Анализ на предприсъединителната програма на Република България към Европейския съюз

1.1. Анализ на политическата реформа

1.2. Програма за изпълнение
ІІ. ИКОНОМИЧЕСКИ КРИТЕРИИ ЗА ЧЛЕНСТВО

2.1. Анализ на икономическото развитие

2.2. Програма за изпълнение
ІІІ. ВЪНШНА ПОЛИТИКА

3.1. Анализ на външната политика

3.2. Програма за изпълнение
ІV. ОБЩА ОЦЕНКА НА ПРИСЪЕДИНИТЕЛНАТА ПРОГРАМА
ЛИТЕРАТУРА

УВОД
Отношенията на България с ЕС имат кратка, но динамична история. България установява дипломатически отношения с Европейската общност едва на 9 август 1988 год. По това време Европейската общност е готова да започне веднага преговори с България за сключване на Спогодба за търговия и търговско-икономическо сътрудничество, но развитието на взаимоотношенията е спряно поради политическата обстановка в страната - осъществяването на процеса на преименуване на населението от турски произход.

След промяната на политическия модел в страната, отношенията с Европейските структури се активизират много бързо. На 8 май 1990 г. между България и Европейската общност се подписва Спогодба за търговия и търговско икономическо сътрудничество. Тя, макар и с ограничено значение, създава рамката за по-нататъшното развитие на взаимоотношенията между България и Европейската общност.

На 17 септември 1990 г. България е включена в Програмата Фар и започва да получава ежегодна безвъзмездна помощ от ЕС за подкрепа на реформите и за подготовката на страната за пълноправно членство.

Въпреки това динамизиране на отношенията, подписаната спогодба изчерпва много бързо своите възможности. През есента на 1991 г. е взето решение да започнат преговори с България за сключване на Споразумение за асоцииране с Европейската общност. То е подписано на 8 март 1993 г. и влиза в сила след ратифициране от Народното събрание на България, Европейския парламент и парламентите на държавите-членки на 1 февруари 1995 г.

Следващ етап в развитието на отношенията на България и ЕС е представянето на официалната молба на България за пълноправно членство в ЕС на Европейския съвет в Мадрид през декември 1995 г.

През пролетта на 1996 г. Европейската комисия представя на българското правителство специален въпросник, който трябва да послужи като основа за подготовката на мнението й относно бъдещото присъединяване на България към ЕС и започването на преговори. Поставените въпроси обхващат всички сфери на икономическия и социален живот в страната.

През юли 1997 г. е подготвено мнението на Европейската комисия относно кандидатурата на България за пълноправно членство в ЕС. Констатирано е, че България е на път да изпълни политическите критерии за членство, но все още в страната няма функционираща пазарна икономика и тя няма да може да се справи с конкуренцията в рамките на ЕС в средносрочен план, т.е. изводът от това мнение е, че ЕС ще започне преговори с България, когато тя изпълни критериите за членство.

За подготовката на България за пълноправно членство в ЕС е разработена национална стратегия. Стратегията се основава върху разбирането, че присъединяването на България към семейството на индустриално развитите европейски демокрации е основен национален интерес.

През ноември 1998 г. са представени и първите редовни доклади на Европейската комисия за напредъка на страните-кандидатки през периода юли 1997 г. - ноември 1998 г. В доклада за България се отбелязва, че страната е направила значителен прогрес, но все още не изпълнява Копенхагенските критерии и не е готова за започване на преговори.

На 13 октомври 1999 г. Европейската комисия за втори път представя своите редовни доклади за напредъка на страните-кандидатки за изминалия едногодишен период. В доклада за България се правят следните изводи:

България изпълнява политическите критерии от Копенхаген. По-нататъшните усилия на страната би следвало да се насочат към предприемане на конкретни мерки за интегриране на ромското население, за борба с корупцията и подобряване дейността на съдебната система.

Направен е допълнителен напредък в изграждането на функционираща пазарна икономика, но в средносрочен план страната не би се справила с конкурентния натиск в единния пазар на ЕС.

Постигнато е значително ускорение в укрепване способността на страната да поеме задълженията на членството и в приемането на европейското законодателство, което трябва да бъде допълнено с последователни усилия за неговото практическо прилагане. Има съответствие с приоритетите на "Партньорство за присъединяване", освен в ядрения сектор.

В заключение Комисията препоръчва България да се присъедини към страните, с които ЕС е започнал преговори за членство, при условие, че до края на 1999 г. българските власти вземат решение за установяване на приемливи срокове за затваряне на реактори 1-4 в АЕЦ "Козлодуй" и че се потвърди значителен напредък в провежданата икономическа реформа.

На срещата си в Хелзинки на 10 и 11 декември 1999 г. Европейският съвет взема решение през февруари 2000 г. да свика двустранни междуправителствени конференции за започване на преговори с Румъния, Словакия, Латвия, Литва, България и Малта по условията за тяхното присъединяване към ЕС и произтичащите от това изменения в учредителните договори.

В помощ на България Европейският съюз разработва и приема документ, наречен пътна карта, който обхваща периода до 2007 г. Пътната карта е приета от Европейския съвет, състоял се през декември 2002 г. С нея за България не се поставят нови условия за членство извън Копенхагенските критерии. Посочват се основните стъпки, формулират се подробно предстоящите задачи по пътя към членството на страната в ЕС. Това е сторено въз основа на поетите от страната ни ангажименти в процеса на преговорите за присъединяване. Специален акцент се поставя върху административния и съдебния капацитет за прилагане на достиженията на общностното право. Пътната карта се актуализира периодично с оглед развитията в страната ни и напредъка в преговорите. В редовните доклади за напредъка на страната ни по пътя към членството й в ЕС, Европейската комисия включва и оценка за изпълнението на пътната карта.

Политическите критерии за присъединяване, на които следва да отговарят страните-кандидатки, формулирани от Европейския съвет в Копенхаген през месец юни 1993 г. гласят, че тези страни трябва да са постигнали “стабилност на институциите, гарантиращи демокрация, правова държава, спазване на правата на човека и зачитане и закрила на малцинствата.” ¹

В Становището си от 1997 г. относно молбата на България за членство в ЕС Комисията заключва²:

“България е изградила демократични институции и тяхната стабилност вече изглежда сигурна. Те трябва да бъдат укрепени чрез практика, която е по-тясно обвързана с върховенството на закона на всички равнища на държавния апарат. Свободните и честни избори доведоха до смени на правителството през 1994 и 1997 г.

В Редовния доклад за 2002 г. Комисията установява, че³:

Към настоящият момент (2004 г.) политическата ситуация в страната запазва своята стабилност. Следва да се отбележи, че са засилени усилията за постигане на напредък в подготовката за присъединяване⁴.

През месец март 2003 г. България подписва протокол за присъединяване на България към НАТО. През април 2004 г. България е приета за пълноправен член на НАТО.

Страната ни постига стабилност на институциите, които гарантират демокрацията и правова държава. Това е заключението в Становището от 1997 г. и последващите редовни доклади. То се потвърждава от развитието през изминалата 2003 г.

Общият законодателен процес напредва стабилно с добри резултати с оглед бъдещо уеднаквяване с достиженията на правото на ЕС.

Необходимо е да се подчертае, че Дирекцията за законодателство и европейско право, създадена през месец април 2002 г. осигурява правна експертиза по правото на ЕО на всички стадии на парламентарния процес. Това допринася за подобряването на качеството на законодателството. Специално следва да се обърне за осигуряване на подходящ подбор на кадри.

В съответствие със Стратегията за модернизация на държавната администрация от месец юни 2002 г., реформата на българската публичната администрация постига напредък с приемането на някои законодателни актове.

Основните структурни промени в организацията на правителството за 2003 г. е създаването на Съвет за модернизация на държавната администрация през март 2003 г⁵.

През 2003 г. специфичните структури за координиране на европейската интеграция продължават да функционират добре. В допълнение, през месец юли 2003 г. е назначен заместник-министър председател по европейските въпроси . Той е председател на Съвета по европейска интеграция, Съвета за НАТО и Съвета за модернизация на държавната администрация.

През месец януари 2003 г. в изпълнение на Стратегията за модернизация на държавната администрация са приети програма и план за действие. Именно в програмата за действие е предвидено учредяването на Съвет за модернизация на държавната администрация, който отговаря за управлението и контрола на плана за действие. Съветът се отчита пряко пред Министерския съвет и се председателства от заместник – министър председателя по евроинтеграция. Съветът се подпомага от административно звено в рамките на Дирекция “Държавна администрация” към Министерски съвет, което обаче, има само един постоянен член.

Планът за действие посочва промените на няколко законодателни актове, като промени в Закона за държавния служител и Закона за администрацията и новия Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Последният закон е приет през м. юни 2003 г. и цели да увеличи прозрачността в административното вземане на решения, както и положителното административно мълчание в определени случаи. Той също така регулира правните процедури, приложими при придобиване на различни лицензи и разрешителни, като: разрешения за търговия и разрешителни за строеж.

Изменението на Закона за държавния служител, приет в началото на м. октомври 2003 г. предвижда нови условия за заемане на държавна служба (изисквания свързани с професионалния опит, задължителен конкурс), по-добри възможности за професионално развитие, основани на заслугите, въвеждане на система на заплащане, свързана с изпълнението, правото на обучение (включително механизми за неговото финансиране), ревизиране на кодекса за поведение и процедури за предотвратяване на конфликт на интереси⁶.

С оглед засилване на откритостта и прозрачността на обществената информация, Законът за достъп до обществената информация е изменен през м. май 2003 г. като разширява кръга от обществени институции, натоварени с предоставяне на обществена информация. Административно обжалване срещу отказ (включително мълчалив отказ) на достъп до обществена информация, е въведено като нова мярка в допълнение на обжалването по съдебен ред. Понятието “обществена информация” е отново дефинирано, за да се намали обхватът на дискреционните решения от страна на лица, отговорни за осигуряване на достъп до обществена информация.

През май 2003 година е приета правната рамка за създаване на института на омбудсмана. Тя влиза в сила през м. май 2004 г. Съгласно приетите текстове, парламентарният омбудсман и неговият заместник ще отговарят за разследване на нарушения на гражданските права и свободи от страна на държавните или общински органи и техните администрации, както и от страна на лица, които предоставят обществени услуги. В този контекст те имат право на достъп до и получаване на всякаква съответна информация, която да проверяват. Предвидена е финансова независимост, както и имунитет. Омбудсманът и неговият заместник се избират за 5 години с обикновено мнозинство от гласовете в парламента. Те отговарят изключително пред парламента и трябва да представят годишен доклад за дейността си. Техните становища и препоръки се оповестяват публично⁷.

С цел подобряването на административните услуги през месец декември 2002 г. е одобрена концепция за “обслужване на едно гише”. Тя въвежда стандарти за административно обслужване, в частност относно процедурите за разглеждане на молби за обществени услуги, за подобряване достъпа до услуги и за по-добро сътрудничество между службите. Ръководи се от пет министъра.

Следва да се отбележи, че през 2003 г. общият брой на държавните служители продължава да нараства и достига 26 701, което отговаря на увеличение с около 32% в сравнение с 2002 г. Увеличението засяга главно централната администрация и голяма част от него е в резултат от решението на Министерството на вътрешните работи да предостави на служителите си статут на държавни служители. Съотношението на държавни служители е около 33% от всички служители в публичната администрация.

През 2003 г. заплатите в публичния сектор се увеличават средно със 7% (3,5% от м. януари 2003 г. и други 3,5% от м. юли 2003 г.). Допълнителни средства са тпуснати, в частност нова система за бонуси за служителите работещи в областта на Европейската интеграция и пред-присъединителните фондове. Въпреки това, обаче, заплатите в публичния сектор все още остават относително ниски. През м. януари 2003 г. е въведена система за длъжностни характеристики и оценки на изпълнението за служителите от обществения сектор. Системата предвижда основа на заплащане, обвързано с изпълнението.

Друга приоритетна част от програмата за реформа е обучението и от 2003 г. повече от 0,8% от бюджета за заплатите на държавните служители са били отделени за обучение. Институтът по публична администрация и европейска интеграция предостави обучение на над 15 хиляди души⁸ през 2003 г., което представлява увеличение с 40% в сравнение с 2002 г. Институтът организира задължително обучение за новоназначени държавни служители, както и специализирано обучение по въпросите на евроинтеграцията.

Съществен напредък е постигнат в изпълнението на Стратегията за електронно правителство. Около две трети от държавната администрация са свързани помежду си. Целта е предоставяне на информация за работата на публичната администрация на граждани и улесняване на съответствие с правните задължения.

През 2003 г. се подобрява и прозрачността на законодателния процес благодарение на по-систематичните консултации с гражданското общество и икономическите и социалните партньори.

Въпреки това, повече внимание трябва да се обърне на това как въвеждането на достиженията на правото на ЕС може също така да бъде изцяло гарантирано на регионално и местно ниво. Продължително внимание следва да се обърне на мониторинга и прилагането, в частност от страна на системата на съдилищата. Общините отговарят за местната администрация. В България има 263 общини, които са юридически лица със собствени бюджети и собственост. Кметовете и общинските съвети се избират пряко от местната общност. През 2003 г. са предприети и конкретни стъпки към децентрализация на управленските функции. През м. септември 2003 г. правителството взема решение да раздели отговорностите за предоставяне на обществени услуги между централната и местната изпълнителна власт, включително трансферите, необходими за финансиране на тези услуги, които попадат под отговорността на местното управление и по-точно, образование, здравеопазване и култура. Бюджетът за 2003 г. отбеляза значителна стъпка напред, тъй като средствата за местните управи за изпълнение на задачите им са увеличени значително.

Българската съдебна система има структура от съдилища на четири нива, съдържаща три различни инстанции: районни съдилища, окръжни съдилища, апелативни съдилища и Върховен касационен съд (ВКС). Също така има Върховен административен съд (ВАС) и система от военни съдилища. Председателите на ВКС, ВАС и Главният прокурор се избират с квалифицирано мнозинство от две трети от всички членове на Висшия съдебен съвет (ВСС) и се назначават от Президента на Републиката.
Съдебна власт

Съдебната власт в България се състои от три независими звена – съдии, прокуратура и следствена служба. Те се избират въз основа на открит конкурс, обявен за отделни длъжности и се назначават от Висшия съдебен съвет като магистрати след задължително шестмесечно обучение. След 5 годишен стаж и положително професионално досие, магистратите стават несменяеми след решение на Висшия съдебен съвет..

Създаденият в страната конституционен съд (КС) отговаря за преценката на конституционосъобразността на законите и уставите, представени пред него, както и на съответствието на тези закони с международните договори, които правителството е подписало. Парламентът избира с мнозинство от две трети 12-те члена на КС, които имат 9 годишен мандат⁹.

Съдебният контрол върху решенията на изпълнителните органи е регулиран и гарантиран от Конституцията. Съответно жалби могат да бъдат подавани до Върховния административен съд.

Следва да се посочи, че през 2003 г. общата оценка на системата за административно правораздаване е положителна, което се дължи на подобряването на съдебния контрол върху актове на правителството.

След значителния напредък в подготовката на задълбочена съдебна реформа в края на 2001 г. и началото на 2002 г., през 2003 година тя се забавя, тъй като Конституционния съд обявява някои разпоредби на изменения Закон за съдебната власт за противоконституционни и ги анулира.

През м. октомври 2002 г. и м. май 2003 г. са приети изменения на Гражданско – процесуалния Наказателно – процесуалния кодекси с цел повишаване на ефективността на съдебното производство. Главните промени засягат механизмите за изпълнение на съдебните решения и намаляването на продължителността на производствата.

За да се облекчи работата на съдиите и да се ускорят съдебните производства, през м. януари 2003 г., са създадени две нови административни длъжности – съдебен администратор и съдебен помощник. Първите назначения са направени във Върховния административен и Върховния касационен съд. Съдебният администратор отговаря за организацията на съдилищата, докато ролята на съдебния помощник е да облекчава работата на съдиите, като подготвя делата, изготвя съдебни решения и анализира практиката на върховните съдилища. През последната година заплатите на магистратите се увеличиха с 18-20 %.

Към настоящият момент продължава и модернизацията на съдебната инфраструктура. От м. септември 2002 г. са открити три нови съдебни сгради. В същото време съдилищата постепенно се оборудват с компютърни системи. През 2004 г. предстои да бъде внедрена интегрирана информационна система.
Конституция

През м. май 2003 г. парламентарна ad hoc комисия е натоварена с изготвянето на някои промени на Конституцията. Те са необходими за провеждането на допълнителни реформи и за уеднаквяването с практиките на държавите-членки на ЕС, в частност, по отношение на съдебната власт. Това води до приемането на важно изменение на Конституцията.

Съгласно измененията на текста на чл. 129 ал. 3 с навършване на пет годишен стаж като съдия прокурор или следовател и след атестиране, с решение на Висшия съдебен съвет, съдиите, прокурорите и следователите стават несменяеми¹⁰.

Въвежда се и изискването административните ръководители в органите на съдебната власт, да се назначават на ръководната длъжност за срок от пет години с право на повторно назначаване.

Съгласно приетите изменения на Конституцията през 2003 г. решенията на Висшия съдебен съвет за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи, за даване разрешение, както и предложенията, които той прави се приемат с тайно гласуване.

Въведено е и освобождаване от наказателна и гражданска отговорност на съдиите, прокурорите и следователите при реализирането на служебни действия, освен ако извършеното е умишлено престъпление от общ характер.

Следва да се отбележи, че българската Конституция инкорпорира Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи в българското законодателство и придава на Конвенцията приоритет пред вътрешното законодателство. На практика почти не съществуват случаи на пряко приложение на разпоредбите на Конвенцията, или на практиката на Европейския съд по правата на човека.
Корупция

Общественото мнение все още възприема корупцията като сериозен проблем. За митническите власти, длъжностите, свързани със съдебната власт, полицията и здравния сектор се счита, че са сред най-корумпираните групи¹¹. Ето защо борбата срещу корупцията се явява един от главните приоритети на българското правителството.

След приемането на Национална стратегия за противодействие на корупцията (м. октомври 2001 г.) и на План за действие (м. февруари 2002 г.), са променени различни части от българското законодателство, с цел те да бъдат приведени в съответствие с основните международни инструменти в борбата срещу корупцията.

Планът за действие приключва в края на 2003 г. и понастоящем се актуализира. През м. септември 2003 г. правителството приема доклад за изпълнение на Националната стратегия. Докладът заключва, че административното устройство на специализирани структури за борба срещу корупцията следва да бъде заздравено, както и цялостният контрол на изпълнението на Плана за действие.

С приемането на Националната стратегия за противодействие на корупцията се въвежда изискването магистратите задължително да декларират своите доходи. Декларациите обхващат и данни за съпрузите и децата и са включени в обществен регистър. Подобни регистри съществуват и за митническите служители¹². През м. февруари 2003 г. Националната асоциация на съдебните служители прима Кодекс за поведение, в който се уточнява как да действат съдебните чиновници в случай, че им е предложен подкуп. Измененията в Закона за държавния служител съдържат нови разпоредби, регулиращи конфликтите на интереси.

От началото на 2003 г. допълнително се развива събирането и обработването на статистическа информация за подкупите и сега се прави разлика между активен и пасивен подкуп в частния и обществен сектор, търговия на влияние и злоупотреба със служебно положение.

През 2003 г. е извършена допълнителна консолидация на институционалното устройство на борбата срещу корупцията. За координацията и контрола върху изпълнението на Националната стратегия и Плана за действие отговаря междуведомствена комисия, председателствана от министъра на правосъдието. В допълнение, през м. октомври 2002 г. Народното събрание учредява 24-членна постоянна Комисия за борба с корупцията. Нейна главна задача е да приведе законодателството в съответствие с достиженията на правото на ЕС и практиките на Европейския съюз, да наблюдава приложението му и да го допълва, ако се появят слабости.

Специални звена в отделните министерства, полицията и службите за охрана на границите отговарят за борбата срещу корупцията. В частност, се предприемат специални мерки, за да се осигури добро полицейско поведение по границите и транзитните пътища.

Необходимо е да се подчертае, че през м. май 2003 г., България подписва и допълнителен протокол към Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа, която предстои да бъде ратифицирана. България участва в миниторинга на антикорупционните мерки, извършвани от работна група на ОИСР по въпросите на подкупа в международните търговски сделки. През м. февруари 2003 г. България бе обект на преглед фаза-2 по процеса на мониторинг по Конвенцията за борба с подкупването на чужди длъжностни лица в международните търговки сделки. Докладът, приет през м.юни 2003 г. от работната група за подкупа на ОИСР препоръчва България да внедри ефективни механизми за предотвратяване и разкриване на международния подкуп и да въведе подходящи механизми за ефективното преследване на международни престъпления, свързани с подкуп¹³.

България е страна по Конвенцията на Съвета на Европа относно изпиране, издирване, изземване и конфискация на облагите от престъпления. Тя е също и член на GRECO, Групата на държави срещу корупцията към Съвета на Европа, която редовно оценява страните си членки. Докладът за оценка от м. май 2002 г., направен от GRECO отбеляза, че България досега е постигнала по-голям напредък при приемането на законодателство, отколкото при неговото прилагане и изпълнение.

От 2002 година насам България изпълнява Националната стратегия за борба с престъпността и програмата за прилагането й, които определят приоритетите на агенциите за прилагане на закона. Основните приоритети в двата документа са понататъшно хармонизиране на националното законодателство с това на ЕС; подобряване на координацията и взаимодействието между законодателната и съдебната власт, местното управление и представителите на гражданското общество; увеличаване на институционалните и административни възможности на агенциите за изпълнение на закона; превенцията като основен инстумент за ограничаване на престъпността; увеличаване възможностите на държавата да ограничи социалните и икономически източници на престъпност¹⁴.

През декември 2002 г. стартира и подготовката за създаване на Единна информационна система за борба с престъпността. Очаква се тази система да улесни сътрудничеството между правораздавателните органи посредством бърз обмен на информация и да осигурява информация за хода на наказателните дела и изпълнителните органи чрез бърз обмен на данни и да осигури информация за хода на наказателните дела и изпълнението на присъдите.

За борба с организираната престъпност в страната е създадена Национална служба за „Борба с организираната престъпност” (НСБОП). Тя е специализирана полицейска оперативно-издирвателна служба на Министерството на вътрешните работи за противодействие и неутрализиране на престъпна дейност на местни и транснационални престъпни структури¹⁵. Дейността й се регулира от разпоредбите на Закона за Министерството на вътрешните работи. В изпълнение на делегираните й задачи и функции, Националната служба “Борба с организираната престъпност” извършва самостоятелно или съвместно с други специализирани органи оперативно-издирвателна, информационна и организационни дейности за противодействие на организираната престъпна дейност, свързана със:

• 
  собствеността, митническия режим, паричната, кредитната, финансовата, данъчната и осигурителната системи;
  
• 
  терористични действия;
  
• 
  корупция;
  
• 
  незаконен трафик на хора;
  
• 
  незаконен трафик на растения, съдържащи наркотични вещества, на наркотични вещества и прекурсори и техните аналози;
  
• 
  компютърни престъпления;
  
• 
  интелектуалната собственост;
  
• 
  участие в престъпна организация или в група, която чрез използване на сила или внушаване на страх сключва сделки или извлича облаги;
  
• 
  организиране или участие в хазартни игри.
  

Дирекцията “Борба с организираната престъпност” изгражда за нуждите на своята дейност информационни фондове, като при съставянето на информационната си база, а и във връзка с други дейности осъществява методическо ръководство, помощ и контрол на регионалните звена “Борба с организираната престъпност” по направлението на дейността. Службите на МВР предоставят на Националната служба “Борба с организираната престъпност” информация, свързана с организираната престъпност, която събира, анализира, съхранява и предоставя информация за организираната престъпност и извършва прогностична дейност съобразно своята компетентност.

• 
  наблюдават, установяват и контролират лица и обекти, за които има данни, че са свързани с престъпна дейност на местни и транснационални престъпни структури;
  
• 
  провеждат оперативно-издирвателна дейност за изпълнение на функциите си и в зоната на граничен контрол;
  
• 
  съвместно с митническите органи осъществяват контролирани доставки;
  
• 
  събират, обработват и съхраняват информация за лица, дейности и факти, свързани с организираната престъпност;
  
• 
  предотвратяват и разкриват организирана престъпна дейност и участват в разследването й;
  
• 
  използват специални разузнавателни средства при условия и по ред, определени със закон;
  
• 
  получават съдействие и организират прикриването на служители и тяхната дейност в държавни органи, организации и юридически лица по ред, определен с наредба на Министерския съвет.