РАЗДЕЛ V. ДЕЙНОСТ НА ТЕРИТОРИАЛНИТЕ ПРОКУРАТУРИ И НА ВЪРХОВНАТА АДМИНИСТРАТИВНА ПРОКУРАТУРА ПО АДМИНИСТРАТИВНИЯ НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТ

При извършените анализи на дейността по надзора през 2010 г. редица окръжни прокуратури отбелязват положителния ефект на създаването на административните отдели към окръжните прокуратури, което дава възможност за специализация на работещите в тях прокурори и спомага за повишаване на качеството на подготовката при участието в съдебните заседания по административни дела.

Софийската градска прокуратура /СГП/ и редица окръжни прокуратури – Варна, Враца, Добрич, Силистра, Шумен и др. посочват в докладите си, че само с прокурорите от административните им отдели не може физически да се подсигури участието в големия брой насрочени съдебни заседания на административните и окръжните съдилища, което налага участието и на прокурори, работещи по другите надзори.

В годишните доклади на почти всички окръжни прокуратури се отбелязва необходимост от организирането и провеждането на семинари и други форми за обучение и квалификация на прокурорите, работещи по административно-съдебния надзор.

Отчетената средна натовареност в докладите на окръжните и Софийската градска прокуратура е 343,35 /при 241,25 за 2009 г. и 302,11 за 2008 г./ административни дела за реално работилите по надзора прокурори през 2010 г. Налице е увеличение с 42,38 % по този показател за работата на прокурорите по административно-съдебния надзор, при посочената по-горе специфика на щатния състав на административните отдели. Най-голяма средна натовареност отчитат Софийската градска прокуратура и окръжните прокуратури – Варна, Велико Търново, Плевен, Бургас и Добрич, а най-малка – окръжните прокуратури Шумен, Кърджали, Силистра и Смолян. Следва да се посочи, че отчитаната от СГП най-голяма средна натовареност е десетократно по-голяма от отчитаната най-малка такава от ОП – Шумен.

Дейността на териториалните прокуратури по надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите през 2010 г. изцяло е осъществявана в съответствие с предоставените на прокуратурата правомощия по чл.127, т.5 и 6 от Конституцията на РБ, Закона за съдебната власт /ЗСВ/, Административно-процесуалния кодекс /АПК/, законите в страната. Дейността е съобразявана и с указанията на Върховната административна прокуратура /ВАП/, както и със задачите, залегнали в плановете на прокуратурите по надзора. При разработването на плановите задачи всяка прокуратура се е съобразявала със спецификата на района и произтичащите от това конкретни основания за намеса на прокуратурата. Действия са предприемани, както по инициатива на прокурорите, така и след сигнали на граждани и организации във всички случаи при наличие основания за намеса.

През отчетния период, за отделните апелативни райони кадровата обезпеченост за работа по административния надзор за законност и натовареността е следната:

В АП София един прокурор отговаря за работата по административно-съдебния надзор и по надзора за законност, като във всички окръжни прокуратури от апелативния район, както и в Софийската градска прокуратура /СГП/ са създадени административни отдели. Най-голям е броят на прокурорите в административния отдел на СГП – седем прокурори по щат, от които реално са работили петима. В останалите административни отдели: ОП Благоевград – трима прокурори, ОП Враца, ОП Монтана, ОП Кюстендил и ОП София – по двама прокурори, ОП Видин и ОП Перник – по един прокурор.

С най-висока средна натовареност на прокурор при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите е РП Гоце Делчев – 431 преписки. Следват ОП Благоевград – 225, РП Благоевград – 224, РП – София – 171, РП Враца – 169; ОП Перник – 161. Най-ниска средна натовареност на прокурор отчита РП Берковица- 5.

В АП Пловдив двама прокурори работят по административния надзор за законност. За работата по надзора отговарят, както следва: в ОП Пловдив – четирима прокурори, в ОП Стара Загора – трима прокурори, в ОП Пазарджик и ОП Хасково – по двама прокурори, в ОП Кърджали и Смолян – по един прокурор.

Статистическите данни сочат най-голяма натовареност по брой преписки на прокурорите по надзора за законност в РП Казанлък – 207, РП Пловдив – 129, РП Пещера – 79. С най-ниска натовареност при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите са прокурорите в РП Смолян – 2 преписки, ОП Смолян и РП Димитровград, Свиленград, Момчилград и Ардино – по 3, както и РП Раднево, Гълъбово, Ивайловград и Крумовград – по 4 преписки.

В АП Варна един прокурор отговаря за работата по административно-съдебния надзор и по надзора за законност. Във всички окръжни прокуратури са създадени административни отдели, в които работят съответно – в ОП Варна – четирима прокурори, в ОП Добрич – двама прокурори, а останалите – ОП Шумен, Разград и Силистра – по един прокурор. Най-голям е броят на прокурорите, определени да работят по надзора за законност в РП Варна – осем прокурори, като реално са работили шестима.

С най-висока средна натовареност на прокурор по брой преписки при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите са ОП Варна – 245 и РП Варна – 229, следвани от РП Девня – 154 и ОП Търговище – 106. Най-ниска средна натовареност на прокурор отчитат РП Силистра – 1 и РП Дулово, Добрич, Балчик и Тервел – по 3 преписки.

Районните прокуратури Шумен, Нови пазар, Велики Преслав и Попово следва да подобрят отчетността по надзора за законност.

В АП Велико Търново един прокурор отговаря за работата по административния надзор за законност. По двама прокурори работят в административните отдели в ОП Велико Търново, ОП Плевен и ОП Русе. В ОП Габрово и ОП Ловеч работи по един прокурор

Предвид данните, най-висока е натовареността на прокурорите по брой преписки при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите в РП Троян – 358 , РП Плевен – 76, РП Елена – 63, ОП Русе – 57. С най-ниска натовареност при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите са прокурорите в ОП Габрово – 1, РП Русе и Ловеч – по 4, РП Бяла – 6, РП Луковит – 7 преписки.

В АП Бургас са определени двама прокурори, отговарящи за дейността по административния надзор за законност. По двама прокурори работят и в административните отдели в ОП Ямбол и ОП Сливен, а трима са в ОП Бургас. Най-голям е броят на прокурорите, определени да работят по надзора за законност в РП Бургас – седем прокурори по щат, от които реално са работили шестима.

Според статистическите данни, с най-висока средна натовареност по брой преписки на прокурор при осъществяване на надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите са РП Царево – 875, РП Бургас – 187, РП Малко Търново – 157, следвани от ОП Сливен – 75 и ОП Ямбол – 68. Най-ниска средна натовареност на прокурор отчитат РП Нова Загора – 7 и РП Котел – 9 преписки.

Кадровото обезпечаване и точното изпълнение на Заповед №797/11.03.2008 г. на Главния прокурор на РБ са основна предпоставка за подобряване качеството на извършваните проверки, увеличаване на инициативността на прокурорите и резултатите като цяло. От данните в отчетните доклади на апелативните прокуратури обаче за пореден път следва изводът, че по различни причини – обективни и субективни, Заповед №797/11.03.2008 г. на Главния прокурор не е спазвана изцяло. Прокурорите, определени да работят по надзора за законност са били ангажирани с работа и по другите надзори – участие при разпределението на преписките и делата на случаен принцип, както и участие, освен в административни, и в наказателни и граждански дела. Отново постигнатите положителни резултати по надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите се дължат на професионализма и чувството на отговорност на прокурорите, работещи по този надзор. Най-често изтъкваната причина, препятстваща пълното и стриктно спазване на цитираната заповед на Главния прокурор е недобрата кадрова обезпеченост на някои прокуратури. Сочи се, че стриктното спазване на заповедта от своя страна би довело до значително натоварване на останалите прокурори в съответната прокуратура. Прокурорите, работещи в административните отдели на някои окръжни прокуратури /ОП Ямбол и ОП Сливен/ категорично са заявили нежеланието си да работят само по задачи, възложени на административните отдели.

В докладите на териториалните прокуратури е акцентирано на сериозната необходимост от провеждане на семинари, обучения и други подобни форми за квалификация, както на прокурорите, работещи по надзора, така и на служителите.

В тази връзка следва да се отбележи, че Общото събрание на колегиите във ВАС вече е сезирано по въпроса за приложението на чл.75, т.6 от ЗБЛД и Директива 2004/38/ЕО с искане до Председателя на ВАС, по което съдът се произнесе с тълкувателно решение №2/22.03.2011 г., като прие, че заповедта, с която се прилага принудителната административна мярка „забрана за напускане на страната” подлежи на отмяна от съда, когато противоречи на посочената директива.

В доклада на ОП Перник отново се посочва, че е необходима законодателна промяна на разпоредбата на чл.84 от ЗАНН, тъй като след изменението на НПК през 2006 г., препращането към неговите разпоредби относно извършването на опис и изземване на вещи прави невъзможно законосъобразното събиране на годни доказателства от административните контролни органи за установяване на извършеното административно нарушение.

Отделно от това, ОП Перник предлага и дейността и актовете на прокурорите по административно-съдебния надзор /предявяване на протести в административния съд, участие в съдебни заседания, подаване на частни и касационни протести/, както и дейността на прокурорите по надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите /извършени проверки, установени нарушения и изготвени предложения/ да бъдат включени в данните, които се нанасят в Част ІІІ Б на общите критерии по чл.198 от ЗСВ на атестациите на прокурорите, като отбелязва, че до настоящия момент методиката за атестиране и изготвените атестации не дават възможност за отразяване на тази дейност. Предложението има пряко отношение към предстоящото приемане от Висшия съдебен съвет /ВСС/ на Наредбата по чл.209а от ЗСВ.

ОП Варна предлага в доклада си да бъде върната отменената сигнална функция на съда при инцидентно установяване от негова страна по дела на данни за извършени престъпни деяния или други закононарушения, каквото правомощие е било предвидено в чл.14, ал.1 на отменения Закон за устройство на съдилищата. Посочва се, че нерядко по административни или граждански дела се установяват данни за извършени закононарушения, но съдиите нямат процесуално задължение да сигнализират за това.

Дейността по надзора за законност предполага познаване на изключително широк кръг от нормативни актове, като от съществено значение е и честата промяна на отделни текстове от нормативната уредба, а не рядко и на цели нормативни актове. Разнообразието на законовата и подзаконова нормативна уредба и тълкуването й безспорно ангажира времето на прокурорите, работещи по надзора, а това прави работата по този надзор доста трудоемка. По изложените съображения, в докладите си всички териториални прокуратури обосновават острата нужда от обучителни мероприятия.

В дейността по надзора за законност, защита на обществения интерес и правата на гражданите проблеми при прилагането на законовата и подзаконовата нормативна уредба констатират окръжните прокуратури в Стара Загора, Пловдив, Габрово и Плевен.

ОП Стара Загора сочи наличието на непълнота в Наредба №30/27.06.2001 г. за реда за установяване употребата на алкохол или друго упойващо вещество от водачите на МПС. При разследването на деяния по чл.343б, ал.3 от НК, цитираната и действаща наредба се явява непълна, тъй като за установяване на някои наркотични вещества, изследването на кръвта не е способ за доказване на употребата им. Много от упойващите вещества по смисъла на §1, т.9 от Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите – например марихуана, не могат да бъдат установени в човешкото тяло чрез изследване на кръвта, а се установяват чрез изследване на урината. В този смисъл следва изрично да бъде предвидена в цитираната наредба правна норма, предвиждаща възможност за провеждане на медицински изследвания не само чрез изследване на кръвта, но и чрез изследване на урината на лицето, за което са налице основания да се счита, че е употребило наркотични вещества или техни аналози.

ОП Габрово отчита необходимост от отмяна на разпоредбата на чл.75, т.6 от ЗБЛД. Същата е в противоречие с разпоредба на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и Съвета на Европа от 29.04.2004 г. и с разпоредбата на чл.23, ал.3 от ЗБЛД за налагане на ограничение за напускане на страната, тъй като не е свързана със съображения за обществен ред, обществена сигурност, обществено здраве или злоупотреба с права, а с оглед защита на частни финансови интереси, поради което следва да бъде отменена.

Според ОП Плевен, осъществяването на инвестиционни проекти на територията на защитените зони, включени в „Натура 2000” по Директива 92/43 ЕИО на Съвета на Европа за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна /на осн. чл.6, ал.1 от Закона за биологичното разнообразие/ следва да бъде забранено изцяло със законодателна промяна в съответните закони, изграждащи правната основа за защита на околната среда. Само по този начин би била избегната субективната преценка относно наличието на значително отрицателно въздействие върху съответната защитена зона от изпълнението на инвестиционното предложение, както и би бил спазен принципът на предпазливост, фигуриращ в чл.147 от Договора за създаване на ЕО, намерил отражение в чл.6, ал.3 на Директива 92/43 ЕИО.

ОП Плевен счита, че следва да бъде игнорирано различието в характера на оценката за въздействие върху околната среда, давано от двете институции – РИОСВ и Басейнова дирекция за управление на водите със съответна законодателна промяна. В дейността по надзора за законност са констатирани случаи, при които РИОСВ се произнася с решение, с което се одобрява осъществяването на инвестиционен проект в защитена зона по „Натура 2000” – напр. изграждане на хидровъзел с цел производство на електрическа енергия, а Басейнова дирекция за управление на водите не издава разрешение за водоползване или за ползване на воден обект, тъй като този обект е включен в забранителния режим на Плана за управление на речните басейни.

За отчетния период прокурорите в апелативните райони на София, Бургас и Варна и останалите прокуратури в апелативните райони на Пловдив и Велико Търново не отчитат наличието на конкретни проблеми при прилагането на законовата и подзаконовата нормативна уредба.

Насочването на усилията на прокурорите в осъществяването на административно-съдебния надзор за законност предимно в касационните производства с разпоредбите на АПК е удачно законодателно решение и определено дава възможност за по-добра подготовка за съдебните заседания.

При проведените през второто полугодие на 2010 г. срещи по места на Главния прокурор и неговите заместници с прокурорите от апелативните, окръжните и районните прокуратури бяха поставени редица въпроси относно състоянието, обема и натовареността в работата на административните отдели в окръжните прокуратури по административно-съдебния надзор. В тази връзка пред ръководството на ВАП бе поставен въпросът за анализиране на обхвата и качеството на участие на прокурорите от тези отдели в делата пред административните съдилища с цел оптимизиране на дейността им. Това налага през 2011 г. да се извърши преценка на обема и предмета на прокурорското участие по административни дела с цел насочване на това участие, в случаите, когато се осъществява по Указанието на Главния прокурор, към делата с най-значим държавен или обществен интерес.