ОБЩ ПОДХОД КЪМ НАСТОЯЩИЯ ПРОЦЕС НА РЕФОРМА

1. 
   Напредък в посока постигането на национален консенсус относно необходимостта и характеристиките на процеса на по-голяма и по-дълбока децентрализация, както и относно всестранната реформа в държавата, който би подкрепил една “държавна политика” по въпроса, доколкото става въпрос за основни национални интереси. Това е така, защото:
   
   • 
     И двата процеса на промяна на държавната структура, на администрацията, на ефективността на функциониране, на териториална организация и на разпределянето на властта помагат да се повиши ефективността на държавата при осигуряване на изключително необходимите социални услуги и социална инфраструктура, както и да се превърнат хората, които ги получават, в активни действащи лица по отношение на начина на тяхното реализиране.
     
   • 
     И двата процеса спомагат за създаването на условия, позволяващи да се постигне укрепване на основите на пазарната икономика в страната, както на национално, така и на поднационално или регионално ниво, увеличавайки по този начин благоприятните възможности за българската икономика, заедно с други структурни промени за постигане на международна конкурентноспособност на глобализираните пазари, в средносрочен и в дългосрочен план.
     
   • 
     И двата процеса позволяват да се задълбочи демокрацията, откривайки нови канали и механизми за участие на организираната общност в процесите на вземане на решения по въпроси, които оказват влияние върху живота, възможностите и благосъстоянието на общността.
     

2. 
   Да се създаде многосекторен екип от професионалисти и технически специалисти от различните структури, участващи в различните процеси на реформите, който да изработи предложение за реформата в държавната администрация, децентрализация на държавата и структурната икономическа реформа, като последната служи едновременно като основа и цел на промените, които следва да се извършат в държавата и страната.
   

Необходимо е да се направи опит да бъдат установени връзките, които евентуално съществуват между компонентите на различните модули, съставляващи различните модели на реформата, за да може интегрирането на тези процеси да надхвърли рамките на обикновено и текстово деклариране на намеренията.

Предложението трябва да посочва точно и съвкупността от различни по вид ресурси, необходими за правилната реализация на цялостната политика. Предложението трябва да включва и общата схема на различните необходими поддържащи програми, като например обучението на държавни служители на всички нива, закони и наредби, които следва да бъдат прилагани и др.

Този екип трябва да изпълнява много активна роля в подпомагането на всички видове дебати и анализи относно процесите на децентрализация и държавна реформа в Европа и други региони от света.Освен това, този екип трябва да предизвиква дебати и колективни анализи по въпроса с активното участие на областните управители, кметовете на общини, съответните държавни служители от различните министерства и национални служби, съответните хора от университетите, научните центрове и неправителствените организации, както и представители на частния сектор.

3. 
   По-голяма яснота на ръководенето и определянето на насоките и по-съгласувано и координирано изпълнение.
   

Точно тези специфични звена трябва да бъдат координирани спрямо общия екип, да разменят информация, както и да информират постоянно общия екип за спецификата на всяка една от институциите, която трябва да се вземе предвид, за да не са появят неочаквани пречки в процеса и да не бъдат преследвани нереалистични цели.

Тези секторни звена ще имат изключително важната задача да осигурят условия, за да могат провежданите реформи, особено тези, които са свързани с държавата, да бъдат действително координирани и по този начин да се действа на съответното институционално ниво в една насока, избягвайки противоречията и загубата на ресурси и време. Например, ако една програма за обучение на държавни служители в определено министерство или обществена служба следва да се провежда в рамките на политиката на реформа на държавната администрация, а друго подобно обучение следва да се провежда в рамките на политиката на децентрализация на държавата, тези звена трябва да вземат мерки да няма припокриване на тези програми или да обединят двете програми в една, насочена към постигане целите на двете реформи.

Ето защо е важно участието от самото начало на тези институционални или секторни звена, т.е. от самия етап на изготвяне на предложението за цялостна политика и цялостен модел. Такова условие е необходимо и за да може всяка сфера на обществения сектор да почувства, че реформите не представляват конструкция, която е наложена “отвън” или”отгоре” на съответното министерство или обществена институция, а че реформите са “техни собствени” и в интерес на тяхното министерство или институция.

4. 
   Необходимост от поддържаща стратегия на връзки с обществото.
   

Ето защо в хода на процеса трябва да бъде изготвена и реализирана стратегия за връзки с обществеността, която да съпътства всеки един от етапите на подготовка и прилагане на цялостната политика на реформа. Такава стратегия не трябва да се възприема единствено като правилна работа с пресата, радиото и телевизията. Тя трябва да бъде планирана като дейност, при която информацията, медиите и участието на хората да бъдат творчески съчетани с цел постигането на обществена легитимност и подкрепа за прилаганата политика, както и действителна ангажираност по отношение на самото прилагане от страна на хората, които следва да бъдат основни участници /държавните служители/ и тези, които ще се възползват от резултатите /общността/.

5. 
   Децентрализацията като дейност, свързана до голяма степен с участието на гражданите.
   

1. 
   Обхват на децентрализацията или нива, които трябва да бъдат разграничени.
   

1. 
   Относно формирането на регионите: видовете региони, които трябва да бъдат формирани и начинът на формиране. Въпросът за броя региони, които трябва да бъдат формирани.
   

Това означава, че на първо място съществува въпросът за критерия, спрямо който ще се определи регионализацията на страната. Този критерий може да зависи от специфичния интерес на хората в националното правителство, когато те вземат решение за регионализиране: географско, административно, икономическо, по отношение на развитието и т.н. Критерият за регионализация на България би трябвало да е свързан с развитието и по тази причина първият подход към проблема за дефиниране на броя на регионите следва да бъде технически. Това означава, че трябва да се проведат изследвания за да се определи специфичната динамика, характеризираща различните области на страната, с цел дефинирането на икономически обосновани и жизнени региони

Освен това, методът на формиране на регионите трябва да е свързан с участие от страна на гражданите. Всъщност, дефинирането на териториите, които могат да бъдат организирани като региони, не приключва с техническото проучване. От почти същото значение за формирането на стабилни и устойчиви региони е процесът на участие на хората в дефинирането на регионалната културна и икономическа идентичност, сравнителните предимства и потенциалните фактори за развитие, териториалните граници, регионалния център и др. подобни. Това е не само демократичен процес, при който хората трябва едностранно да решат, в края на краищата, какъв вид региони да изградят или колко региона да формират – това трябва да представлява преди всичко възможност за представяне пред обществото на съдържанието и заключенията на техническите проучвания без те да бъдат налагани на хората, за да могат гражданите да разберат, че оформянето на регионите не е въпрос на субективни преференции или обикновен шовинизъм, а е въпрос на обективен избор.

В действителност регионалното самоуправление започва в момента, в който хората започнат да разбират, че рационалните аргументи трябва да доминират над останалите съображения при разглеждане участието в процесите на вземане на решения, които предстои да окажат влияние върху тяхното бъдеще. Но този процес на рационализиране на избора на хората няма да се реализира, ако не съществува действително участие на хората в процеса на вземане на решение относно начина на дефиниране не регионите в страната.

Общественото участие трябва да бъде фундаментална част от процеса на децентрализация. Това понякога е трудно за възприемане от страна на органите на власт, но това е така не само, защото предполага значително прехвърляне на пълномощия, но и защото е трудно и сложно за приложение и понякога забавя дейността на обществения сектор. Но опитът на различни страни показва, че независимо от трудностите и проблемите, положителните аспекти са много повече.

Необходимо е да се подчертае, че е важно да се отстоява на натиска от страна на местния шовинизъм и на някои популистки позиции, които някои политици защитават в подобни случаи и да се направи опит България да не бъде разделяна на прекалено много региони. В една страна с малка площ, каквато е България, разделянето на голям брой региони може да попречи или да блокира развитието, вместо да бъде положителен фактор. За България може би оптималният брой региони е 6.

Когато се вземе такова решение трябва да се помни, че след като регионалната структура на страната бъде окончателно дефинирана, създаването на нови региони ще бъде по-лесно от елиминирането на съществуващи преди това региони с цел създаването на по-големи региони. В този смисъл примерът с това, което се случва с общините – постоянен стремеж към разделяне на по-малки териториални единици /предимно заради незначителни и неоснователни причини/ трябва постоянно да се има предвид.

В процеса на дефиниране на регионите въз основа на критерий свързан с развитието, може да се окаже полезно прилагането на следните “десет Божи заповеди” под формата на условия, на които следва да отговарят териториите, които имат потенциал да се превърнат в нови региони:

1. 
   Наличие на собствен проект за развитие, разработен с активното участие на регионалната общност. Такъв един проект предполага поне следното:
   
   • 
     Стратегическо планиране на целите и инструментите, представляващи волята и ангажимента на общността, за да се постигне развитие на съответната организирана територия.
     
   • 
     Установяване на ефективния принос на регионалния проект по отношение на националните цели /т.е. създаването на база за пазарна икономика, повишаване на производителността, конкуренция на международните пазари и т.н./
     
2. 
   Оформяне на официален договор между националното правителство и общността на територията, която предстои да бъде организирана като регион, установяващ пътя за формиране на региона, който трябва да бъде следван, задавайки график във времето, периоди, специфични условия, икономически и други показатели, които следва да послужат за основа, върху която ще се извърши формирането на региона.
   
3. 
   Съществуване на ясна идентичност и териториално съзнание на жителите на територията, която предстои да бъде организирана като регион, с ясни и обособени исторически и културни корени.
   
4. 
   Съществуване на историческа мрежа от институции и лица, които са показали способност и опит в мобилизиране на ресурсите, предприемачески способности и умения за водене на преговори.
   
5. 
   Наличие на материално-оперативни условия /инфраструктура, съоръжения, човешки ресурси и т.н./
   
6. 
   Съществуването на значителен финансов принос от страна на звеното, което ще отговаря за финансирането на разходите за създаване на новата регионална администрация и новите регионални органи на властта.
   
7. 
   Съществуване на солидна образователна институционална мрежа в рамките на бъдещия регион /университети, институции за техническо и професионално обучение, научни центрове, неправителствени организации и т.н./
   
8. 
   Съществуване на действителна или потенциална икономическа база, която е достатъчно разнородна, за да даде възможност за извършването на процес на устойчиво развитие.
   
9. 
   Съществуване на инициативи и възможности за свързване с други пазари, особено външни пазари.
   
10. 
    Съществуване на равновесна и функционално диверсифицирана пространствена структура /населени центрове и обслужващи центрове/.
    

В процеса на формиране на регионитетрябва да се предвидят и някои механизми за обжалване, както и установяването на някакво звено, което да изпълнява функциите на арбитър при евентуални конфликти между даден регион и националното правителство.

2. 
   Относно създаването на “регионални органи на властта”.
   

Трябва да се вземе предвид фактът, че когато политиката на децентрализация достигне до този момент на развитие, както показва опитът на много страни, най-често отговорът на дилемата от страна на тези, които вземат решения на централно ниво, е прехвърляне на новосъздадените поднационални звена на колкото е възможно по-малка власт. Обикновено се дава обяснението, че тъй като това е нова дейност за хората в регионите, на които ще бъде прехвърлена властта, и тъй като на тях им липсват управленски умения, напълно логично е да не им се прехвърлят прекалено много отговорности. Трябва обаче да се отбележи, че в крайна сметка прехвърлянето на власт е винаги белязано с известно недоверие от страна на тези, които като участници в централните органи на властта се лишават от определена част от своите правомощия. Въпреки, че съществува определена законова основа за това недоверие, доста често се установява, че такова чувство се скрива зад маската на “техническите” аргументи. Ето защо трябва да се положат усилия действителните технически ограничения по отношение на прехвърлянето на по-голяма власт на регионите да бъдат точно това и да не се превръщат в претекст от страна на някои /вземащи решения/ лица от централната власт за задържане на процеса или за намаляване на неговия обхват и степен на достигане.

3. 
   Относно възможна стратегия на децентрализация за България.
   

1. 
   Сценарий I: “Да се запази статуквото”.
   

Това обаче не означава, че сценарият не предполага никакви промени в процеса, който тече в момента. В действителност поне две области биха могли да бъдат подобрени: функционирането на децентрализираната кметска система и функциите и работата на деконцентрираните единици, особено областните управители и обществените институции и услуги.

2. 
   Сценарий II: “Да се започне някаква промяна в правилната посока”
   

Този сценарий се нуждае от ясна представа за преследваните крайни цели, в смисъл на дълбочина, размах и обхват на процеса, т.е. необходима е малко или много разработена политика и модел на централизация, които да се следват. Следователно, става въпрос не колко да се развие модела, а докъде да напредне, или кои негови аспекти или компоненти могат да бъдат приложени при дадените условия.

1. 
   Да се засили системата на общините
   

1. 
   Да се даде на общините по-голяма автономия особено по отношение на ресурсите, както от гледна точка на генерирането им, така и на използването им, дори и да са оскъдни. Тук става въпрос не само за количество, а най-вече за качество, т.е. от гледна точка на генерирането, въпросът е колко пълномощия да се дадат на местната администрация за създаване на собствени данъци и такси или да се определи нивото на някои съществуващи данъци в съответствие с минималните и максимални параметри поставени от МФ, както и как да й се окаже подкрепа за подобряване на тяхната събираемост /кадастри, информатизация, намаляване на възможната корупция и т.н./. От гледна точка на използването, въпросът е да се дадат на общините голям кръг от възможности за да решават сами как да ги разпределят, с единственото задължение да информират компетентните национални органи за своите решения.
   
2. 
   Да се увеличи сумата на наличните ресурси на общините за инвестиционни проекти. Това увеличение може да стане чрез различни и допълнителни механизми:
   
   • 
     Предоставяне на повече финансови ресурси.
     
   • 
     Подобряване възможностите за достъп и вземане на решения на общините по отношение на онези национални секторни фондове, които са предназначени за програми и проекти от местно значение.
     
   • 
     Подобряване достъпа на общините до международното сътрудничество, където съществуват редица фондове /възвращаеми и невъзвращаеми/ предназначени за развитие на общността или общините.
     
3. 
   Да се стимулира ориентацията към развитие на кметовете, общинските съвети, публичната администрация и обществените организации, т.е. да се стимулира идеята, че съществуващите проблеми не са само въпрос на отговорност на правителството, а и техни собствени, че само истинско и поддържано развитие, дори на тяхна територия, местна или регионална, може наистина да доведе до трайни и солидни решения на такива проблеми.
   

Една много важна инициатива в тази сфера е общественото участие и затова трябва да се задействат някои механизми в този смисъл, подготвяйки по-напредничави форми на общественото участие, които могат да се прилагат в един бъдещ пълномащабен модел на децентрализация.

4. 
   Да се въведат някои форми на по-голяма координация или асоциативни инициативи между общините от една и съща област, особено по отношение на инвестиционни проекти за развитие.
   

Вторият е юридически да се разреши на общините официалното създаване на “корпорации за развитие”, като полу-публични единици, в които кметствата могат да развиват смесени инициативи за развитие заедно с частния сектор. /опит в това отношение може да се вземе от Чили/

2. 
   Да се организира по-добра териториална организационна съгласуваност на обществения сектор и да се заздравят деконцентрираните единици.
   

Затова при сценарий, при който няма да бъде дадена пълномащабна децентрализация, но при който ще се осъществи известен напредък в тази насока, се препоръчва допълнителен тласък към политиката на деконцентрация на обществените институции.

• 
  Да се проведе организационно проучване на различните министерства и обществени институции, за да се определи възможността за прилагане на общ модел за тяхното териториално деконцентриране. Това ще позволи по-добра координация на тяхната дейност във всяка организирана територия или регион на страната, между тях самите и с местните или регионални органи на власт. С други думи разнообразната териториална деконцентрирана организация от различни обществени институции трябва да престане да съществува, освен ако естеството на дейностите извършвани от дадена институция, не правят невъзможна или нефункционална такава териториална хомогенизация.
  
• 
  Териториално да се реорганизират министерствата и обществените институции, особено на нивото на бъдещите региони.
  
• 
  Да се упълномощят деконцентрираните единици с нови компетенции. Например, може да се направи опит да се създаде институцията на регионалните шефове или главните обществени институции, упълномощени да вземат решения по редица значими задачи и въпроси, без тези решения да се предават, а просто да се дава информация за тях на по-високите национални институционални ешалони.
  

3. 
   Да се започне изграждането на гръбнака на системата за поръчка на публични инвестиции
   

3. 
   Сценарий III: “Да променим всичко”
   

Базирайки се на международния опит на страни със средни нива на развитие може да се каже, че един процес на ефективна децентрализация в действителност е най-важната стъпка към възможността те да станат развити страни, подходящо интегрирани към глобалния свят. Този сценарий е полезен за България.

В този сценарий се предлага временен екип съставен от министъра на РРБ и министъра на държавната администрация да направи предложение на министър-председателя и Министерския съвет за желания процес на децентрализация на страната. В такова едно предложение трябва да се включат политически пътеводител, както и фазите, които ще се следват при прилагане решението на министър-председателя и МС по този въпрос. Това предложение трябва да бъде много добре изготвено и трябва да вземе предвид всички аспекти и което да се опита да даде предполагаемия и солидно обоснован отговор на загрижеността на властите във връзка с децентрализацията, т.е. предложението не трябва да е само технически обосновано, но и политически жизнеспособно.

След като правителството вземе решение по въпроса, същият временен екип трябва да направи внимателно планиране за неговото приложение. В действителност временният екип ще бъде този, който ще състави специализирания екип от представители на различните министерства, а той от своя страна ще разработи цялостно предложение за трите реформи, които са в действие: преструктурирането на икономиката, реформата в държавната администрация и реформата за децентрализация и най-вече за последните две.

Задачата ще бъде по-лесна, ако се постигне по-скоро консенсус между хората определящи политиката по отношение необходимостта от процес на ефективна децентрализация и за нейната концепция и характерни черти: обсег, дълбочина и обхват за страна като България, в този етап от нейната история. Когато този оперативен план бъде готов и се създадат институционалните механизми, могат да се стартират и различните процеси.

м. юни 1998 г.

Схема № 1

ЦЯЛОСТНОСТ НА ПОЛИТИКАТА НА СТРУКТУРНА ПРОМЯНА И ДЪРЖАВНИ РЕФОРМИ