Този текст е подготвен

В същото време българската езикова, научна и политическа реалност е различна. Съвсем очевидно е разграничението между разбирането за “национален” и “държавен”, което българската правна наука и историческа и политическа традиция правят (достатъчно е само с въздишка да си припомним, че през повече от половината от 13-вековната история на Българската държава тя... не е съществувала и вместо нея над нацията – или прототипа й – са властвали дълбоко чужди и враждебни държави). Това естествено се отразява и в българския език, където нито двете коренни думи, нито техните производни, намират повод да се доближат (май с изключение единствено на използваните по повод Правото на ЕС изрази, които или нямат точно българско съответствие, или просто са заимствани в пряк или преводен вид – като “националните съдилища”, “националният орган”, “националният правен ред”, “националното гражданство” и т.н., като последното дори звучи безсмислено…) Поради това на български език много по-точна и близка до идеята, която европейската правна мисъл очертава, е думата “наддържавен”, изписана било слято, било с тире след водещия по значение предлог (“над-държавен”). Заради вече навлязлата чрез преводната литература употреба на “наднационален” можем да приемем най-много, че двете понятия на български език следва да се използват като взаимозаменяеми или просто като синоними⁸⁰, което при това би обогатило и речника на употребяващия ги – нещо, което ще си позволя да правя и аз по-надолу... (Впрочем, такива примери има – въпреки аргументирано установената от много автори разлика между “народ” и “нация”, ние използваме като синоними със широко съдържание думите “международен” и “интернационален”, а и неизбежно превеждаме втората с първата в тесен смисъл или направо я изписваме на български. Това като че ли се случва и в повечето европейски езици...)

Накрая нека отбележим и интересното виждане на Халюк Гюнугур:⁸¹ “...През годините – пише той – някои юристи разграничиха от една страна прилагателното “наддържавен”, обозначаващо организъм, създаден от държави и отнасящ се единствено до тях (бивайки принципно “над” тях), и от друга страна прилагателното “наднационален”, обозначаващо организация, създадена не непременно от държави и годна да влиза в директни отношения с частните лица без да използва държавата като посредник. ...На понятието за наднационална организация ние противопоставяме това за междуправителствена организация, в рамките на която всички правнозадължителни решения се взимат било с единодушие, било с консенсус.” ⁸²

След като установихме, че наднационалността е характеристика с дълголетна биография и утвърдено място в правната литература (Глава 1), и с оглед очертаването на уникалните наднационални особености на конституционния правопорядък на Европейските общности и надградения над тях Европейски съюз, е необходимо поне накратко да очертаем действителното съдържание и белезите на наднационалността (Глава 2), от една страна в основните актове на европейската правна конструкция – Учредителните договори (Раздел 1) и от друга страна да направим общовалидни изводи за самото понятие и неговата употреба (Раздел 2), за да можем да проследим нейните последици по отношение на националния конституционен правен ред, най-вече във връзка с опората на държавността – принципът за суверенитета (Част Втора).

Парижкият договор говори за “наднационалния характер на функциите” на членовете на ВО. Но членовете на ВО нямат свои собствени функции – те изпълняват функциите, възложени на самия ВО. Така, макар да не е изрично казано (навярно за да не се дразнят излишно немалобройните и енергични противници както на понятието, така и на действителния наднационален характер на европейската интеграция – с подобно предположение, виж по-долу ІІ.), става ясно, че законодателят разглежда като наднационални функции именно подробно очертаните по-нататък функции на ВО.

Необходимо е следователно да проследим кои функции (правомощия) според авторите на ДЕОВС са наднационални? На ВО е предоставена изключително голяма власт – той е посочен на първо място сред институциите на ЕОВС, като единствен орган, натоварен “да осигурява прилагането на предвидените цели” (които са доста широки). В цялостната уредба на договора ВО е очертан като орган с най-много функции и власт – той може да приема обвързващи правни актове (чл.14); “да получава необходимата му информация” и “да налага глоби или периодични имуществени санкции спрямо предприятия” (чл.47) – забележително правомощие за упражняване на обвързваща власт директно спрямо частни субекти в отделните суверенни ДЧ!; “да набавя средствата, които са и необходими” – и то вкл. чрез “облагане с данъци”! (чл.49); “да разрешава... сключването на финансови споразумения между предприятия” или “сама да сключва” такива (чл.53); да регулира производството и предлагането (“да създаде система от производствени квоти” – чл.58) и редица други.

Може да се добави и че именно ВО като орган с най-важни (“наднационални”) функции, “се подпомага” от Консултативен комитет (чл.7 и 18-19 ДЕОВС), докато по ДЕО и ДЕОАЕ неговият аналог – ИкоСоКо е вече орган, “с който Съветът и Комисията се консултират”.

Всички тези правомощия на ВО се осъществяват от неговите членове – и така очертават “техните” функции, изрично определени като наднационални. На практика, обаче, тук са обхванати всички основни “дейности” на интеграционните общности, цялата съвкупност от техни уникални властови възможности за действие, които, именно като такива, следва да се разглеждат като наднационални (или над-държавни, виж по-долу Раздел 2 и по-горе Глава 1, Раздел 2).

Тъкмо затова редица автори говорят изобщо за наднационалността на ЕОВС или поне на ВО (Жан-Клод Готрон недвусмислено посочва, че “органът, който най-добре илюстрира наднационалността, е Върховният орган на ЕОВС, по късно заменен от Комисията.”⁸⁵)

Институционалната логика на създадените по-късно нови две Общности – ЕОАЕ и ЕИО – е по-различна: в тях “не е било възможно пренасяне на наднационалността на ЕОВС”. Основният властови ресурс там е предоставен на СМ, съставен от обвързани (а не независими) представители на ДЧ. (На въпроса за състава на органите и тяхната наднационалност ще се спрем по-надолу – виж Дял ІІ, Глава 2). Но характера на предоставените му правомощия принципно е същият – СМ в ЕИО “осъществява координацията на общата икономическа политика на ДЧ” и “има право да приема решения” (в смисъл на обвързващи правни актове, изброени по-долу в чл.249); “предоставя на Комисията правомощия...” (чл.202) и сам осъществява изключително разгърнати правомощия в десетки области. Като най-овластен орган, Съветът се подпомага от Комитет на постоянните представители на ДЧ и Генерален секретариат (чл.207) и цели 3 консултативни комитета (чл.130, 259 и 265).

Следователно ако тези функции са наднационални, когато са възложени на ВО, то когато са уредени със същото съдържание в ЕИО и ЕОАЕ, следва пак да се разглеждат като наднационални, макар вече да не са изрично окачествени като такива или пък да са възложени на друг орган. Нещо повече – вече посочихме, че законодателят определя като наднационални не самата ЕОВС или самият неин ВО, а именно функциите на последния. Това ни позволява да мислим, че наднационалността е характеристика на първо място на самите функции, с оглед на тяхното съдържание (обхват, особености), а не просто на организацията или органа. И когато откриваме същите функции у друг орган или в друга организация, нямаме причини да не ги разглеждаме по същия начин. Ако като наднационални бяха определени самата ЕОВС или само нейният ВО, можехме да приемем, че това е характеристика на цялостната съвкупност от особености на тази организация – които не намираме възпроизведени в същия вид или обем в ДЕИО или ДЕОАЕ, поради което да приемем, че те не са такива. Но щом това е характеристика на функциите, когато открием същите функции другаде, същата характеристика е редно да ги следва.

Точно поради това, навярно, редица автори пренебрегват формалното отсъствие на определението “наднационален” в ДЕИО и ДЕОАЕ и разглеждат създадените с тях правна система и две отделни МО като “наднационални” – или поне говорят общо за “наднационалния правопорядък”.⁸⁶

Последвалите крачки на европейската интеграция след Париж 1951 г. водят директно към идеята за нейното осъществяване като наднационален процес. През 1952 г. въодушевлението от успеха на първата в историята действителна интеграционна общност – ЕОВС – се оказва благодатна среда за разгръщане на идеите на по-дръзките интегристи. Подготвените проекти за създаване на ЕОО и ЕПО – единият дори успешно подписан – смело и изрично ги определят като “наднационални”!

Ако в ДЕОВС понятието “наднационален” не присъства никъде другаде, освен в посочения, макар и достатъчно многозначителен пример на чл.9, и поради това видимо липсва от текста на преамбюла или общите разпоредби на Договора, то в подписания само година по-късно – на 27 май 1952 г. – и на същото място (Париж) Договор за създаване на Европейска отбранителна общност (ЕОО) още чл.1 декларира ЕОО като общност с наднационален характер!⁸⁷ Лаконично очертаното й съдържание дава ясни насоки къде трябва да се търси обхватът на понятието “наднационален” – общи институции (с властови ресурс!), общи сили (в случая въоръжени, но в другите общности – икономически и във всички случаи – ограничаващи или произлизащи от държавния суверенитет!) и общ бюджет (т.е. финансова над-държавност!)⁸⁸.

Без да е със същата редакция, изглежда е със същото предназначение текстът на чл.1 на Проекта за Устав на Европейската политическа общност, подготвен по същото време (1952-53 г.) от Конституционната комисия на Общата асамблея на ЕОВС, който също определя общността, която се създава, като “общност с наднационален характер”.⁸⁹

Съвсем очевидна е и в двата текста волята на законодателя да подчертае изрично, че белегът “наднационалност” се отнася не само за даден орган или само за неговите функции, а за самата общност – т.е. за самата организация като правен субект. Анализът на съдържанието, обаче, показва, че тук става дума не за промяна в разбирането за отделните общности – т.е. не че законодателят не е считал ЕОВС за наднационална общност, и, обратно, счита само ЕОО и ЕПО за такива – а че става дума по-скоро за демонстративно преодоляване на предпазливостта при употребата на това понятие! Доказателство намираме в проекта на ДЕОВС, внесен от френското правителство, според който “наднационален” е самият ВО като такъв, докато в крайния текст, както видяхме, така са окачествени само функциите му.⁹⁰

ІІ. Потулената наднационалност...
Предпазливостта на ДЕОВС се оказва по-далновидна – именно отчетливият наднационален характер на предлаганите през 1952-3 г. Отбранителна и Политическа общности, изразяващ се най-вече в твърде същественото засягане на суверенитетите (ограничаването на военната и политическата самостоятелност на една държава е може би най-висшата степен на ограничаване на нейната същност на самостоятелна и независима държава, отстоявана, при това, с кръвопролитни усилия векове наред... За суверенитета – виж по-долу Втора част) става причината за техния неуспех. Предложението за осъществяване на такова чувствително ограничение на държавния (националния) суверенитет се оказва стряскащо за всички европейски държави – включително и за Франция, което е инициатор на проектите. През 1954 г. френското национално събрание отхвърля ратификацията на подписания ДЕОО заради твърде същественото ограничаване на суверенитета, което налага, в следствие на което се провалят усилията и за сключване на Договор за ЕПО.⁹¹
А. Нито дума за “наднационалност” в УД...

Идеята за наднационалност на интеграцията не може да бъде изоставена⁹² – тя е самата същност на интеграцията, която я отличава от класическото междуправителствено сътрудничество! Разграничението е прокарано ясно в теорията – проф. Жан-Клод Готрон очертава това разграничение, като следва точно белезите на наднационалността, които проследихме по-горе: “Организациите на международното сътрудничество са предназначени да координират поведението или политиките на държавите-членки; техните ръководни органи без изключение имат междуправителствен характер и решенията им трябва да бъдат приети от държавите. Организациите, наречени “интеграционни”, имат органи, независими от държавите или междуправителствените органи, техните решения се приемат с мнозинство и са задължителни за държавите-членки, а даже и за частните лица.” ⁹³

Ще бъде дадена по-малката жертва – ще се изостави изричната употреба на понятието “наднационален”⁹⁴ – за сметка на това ще се запази и развие уредбата на един действително наднационален правопорядък!⁹⁵

На 25 март 1957 г. в Рим ще бъдат подписани нови два договора – за създаване на ЕИО и на ЕОАЕ. Тяхната съдба е щастлива – парламентите на 6-те сравнително бързо разрешават ратификация и на 1 януари 1958 г. те влизат в сила! В техните стотици разпоредби нито веднъж не можем да срещнем думата “наднационален”. Ала цялата създадена от тях уредба запазва наднационалните идея, дух и същност на ЕОВС. ⁹⁶ Наистина, схемата на овластяване е по-различна – върховната нормотворческа власт е предоставена не на Върховен орган (такъв няма) или на неговия аналог – Комисията, а на Съвета, съставен от държавни представители. Но характерът на неговите правомощия е същият и дори разширен...

Еволюцията на уредбата на тези две общности през годините, неделима впрочем от еволюцията и на първата общност, дори увеличава признаците за наднационалност: най-представителният орган – Общата асамблея на трите Общности – създаден първоначално само като консултативен и поради това лишен от властови ресурс и съответно от пряко отношение към проявлението на наднационалността орган, през годините увеличава своята реална властова роля – и придобива отчетливи наднационални функции. Усилията за преодоляване на “демократичния дефицит” довеждат до постепенно увеличаване на значимостта на този орган, до натоварването му с нови, действителни управленски функции – до степен на изравняването му по законодателна власт с основния законодателен орган – Съвета по определени материи в рамките на процедурата по съвместно приемане на актове (по-подробно за ЕП и системата от органи на ЕО и ЕС – виж по-долу), което естествено намира отражение и в преименуването му на Европейски парламент (което само по себе си носи силни наднационални внушения...) и към установяването на уникален в историята на международните отношения международен политически избирателен процес от 1979 г. насетне (което пък, заедно с еврото, е може би най-еднозначният и несъмнен израз на наднационалния характер на интеграцията и нейните организационни форми – Общностите и Съюза!) Към днешна дата можем ясно да установим, че ЕП е орган на управление със значителни законодателни компетенции, което е значителна крачка напред по отношение на наднационалния характер на Общностите, в сравнение с времето на тяхното създаване.

На този фон още по-категорично доказателство е фактът, че уредбата на декларираните като “наднационални” ЕОО и ЕПО далеч не включва в същата степен като ЕОВС, ЕО или ЕОАЕ нито овластяване за приемане на обвързващи правни актове, нито предоставяне на суверенни държавни компетенции в определени области, нито широкопредставителен орган с реални властови функции като ЕП – нито дори такава степен на конкретност и прецизност на уредбата.⁹⁷ Очевидно подготвяни набързо и в стремеж за използване на възторга от ефективното създаване на първата интеграционна общност, двата акта – Договорът и Проектът – остават далеч от завършеността и приложимостта на ДЕОВС и още повече на ДЕИО и ДЕОАЕ и, което е най-важно, са в много по-голяма степен неприемливи. Така се оказва, че организациите, които не са анонсирани изрично като наднационални, са в много по-голяма степен такива, отколкото онези две, в които тази декларация е изрично направена още във встъпителните текстове. Така остава без покритие привидното усещане, че степента на наднационалност става все по-висока във всяка следваща общност – напротив, нараства само степенна на предпазливост спрямо една подобна тенденция.

И ще трябва да минат десетилетия на “свикване” с факта на наднационалния характер на Общностите, за да се пристъпи към неговото задълбочаване – по отношение на преминаването към гласуване с мнозинство вместо с единодушие в Съвета на министрите, увеличаването на ролята на ЕП и т.н.

Редица автори определят Европейските общности или Правото на ЕС като “наднационални”, като използват този термин като тяхна естествена и безспорна характеристика, поради което, навярно, не считат за нужно да очертават нито общоприетото (ако има такова) значение, нито значението, което те самите му придават.

За нас, обаче, е наложително да очертаем обхвата и значението на понятието “наднационален”, което използваме като основна характеристика на ЕО и техния правопорядък – за да можем от там да изведем и неговите последици и отражение върху националните конституции и осъществените изменения в тях. Затова по-надолу ще направим опит да очертаем съдържанието (І) и особеностите (ІІ) на наднационалността, за да можем след това да проследим нейните проявления в конституционната уредба на Общностите и Съюза (Дял 2).