен специфичен режим за изменение на тези три договора. Според чл.48 на ДЕС, който изменя чл.96 ДЕОВС, чл.236 ДЕО и чл.204 ДЕОАЕ, правото на инициатива за изменение на УД се предоставя освен на правителствата на ДЧ и на ЕК. Проектът за изменение трябва да бъде предоставен на Съвета, който трябва да се консултира с ЕП, ЕК (когато не тя е автор на предложението), и с ЕЦБ, след което се произнася със становище¹⁸⁹. След това председателя на Съвета свиква представители на правителствата на ДЧ, които да сключат договор за изменение на УД. Самото сключване, ратифициране и влизане в сила се подчиняват изцяло на собствения конституционен режим на всяка ДЧ. За отбелязване е, обаче, фактът, че традиционната международноправна процедура – преговори, сключване, ратификация, обнародване, депозиране и влизане в сила се предшества от общностна процедура¹⁹⁰. Предположението, че ДЧ са свободни съгласно общата уредба на международното договорно право да изменят един договор помежду си просто чрез един нов договор в този смисъл, се отхвърля от редица автори.¹⁹¹ Обратно – поддържа се виждането за възможност за “чисто общностна ревизия” на УД¹⁹², в която се прескача традиционната международноправна фаза – подобна възможност е била предвидена в чл.95, ал.2 и 3 ДЕОВС и в сега действащите договори е установена в чл.76, 85 и 90 ДЕОАЕ, и по ДЕО в чл.32, Раздел 3; чл.80, Раздел 2; чл.149, чл.221 и 222 – които предвиждат изискват предложение на ЕК, становище на ЕП и единодушно решение на СМ, чл.225 и чл.245, ал.2 – по предложение на СЕО след консултация с ЕК и ЕП или по чл.107, Раздел 5 по предложение на ЕЦБ и след одобрение на ЕП.

Режимът по ДЕОАЕ дори отива по-нататък. Той изисква всяка ДЧ не просто да не може да сключва противоречащ му МД, но дори е длъжна да се подчини на превантивен контрол от страна на ЕОАЕ – тя трябва да уведоми ЕК преди сключването на всеки договор от същата материя с друга държава или МО, която трябва да се произнесе, както и в крайна сметка СЕО...¹⁹⁴

1. Всеки от УД е придружен от множество допълнителни актове, които имат самостоятелно юридическо (протоколите) и политическо (декларациите) значение, но формално са неделима част от самия УД, към който са приложени.

Сред протоколите най-голямо значение имат:

- Протоколът за Устава на Съда, приет с Договора от Ница (и заменил съществувалите по-рано три отделни протокола за Устава на Съда на ЕО към всеки от трите УД);¹⁹⁵

• 
  Протокол относно привилегиите и имунитетите на Европейските общности;¹⁹⁶
  
• 
  Протоколът относно устава на ЕСЦБ и ЕЦБ¹⁹⁷
  
• 
  Протоколът относно Устава на ЕИБ¹⁹⁸
  

Без да се спираме подробно на тяхното съдържание, ще отбележим само най-основното за тях .

2.1. На първо място следва да отбележим четирите “големи ревизии” на УД. Ще се спрем само на онова, което е съществено от гледна точка на наднационалните характеристики на ЕОи и ЕС – преодоляването на гласуването с единодушие в Съвета, превръщането на наднационалния по състав ЕП в действителен и (сравнително) равнопоставен законодателен орган, разширяването на обхвата на компетентността на ЕО, включването на политическа ориентация на Общностите (ЕЕА) и особено на новия Съюз (ДЕС) и т.н.

Исаак и Бланке ги наричат “смесени договори” и отбелязват особено съществената отлика, че те представляват общностно право подобно на УД само в онези свои части, които уреждат изменения в УД, докато останалите им разпоредби трябва да бъдат причислени по-скоро към категорията на “допълнителните източници на Общностното право”²⁰⁰.

а/ Първата голяма ревизия на УД е осъществена 4 десетилетия след влизането им в сила! Подписаният в Люксембург на 17 февруари и в Хага на 28 февруари 1986 г. договор за изменение на УД, наречен Единен европейски акт²⁰¹, влиза в сила на 1 юли 1987 г.

Той обединява две групи разпоредби с различен материален обхват – икономически и политически – и както съдържанието, така и името му целят да подчертаят усилията за обединяването на европейските усилия за намиране на общ интерес и постигане на значително повече от досегашното сближаване и в двете насоки. Прогласеното “единство” на икономиката и политиката се проявява в измененията на УД (“в икономическата област” – поставена е задачата за изграждане в рамките на ЕОи до края на 1992 г. на един истински “вътрешен пазар”, който ще се допълни и от нови материи като научните изследвания и технологичното развитие, околната среда, социалната политика и регионалната политика.

Тези изменения са придружени и от институционални, които обаче се разглежда като пряко свързани с досегашната интеграция. Те могат да бъдат разглеждани и като засилване на наднационалните елементи на ЕОи. Това са реформи за разширяване на изпълнителната власт на ЕК, усилия за преодоляване на демократичния дефицит – чрез увеличаване на ролята на ЕП (чрез въвеждане на нова процедура за приемане на актове по някои въпроси – процедурата по одобрение) и чрез разширяване на случаите, по които решенията в Съвета се взимат с мнозинство (разбира се, квалифицирано), вместо с единодушие.

Втората група разпоредби на ЕЕА са посветени на институционализиране на сътрудничеството между ДЧ във външната политика. Без да въвежда тези разпоредби в Общностната материя (без да ги “комюнотаризира”), ЕЕА все пак прави голяма крачка напред с факта на приемането им. За първи път в действащ общностен договор се споменава отбраната и се установява орган за политическо сътрудничество – Европейски съвет – с определен състав и регулярност на заседанията.

Договорът за първи път излиза от разбирането за икономическата насоченост на Европейските общности (подчертавана преди това и от Съда на ЕО) и разширява както профила на ЕО – която се превръща от икономическа в универсална международна организация (в обхвата на нейните компетенции са добавени редица нови въпроси, като образование, професионална квалификация, политика за младежта, културна политика, сътрудничество за развитието, трансевропейски мрежи, защита на общественото здраве, индустриална политика, защита на потребителя, визова политика, социална политика и дори и политически права, съставляващи нововъведения институт на гражданството на ЕС и др.) и дори се преименува – от името й логично отпада ограничителната квалификация “икономическа”...

Редом с това той установява създаването на нова политико-правна формация с неопределен и неопределим юридически формат, в която обаче на дълго обмисляния и подготвян “все по-тесен съюз между европейските народи”, наречен “Европейски”, се придава отчетлива политическа насоченост. В него досегашният интеграционен подход се съчетава официално с междуправителствения в нови две изключително важни области – външна политика и правосъдие и вътрешни работи.

Тази уникална нова конструкция по-късно се обяснява с уподобяване на “гръцки храм с три стълба” и терминологията за “стълбовете” се възприема официално както в политическия, така и в доктриналния речник... (нещо, също като че ли не особено типично за международното право...)

Формално ДЕС съдържа 3 групи разпоредби:

– изменения в трите УД²⁰⁴ (които освен споменатото значително разширяване на обхвата и профила на дотогавашната ЕИО²⁰⁵, са свързани и със засилване и на чисто икономическата интеграция, чрез въвеждане на разпоредби за изграждане на цялостен Икономически и валутен съюз, който да разполага и със собствена нова валута, която да замести националните – по-подробно виж по-долу; както и в с по-нататъшни институционални реформи – продължаване на преодоляването на демократичния дефицит чрез разширяване на приложението на квалифицираното мнозинство за решенията на Съвета и по-нататъшно увеличаване на ролята на Европейския парламент – вкл. чрез въвеждане за някои въпроси на още една нова процедура за приемане на актове, при която вече Съветът и Парламентът са равнопоставени като законотворци – процедурата по съвместно приемане на актове.). Редом с това наднационално измерение има даването на важна роля на ЕП при определянето на ЕК и възможността да й гласува недоверие;

- разпоредбите относно новите две области на сближаване – т.нар. “Втори стълб” (Обща политика във външните отношения и сигурността)²⁰⁶ и “Трети стълб” (Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи, преименувано с ДА на Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси)²⁰⁷. Тези две области се отличават съществено по начина на уредба на материите, обхванати от трите ЕОи – те са уредени изцяло на основата на класическото междуправителствено сътрудничество – разбира се, със съществената особеност, че става дума за отношения между държави, които вече няколко десетилетия осъществяват активна икономическа интеграция помежду си. Към тях Договорът от Амстердам добави нов дял VІ-а (вече Дял VІІ) относно възможността за засилено сътрудничество между държавите-членки.

- заключителни разпоредби, които уреждат принципно нова и с твърде отчетливи наднационални елементи (!) процедура за преразглеждане на “договорите, на които се основава Съюзът”²⁰⁸ и за първи път установяват ясно уредена специфична процедура за приемане на нови членове.²⁰⁹

Специално внимание заслужава въвеждането в чл.3-с (днешен чл.5) на ДЕО на принципа за субсидиарността – ключов принцип за разпределянето на компетенциите между ДЧ и Общността в множеството материи (нови или уредени по-рано), в които е налице непълно овластяване.

Необходимо е да отбележим и още две особености: при обсъждането на проекта за договор е отхвърлена, въпреки волята на повечето ДЧ, всякаква изрична фразеология за федерален характер или федерална насоченост на създавания ЕС (което, разбира се, не намалява федеративното внушение на такива нововъведения – при това в самата ЕО – като общо гражданство, обща валута, множество нови неикономически сфери на сближаване и т.н.). Втората особеност е допускането за първи път на диференциран подход (“Европа на различните скорости”), който позволява на отделни държави да запазят членството си в ЕОи и създаденият на тяхна основа ЕС, без да участват във всичките им начинания – т.е. от правна гледна точка без да се обвързват от всички договорни разпоредби (такива изключения се допускат за Обединеното кралство по отношение на общата социална политика, за Дания по отношение на европейското гражданство, за тях двете, а по-късно и за други, по отношение на общата валута – валидни, впрочем, и до днес! и други).

Оценка за него е като за една “недостатъчна” ревизия” (Исаак и Бланке²¹¹), “една пропусната възможност” (J.-V. Louis²¹²), “една недовършена реформа” (J.-L. Sauron²¹³)...

Недовършена, защото основните въпроси, които очакват отговор – ще стане ли ЕС юридическо лице (и изобщо в каква посока ще се развива) и как ще функционират институциите след следващото разширяване на Съюза – остават без отговор. Те са отложени. Самият договор е подписан изобщо без преамбюл – той е само “една поредна малка крачка” в изграждането на Обединена Европа. Крачка в познатата насока – допълнително разширяване на компетентността на ЕО – тя вече има за основна цел и “насърчаване на заетостта”, и допълнително обогатяване на нейния дълбок смисъл – да изгради “пространство на свобода, сигурност и справедливост” – една истинска конституционна цел...

В същото време конституционен характер и несъмнена наднационална значимост има и прехвърлянето на визовата и имиграционната политика от “третия стълб” (където отношенията се уреждат в условията на равнопоставена междуправителственост) в “първия, Общностен стълб”, където компетентни по тези така чувствителни за суверенитета въпроси стават общностните органи – при това с предвидена възможност след относително кратък период от 5 години Съветът да взима решения с мнозинство.

В познатата насока са и институционалните реформи – все по-нататъшно преодоляване на демократичния дефицит (чрез по-нататъшно разширяване на приложението на квалифицираното мнозинство в Съвета и на законодателните правомощия на Парламента). Наднационален характер има засилването на ролята на ЕП при определянето на състава на ЕК.
г/ Последната засега осъществена голяма ревизия на УД е Договорът от Ница, подписан на 26 февруари 2001 г., в сила от 1 февруари 2003 г.²¹⁴

Реформата е отново “непълна”, доколкото отново се отлагат фундаменталните въпроси за правния персоналитет на ЕС и за неговия по-ясен профил (федерален или междуправителствен – или пък по-разбираемо смесен).

В същото време има отново наднационални белези на реформата. Назначаването на ЕК ще се осъществява вече не от правителствата на ДЧ, а от Съвета като орган (разбира се, в състав правителствени представители и то на най-високо равнище) и при това с мнозинство, а не като до сега по общо съгласие на всички ДЧ.

Разбира се, продължена е тенденцията за преодоляване на демократичния дефицит чрез увеличаване с нови 27 на въпросите, по които СМ взима решения с мнозинство, а не с единодушие (или предвиждането не преминаване от единодушие към мнозинство по други, по-деликатни въпроси, на един по-късен етап) и на увеличаване на властовата тежест на наднационалния по състав ЕП.

Разширява се съдебната система – ПИС вече става общ съд по цялото право на ЕС, с възможност да му се възлага и тълкувателна компетентност.

Особено впечатляваща от гледна точка на завишената наднационалност е приемането – макар с неясен или спорен правен характер – на харта за Правата на човека – отчетлива конституционализация на Правото на ЕС. Тя не е част от самия Договор от Ница – макара да е прогласена на заседанието на ЕСв в Ница на 10-11 декември – нито става формално част от самото право на ЕС. Въпреки това нейното значение за подчертаването на политическата насоченост на интеграционния процес и очертаването на конституционната му форма е несъмнено.

Той предвижда значително реформиране на ЕОи и ЕС – изразяващо се във вливане на ЕО в ЕС, който става цялостна и пълноценна международна организация с правен персоналитет. От гледна точка на наднационалния характер на европейската конструкция, обаче, новият договор не съдържа особено съществени промени...

Запазва се начинът на формиране на институциите. Запазва се начинът на осъществяване на техните компетенции. Запазва се и начинът на взимане на решения.

Запазен и доразвит е принципът на субсидиарността – което може да се разглежда като крачка към по-голяма наднационалност.

Ала в същото време е значително увеличена ролята на националните парламенти в общностния процес, което навярно може да се разглежда като крачка назад от достигнатото равнище на наднационалност...
2.2. Т.нар. “малки ревизии” са международни договори, с които се внася изменение в УД, които обаче нямат такъв голям обхват или такъв фундаментален характер, каквито имат измененията, осъществени от т.нар. “големи ревизии”. Тук се включват:

- Протоколът за привилегиите и имунитетите на Европейските общности от 8 април 1965, в сила от 1 август 1967²¹⁶, изменен от чл.9, §5 на ДА;

- договорите от Люксембург от 22 април 1970 г., в сила от 1 януари 1971 г.²¹⁷ и от Брюксел от 22 юли 1975 г., в сила от 1 юли 1977 г.²¹⁸ за увеличаване на бюджетните правомощия на ЕП (като Договорът от Брюксел създава и Сметната палата);

- Решението от 21 април 1970 г. за собствените приходи, в сила от 1 януари 1971 г., изменено многократно, посл. изм. на 24 юни 1988 г. ²¹⁹

- Решението от 20 септември 1976 г. относно провеждането на всеобщи преки избори за представители в Общото събрание, в сила от 1 юли 1978 г.²²⁰;

• 
  Конвенцията за някои общи институции, подписана и влязла в сила заедно с Римските договори и Договорът от Брюксел от 8 април 1965 г. за създаване на общи Съвет и Комисия (известен като Договор за сливане)²²¹, в сила от 1 юли 1967 г., отменен от ДА, чл.9, §1.
  

3. Договорите за присъединяване на нови държави-членки са самостоятелни международни договори – и самостоятелни правни източници. Те, обаче, съдържат и разпоредби за изменение на УД – относно разпределението на местата в ЕП, относно членството в някои органи (ЕК, СЕО и ПИС и т.н.), относно оразмеряването на гласовете на всяка ДЧ в Съвета. Те, обаче, не следва да се разглеждат като ревизии на УД в тесен смисъл – промените, които внасят, имат формален или политически характер и по никакъв начин не изменят нито правната логика, нито обхвата или начина на функциониране на общностния механизъм.

Такива договори са договорите за присъединяване на:

• 
  Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, Република Дания и Република Ирландия – 1970 г.²²²
  
• 
  Република Гърция – 1980 г.²²³
  
• 
  Кралство Испания и Република Португалия – 1986 г.²²⁴
  
• 
  Кралство Швеция, Република Финландия и Република Австрия – 1995 г.²²⁵
  
• 
  Последният досега договор за присъединяване е и най-големият – на 26 април 2003 г. в Атина бе подписан Договор за присъединяване на нови 10 ДЧ.
  

...Макар да представлява един цялостен конституционен корпус, Първичното право има своя вътрешна йерархия – според проф. Жоел Ридо може да бъде установена йерархия както между различните норми на УД (встъпителните декларативни норми имат предимство при тълкуването на останалите, някои текстове имат фундаментален характер, някои не подлежат на преразглеждане и т.н.), така и между различните първични източници (самите УД например имат предимство над договорите за присъединяване на нови ДЧ).²²⁶

ЕОи са международни организации, които имат самостоятелна международна правосубектност и могат от свое име и за своя сметка да поемат международни ангажименти.²²⁷ Общностите са компетентни да влизат в такива ангажименти когато това е изрично предвидено в УД²²⁸ или в условията на подразбираща се компетентност (когато имат компетентност да приемат вътрешни актове по същите въпроси)²²⁹. (По-подробно за компетентността виж по-надолу...)

Според чл.300, т. 7 ДЕО сключените от ЕО международни договори стават част от Общностното право и са задължителни (обвързващи) за Общностите и техните органи, както и за ДЧ и частите субекти в тях²³⁰. Тяхното публикуване в OJ е задължително.

Като самостоятелни източници на Общностното право СЕО разглежда и актовете на органите, създадени по силата на международен договор на ЕОи с трети страни (напр. органите, създадени по силата на едно споразумение за асоцииране).²³¹

СЕО придава силата на източник на Общностното право и на някои международни договори, сключени от държавите-членки преди 1958 г., по които приема, че Общността се явява представител на своите ДЧ тъй като именно тя вече е овластена да упражнява компетенциите, които те сами са упражнявали по тези договори преди нейното създаване.²³²

Приети, обнародвани и влезли в сила, международните договори на Общностите стават част от Общностното право и заемат място в своеобразната му вътрешна йерархия над цялото Производно право.²³³

Като такива²³⁴ се определят споразумения между държавите-членки в материи, в които ДЧ са запазили своите компетенции, но целта на които е близка или съвпада с целите на Общностите.

В тази категория попадат:

- общностни конвенции – самите УД предвиждат изрично в определени случаи сключването на международни конвенции, които в допълнение към тях да доуредят определени въпроси.²³⁵ Извън тези случаи ДЧ са свободни по своя инициатива да сключват допълнителни договори, които да “улесняват” приложението на Учредителните. Съществена особеност, обаче, е че и в двата случая в подготвянето на тези актове активно участват общностните институции, а ратификационните документи се депозират при Секретариата (генералния?) на Съвета. За да бъдат действително Общностно право, те трябва да бъдат сключени и ратифицирани от всички ДЧ. Съдът на ЕО е компетентен да се произнася по тълкувателни преюдициални въпроси.

- европейски конвенции – чл. 34 ДЕС²³⁶ предвижда по изброените в чл. 29 въпроси “създаването” на конвенции чрез акт на Съвета, приет с единодушие и подлежащ след това на ратификация от “поне половината ДЧ”, за да влязат в сила. По силата на чл. 35 ДЕС²³⁷ СЕО е компетентен да се произнася по тълкувателни запитвания по тези конвенции и по актовете за приемането им.

- решения и споразумения, сключени от представителите на ДЧ, заседаващи в рамките на Съвета. В някои случаи самите УД препращат към “общо съгласие на правителствата на ДЧ” (като за номинирането и по-късно назначаването на членовете на ЕК – чл.214²³⁸, състава на СЕО – чл.223²³⁹ и др.). В други случаи представителите на ДЧ по своя инициатива взимат решения, които считат за необходими за функционирането на Общностите, но за които УД не са предвидили овластяване (нито изрично, нито въз основа на резервните механизми по чл.5 и чл.308) на Общностните органи.²⁴⁰ Най-често те се приемат по подобие на общностните актове – по предложение на ЕК, след консултиране с ЕП, в рамките (по повод) на заседание на СМ, публикуват се в OJ и нерядко възлагат мерките по изпълнението им на общностните институции.

- актове с програмен характер са т.нар. “смесени актове” – приети едновременно от Съвета и от ДЧ – декларации, резолюции и становища (отнасящи се до Общностите и приети по общо съгласие на ДЧ).

Значението на всички тези актове на допълнителното право произтича от техния предмет, който винаги е в тясна връзка с Общностното право. Съвсем формално, всички тези актове са обикновени договори на международното право и като такива са равнопоставени на Учредителните договори. По своя вътрешен смисъл и предназначение, обаче, по своята предметна логика, те се явяват допълнение, приложение и продължение на УД и поради това традиционно се разглеждат като поставени “под” УД – и над вторичните източници на Общностното право. Някои от тях дори изрично предвиждат невъзможност за противоречие с УД, а и смисълът на чл.10 ДЕО предполага всякакви такива действия да не представляват “застрашаване на реализацията на Договора”, т.е. да са съгласувани с него.

Тук става дума за два вида източници – правният обичай (според Исаак с много малко приложение и практическо значение²⁴¹) и съдебната практика.

“Макар че Общностните съдилища не са обвързани от строго прецедентно право, те често следват принципите, установени от собствените им предишни отсъждания – пишат Брийли и Хоскинс. – В ограничен брой случаи, обаче, СЕО се позовава на своята практика.”²⁴²

- общи правни принципи – това са правните принципи, общи за правните системи – националните и международната, т.е. естествено присъщи на всеки правопорядък. Те трудно могат да бъдат изброени (такива са напр. принципът за състезателното начало на съдебния процес, общият принцип за правната сигурност²⁴⁴ и др.)

- общи принципи на международното право – Исаак и Бланке посочват, че СЕО се позовава на тях само по изключение – докато, обратно, традиционно определя Общностния правопорядък като “нов правен ред”, който по идея се отличава от международното право, вкл. и от неговите принципи (напр. СЕО отхвърля като неприложим в Общностния правопорядък принципа, според който една държава може да се позове на неизпълнението на договорно задължение на другата страна по един МД, за да оправдае собственото си неизпълнение²⁴⁵ и т.н.)

- основни правни принципи, общи за правните системи на ДЧ²⁴⁶ – обратно, това са принципи, на които СЕО често се позовава и към които дори ДЕО препраща (чл.288). СЕО разглежда като свое задължение да се позовава на “нормите, признати от законодателството, доктрината и юриспруденцията на държавите-членки”²⁴⁷. Съдът борави с изрази като “общи (основни – б.м.А.С.) принципи, общоприети в правото на държавите-членки” или “принцип, общ за правните системи на държавите-членки”.²⁴⁸ Исаак и Бланке отбелязват, че Съдът си запазва правото не само да избира измежду различните разрешения, предлагани от националните правни системи..., но и да отхвърля някои общи принципи като несъвместими с общностните изисквания..., и във всички случаи, да “адаптира” принципите, които пренася, съобразно идеята за самостоятелност на общностния правопорядък.²⁴⁹

В своята практика СЕО закрепва редица общи принципи – за полезния ефект, за разграничение между данъци и такси, за неоснователното обогатяване, за отмяна на административните актове, пораждащи субективни права, за равенство пред икономическите правила, за континюитет на правните структури, за йерархия на правните норми, за пораждане на ефект на писмено волеизявление от момента на получаването му, за конфиденциалност на кореспонденцията на адвокатите и техните клиенти, за зачитане на търговските тайни, за непреодолимата сила, законната защита и крайната необходимост.²⁵⁰

Нека отбележим още и фактът, че СЕО поставя сред основните правни принципи, общи за държавите-членки, зачитането на основните права на човека и приема за свое задължение да следи за тяхното спазване в рамките на Общностния правен ред. Като цяло позоваването на правните принципи, общи за правните системи на държавите-членки, има и свое формално основание – макар да не се отнася изрично за цялото Общностно право, а за правата на човека, чл.6 ДЕС изрично закрепва позоваването на “общите за държавите-членки конституционни традиции като общи принципи на Общностното право”.

Изключително (безпрецедентно) широката нормотворческа компетентност на органите на ЕОи е една от техните най-съществени отлики от традиционните (всъщност от всички останали) международни организации.²⁵¹ В Международното право няма друга МО, която да е овластена да създава чрез своите органи правни норми, задължителни не само за нейните ДЧ, но и за всички правни субекти в тях – и при това в изключително много на брой и с огромна значимост материи.

Можем да добавим също така и че никоя друга МО не разполага с такова видово многообразие от актове, покриващи почти целия възможен регистър на една цялостна, разгърната нормотворческа и административна дейност. Разбира се, авторите на УД – очевидно съзнателно – са избягвали използването на най-типичните за националната нормотворческа власт актове – законите – ако не по съдържание, поне по наименование. В същото време, обаче, неуморният “съавтор” на европейското право – Съдът в Люксембург – не се колебае да нарече общностната правна система “законодателна система”²⁵² и дори да говори за “законодателната власт на Общността”²⁵³.

Чл.249 ДЕО изброява изчерпателно видовете актове, които могат да бъдат създавани от Общностните органи – той посочва “само” 5 вида актове, два от които при това по принцип негодни да обвързват: регламенти, директиви, решения, препоръки и мнения²⁵⁴. Те, обаче, покриват необходимото за осъществяването на многообразните функции на ЕОи и техните органи.

...Можем да приемем, че сами по себе си, актовете на институциите нямат собствени наднационални белези. Обратно – чрез тях се проявяват някои от основните наднационални характеристики на ЕОи. Тъкмо поради това е необходимо да им отделим самостоятелно внимание – като при това ги проследим не един по един (което е предмет на един учебен курс), а с оглед техните наднационални отлики.
А. Уникалната обвързваща сила.

Доколкото по-горе приехме, че най-същественият признак за наднационалност е възможността на наднационалната организация да задължава – да задължава суверените държави и евентуално дори техните частни лица. Тази възможност е широко предоставена на ЕОи – те могат чрез своите органи да приемат правнозадължителни актове (на наднационалния характер на самото овластяване ще се спрем по-надолу по повод органите).

Това овластяване е уредено по два начина:

- от една страна самият чл.249 изрично предвижда, че приеманите от органите на ЕО регламенти, директиви и решения ще имат задължителен характер.

- от друга страна за всеки конкретен случай, когато възлага определена компетентност на Общността, всеки УД посочва и чрез какъв акт ще бъдат осъществени нейните мерки – мерки, които са задължителни.

Очевидно актът, който е в най-голяма степен обвързващ, е регламентът (“общо решение” според режима по ДЕОВС)²⁵⁵. Той е абстрактен нормативен акт – няма конкретни адресати и съдържа норми с общ характер. Според СЕО той “установява нормативни принципи, определя абстрактно условията за приложението им и формулира произтичащите правни последици”²⁵⁶ като “квази-законодателни актове с действие еrga omnes”.²⁵⁷ 

Исаак и Бланке посочват, че регламентът дава на Общностите една “пълна (цялостна?...) нормативна власт”²⁵⁸.

Той е непосредствено приложим и нормите му се ползват с директен ефект – с влизането му в сила той става действащо право – не само за държавите-членки (и то за всички ДЧ, с цялата им територия – т.е. действа върху цялата територия на ЕС!), но и в тях – за частните лица²⁵⁹. (На въпросите за принципите на правото, сред които непосредствената приложимост и директния ефект се спираме по-долу, Раздел 2).

Годността на нормите на регламента да имат директен ефект (на особеностите на директния ефект се спираме по-подробно по-долу) – да пораждат права и задължения за самите субекти на частното право в ДЧ е навярно както най-съществената отлика на регламента от всеки познат ни акт на международна организация (или институция), но и най-съществената наднационална отлика на ЕОи и ЕС.
Задължителен, обвързващ (ergo наднационален) характер има и директивата. Тя е особено специфичен акт, тъй като основното й предназначение е да дава задължителни указания на ДЧ. Чрез директивата Общностите (чрез своите органи) изпълняват своите цели и задачи в областите, в които не са овластени да предприемат сами необходимите мерки – вместо това те указват на ДЧ необходимият резултат – и ги задължават да го постигнат. Подобно задължаване е възможно доколкото и именно защото суверенните държави сами са се задължили чрез УД да се стремят към постигането на изброените в тези договори цели и са създали Общностите именно за да способстват за постигането на тези цели. Особеното е, че нерядко директивата съдържа не само посочване на желание (дължимия) резултат, но и конкретни указания за начините на постигането им (някои автори уподобяват подобни директиви на регламенти заради пълнотата и конкретността на уредбата) – тогава на суверенните държави остава само да изпълнят предписанията на директивата.

Директивата, обаче, принципно се отличава от регламента²⁶⁰:

- винаги има конкретен адресат – една, няколко или всички ДЧ²⁶¹. При това адресат на директива може да бъде само ДЧ – не други органи на Общностите, нито лицата в ДЧ;

- предназначението й не е да уреди по задължителен начин една материя (такова е предназначението на регламента), а да обслужи интеграцията на ДЧ²⁶² като възложи по единен за цялата общност начин постигането на определен резултат (желан от всички – по презумпция от ценностите и целите на договора) – като остави на задължените да постигнат този резултат ДЧ свобода на преценка кога и как да го направят. Тези “кога” и “как” обаче твърде често са ограничени – директивата обикновено определя срок за постигането на дължимия резултат, а нерядко указва – с по-малка или по-голяма конкретност – и най-подходящия начин. Директивата като инструмент е израз на идеята за субсидиарна намеса на Общностите по въпроси, по които ДЧ са запазили своята властническа компетентност.

Навярно затова Исаак и Бланке посочват, че директивата изразява един законодателен подход на два етажа, който наподобява техниката на рамковите закони, които се доразвиват чрез други норми за приложението им²⁶³.

Макар наглед директивата да е акт, който демонстративно зачита суверенната самостоятелност на ДЧ при предприемането на необходимите мерки (при взимането на решенията), на практика е налице повече от очевидна тенденция към засилване на “нормативния интензитет” на директивите, т.е. на степента на конкретност и изчерпателност на “указанията”²⁶⁴, които я приближават до онези белези на регламента, които позволяват да го разглеждаме като наднационален правен акт.

При това не е достатъчно ДЧ формално да е изпълнила чрез свой вътрешен правен акт предписанията на една директива, т.е. само формално да я е приложила – тя е длъжна да вземе всички необходими мерки за нейното ефективно изпълнение в практиката, за действителното й приложение²⁶⁵! Наднационалната обвързваща сила на Общностното право не приема формално или небрежно изпълнение на общностните задължения – обратното изисква и разпоредбата на чл.10.

Наднационалният характер на директивата изглежда ограничен и от отсъствието на изрично предвидена възможност за директен ефект на разпоредбите й. Нейната вътрешна логика предполага приемането на акт на вътрешното право за изпълнението й. Изглежда безспорно, че директивата не може да има “активен директен ефект” (мой израз, става дума за пълен, хоризонтален директен ефект...) – тя не може да създава задължения за частните лица в ДЧ – тя обвързва единствено ДЧ – и то само тези, до които е адресирана.

Обратната възможност, обаче, е призната като съществуваща – установяването на задължение за една ДЧ – и то задължение обикновено скрепено със срок – означава и установяване на насрещно право – правото да се иска от задължената ДЧ да изпълни това свое задължение. СЕО в своята практика установява предпоставките, при които – макар и по изключение – норми на една директива могат да имат директен ефект (виж по-долу), което придава на този вид правен източник допълнително наднационално измерение.
В същото време годността да поражда права и задължения направо за частните субекти в ДЧ е основна, същностна характеристика на третия вид актове според чл.249 – решенията. Решението е акт, предвиден за да позволи да органите на ЕО да осъществяват предоставените им непосредствени административни правомощия – да въздействат пряко върху патримониума на частните лица (чрез разрешения или забрани).

Решението е акт, който винаги има конкретен адресат²⁶⁶ (няма общо действие) – обикновено субект на частното право в някоя ДЧ (но също и субект на публичното право – самата ДЧ или неин конкретен орган). Осъщественото в множество материи значително (или дори изключително в някои материи) овластяване на ЕОи логично предполага Общностите чрез своите органи да могат да осъществяват не само обща, но и индивидуална нормотворческа власт – т.е. да имат административни разпоредителни компетенции²⁶⁷.

Тъкмо като такъв акт, обаче, решението разкрива забележителна наднационална същност – то е акт, чрез който орган на международна организация създава права и задължения неопосредено и лично за единични субекти на правото в суверенните ДЧ. То е безусловно задължително за своя адресат²⁶⁸ – и при това в своята цялост.
Другите два акта, предвидени в чл.249 – препоръки и становища – формално са без правна сила – те не обвързват. Това позволява да не бъдат разглеждани като “източници на правото”. Те се приемат от общностните институции по въпроси, по които те се на овластени да приемат обвързващ акт или когато преценят, че такъв не е нужен²⁶⁹. Според теорията, обаче, ако становището изразява само мнението на органа, който го издава, то една препоръка на Съвета или Комисията може да има определен правен ефект²⁷⁰ – например като “покана за определено поведение, нещо като необвързваща директива, която играе важна роля като индиректен източник за сближаване на националните законодателства.”²⁷¹ Такова е виждането на СЕО, според което препоръките не са напълно лишени от правно действие и националните съдии са длъжни да ги имат пред вид при преценката на националните норми, ...особено когато са предназначени да допълнят задължаващи общностни норми²⁷².

Към това следва да добавим и несъмненото политическо значение, което препоръките и становищата – като актове на институция на ЕОи – имат за ДЧ и техните правителства. Навярно това в най-голяма степен е вярно за препоръките и становищата, приемани активно и целенасочено в предприсъединителния процес на бъдещите страни-членки, особено когато това са бивши социалистически страни, подготовката и адаптирането на които изисква множество препоръки, указания и ориентации. Навярно най-типичният пример в това отношение са ежегодните годишни доклади на ЕК (една специфична форма, която очевидно не е изрично посочена в чл.249, но може да бъде уподобена било на становище (по форма), било на препоръка (по съдържание), които се очакват от правителствата на страните-кандидатки с огромно внимание и се възприемат като програма за действие с особено висока степен на задължителност.

Наднационални особености несъмнено разкрива и процесът на приемане на актовете на Вторичното право.

- Особено впечатление в контекста на Международното право прави редом с голямото видово многообразие от актове, също и големият брой органи, компетентни да приемат такива актове – т.е. големият брой органи с нормотворческа власт. Нормативни актове могат да приемат Съветът, Комисията, Парламентът (макар и не самостоятелно, а в различните процедури по нормотворческо взаимодействие със Съвета) и ЕЦБ (макар и само изпълнителни регламенти или решения). (Разбира се, трябва да отбележим, че всички тези органи могат да приемат обвързващи правни актове само в предвидените в Договорите случаи – т.е. те имат само предоставена, не и обща компетентност – по-подробно виж по-долу...) Към това трябва да добавим и участието в нормотворческия процес (макар и без собствена нормотворческа власт) на още няколко органа – Комитетът на постоянните представители (уникален орган за политическа подготовка на нормативни решения) и един или няколко от консултативните комитети, създадени и действащи именно за да участват със становище в нормотворческия процес.

- Именно с наднационалния произход и обхват на нормите на общностните актове следва в най-голяма степен да се свързва и уникалното задължително изискване за мотивиране²⁷³ на общностните правни актове, отсъствието или непълнотата на което е съществено основание за отмяна на съответния акт. ²⁷⁴ Мотивите са необходими, за да позволят еднообразното и точно тълкуване и прилагане на едно право, което се създава извън ДЧ и е едновременно и еднакво задължително за всички тях.

- Без да се спираме тук подробно (това правим по-надолу) ще отбележим само, че общностните актове се приемат или от органи с наднационално формиране на състава (ЕК, ЕП), или с наднационална процедура – мнозинство (ЕК, СМ, макар и не винаги, ЕП, ЕЦБ), макар и в някои случаи завишено (квалифицирано).

- Особено впечатление прави, разбира се, и усложнената и силно наподобяваща нормотворчеството на една държава, процедура по влизане в сила на общностните актове. УД изискват задължително обнародване²⁷⁵ на нормативните актове, обвързват влизането им в сила с определен срок от време след обнародването им (освен когато в самия акт е предвиден различен срок) в специалното за целта издание на ЕОи “Официален вестник” (ДН го преименува на “Официален вестник на ЕС”), а за индивидуалните актове изискват задължително уведомяване²⁷⁶ на адресата им.²⁷⁷

Логично свързано с възможността за директен ефект на общностните правни норми е издаването на Официалния вестник, а то ще рече – на всеки нормативен акт, с изключение на адресираните до конкретни адресати – на всички официални езици на ЕОи – т.е. на всички официални езици на народите в ЕС.

3. Не можем да не отбележим като съществена наднационална особеност и предвидената многобройни и ясно регламентирани възможности за атакуване на актовете на институциите – нещо почти невиждано в практиката на международните органи и организации. При това такова атакуване е предвидено да се осъществява изцяло и единствено по чисто наднационален ред – въз основа на наднационални (общностни) основания за прекратяване на действието на един акт (казано най-широко). Най-сетне възможност (право, достъп) за такова атакуване е предоставена не само на ДЧ (субекти и на МП), но и на частните лица – били те адресати или не на акта, чиято отмяна искат. (Никъде другаде в МП не е предвидена процедура, по която едно физическо или юридическо лице може да иска от международен съд отмяна на акт на международен орган/организация.)

Приема се, че изброяването по чл.249 ДЕО (респ. ч.161 ДЕОАЕ) не е изчерпателно²⁷⁹ и “не изключва съществуването на други форми на правни актове, приемани от Съвета или Комисията – така, както то не засяга актовете на други институции или органи на Общността”.²⁸⁰

а/ атипични актове – това са актове, които носят имена като изброените в чл.249, но нямат техните белези: вътрешни регламенти (които нямат общо действие и директен ефект – като регламентите, с които са приети Процесуалните правилници на СЕО и на ПИС); вътрешни директиви, препоръки и становища (с действие само в отношенията между институциите); решения без адресат (тук попадат някои особено важни нормативни решения. ²⁸¹

б/ непредвидени в договорите видове актове – резолюции, позиции, заключения, декларации, съобщения и др., използвани нерядко от Съвета или Комисията, на които – доколкото безусловно са подчинени на изискването да не противоречат на УД – СЕО допуска съществуванието и дори възможността при определени условия да имат обвързващ характер²⁸². В практиката са познати и общи декларации на няколко институции, които се ангажират да следват определени правила (процедури) помежду си²⁸³.

Според чл. 12 ДЕС²⁸⁴ Общата политика по външните работи и сигурността се осъществява чрез общи стратегии, общи действия и общи позиции, както и чрез решения в изпълнение на определени от ЕСв общи насоки.

Полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси се осъществява съгласно чл.34 ДЕС²⁸⁵ чрез общи позиции, рамкови решения, други решения и конвенции.
Раздел 2.
Наднационални специфики на съотношението

между Правото на ЕОи и ЕС

и вътрешното право на държавите-членки
“...основните, конституционните и общите принципи на правото

на ЕС и ЕО съставляват самата тъкан на наднационалния правен ред”²⁸⁶
Наднационалните особености на уникалния²⁸⁷ Общностен правопорядък проличава най-ярко и отчетливо в неговите общи принципни положения, традиционно наричани “основни принципи²⁸⁸ на Правото на ЕОи и ЕС”²⁸⁹.

Разбира се, те не са установени в нормативен текст, нито са изброени изрично, още по-малко изчерпателно. Правната теория и науката ги извеждат от анализа на УД и практиката на Съда на ЕО. Поради това те са многобройни у различните автори. Поради това в доктрината като че ли липсва единно виждане за “принципите” на приложение Общностното право – формулирани са множество принципи, които различните автори разглеждат и систематизират по различен начин...²⁹⁰ Затова ние тук ще се спрем най-вече на въпроса за съотношението на Общностното право и националното, който според нас има най-съществено наднационално измерение и съответно най-съществено значение за интересуващия ни въпрос за националната конституционна рефлексия.²⁹¹

Трябва да се отбележи, при това, особено съществената наднационална забележителност, че самият начин на уреждане на тези въпроси – самото установяване на тези принципи – се прави не от суверенните държави (изрично, чрез сключените свободно от тях УД), а от самото Общностно право (най-вече от един от наднационалните общностни органи – Съдът на ЕОи) – то само определя своята непосредствена приложимост на територията на всички ДЧ (І) и своето превъзходство там над националното право (ІІ), както и своята несъмнено уникална способност директно да създава права и задължения (ІІІ).

Едва Протоколът относно прилагането на принципите на субсидиарността и пропорционалността²⁹² закрепва пряко чрез волята на ДЧ другите принципи²⁹³, които не са изрично уредени в договорите и са изведени от Съда на ЕО в неговата практика²⁹⁴.

В действителност макар да няма спор, че именно тези три принципа са най-съществени, не съществува достатъчно единство в теорията нито по отношение на точното им наименование (различните автори говорят за “директна” (“пряка”)²⁹⁵ или “непосредствена”²⁹⁶ приложимост, или пък за “директен ефект”²⁹⁷, “директно действие” или “пряка изпълняемост”²⁹⁸, както и за “примат”²⁹⁹, “превъзходство” или “надмощие”³⁰⁰...), нито дори по точното им съдържание и значение (виж по-долу, най-вече по отношение на въпроса за непосредствената приложимост и имплементацията), а дори и по отношение на точния им обхват...

Разбира се, нито нашата задача, нито нашите възможности тук позволяват ние да търсим цялостно разрешение на този въпрос. Ще се опитаме по-надолу да проследим наднационалното измерение на общностните механизми, отчитайки евентуалните различия в доктрината, без да се стремим да ги примирим...