Доклад за натрупания опит след шест години прилагане на новия инструмент съдържание част 1: Годишен доклад за 2008 г. Error: Reference source not found

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 193 окончателен

1. Въведение Error: Reference source not found

2. Чакащи заявления и заявления, получени през 2008 г.. Error: Reference source not found

3. Финансиране Error: Reference source not found

4. Приключване Error: Reference source not found

Част 2: Доклад за натрупания опит след шест години прилагане на новия инструмент Error: Reference source not found

1. Въведение Error: Reference source not found

2. Цялостни резултати от използването на фонда Error: Reference source not found

3. Ограничения и слабости в работата на фонда Error: Reference source not found

4. Доклад на Сметната палата за фонд „Солидарност“ Error: Reference source not found

5. Изводи: необходимост от подобряване функционирането на инструмента Error: Reference source not found

Приложение 1: Заявления, постъпили във фонд „Солидарност“ на Европейския съюз през 2008 г. Error: Reference source not found

Приложение 2 : Заявления, постъпили във фонд „Солидарност“ на ЕС от 2002 г.

Фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (ФСЕС) бе създаден на 15 ноември 2002 г ¹. Член 12 от Регламент (ЕО) № 2012/2002 на Съвета от 11 ноември 2002 г. за създаване на фонд „Солидарност“ на Европейския съюз (наричан по-долу „регламент относно фонд „Солидарност“) предвижда на Европейския парламент и на Съвета да се представя доклад за дейността на фонда за предходната година. Първата част от настоящия доклад представя дейността на фонда през 2008 г. и подобно на предишните доклади обхваща обработката на чакащи и нови заявления и оценката на докладите за усвояването на средствата с оглед подготовка за финансовото приключване.

През 2008 г . Комисията обработи четири заявления, подадени през 2007 г. и получи две нови заявления за помощ от ФСЕС. В приложение 1 е представен подробен обзор на тези случаи, които бяха оценени в светлината на критериите, определени в регламента относно фонд „Солидарност“ и на информацията, която държавите-заявители съумяха да предоставят.

След големите наводнения в различни части на Обединеното кралство през месеците юни и юли 2007 г., на 20 август 2007 г. британските власти подадоха заявление за финансово подпомагане, което беше допълнено на 26 октомври 2007 г. Тъй като общият размер на преките щети, възлизащ на над 4,6 милиарда EUR, надвишаваше прага от 3,267 милиарда EUR, приложим за Великобритания за отпускане на средства от фонд „Солидарност“, бедствието беше квалифицирано като „голямо природно бедствие“ и по тази причина попадна в основното приложно поле на фонда. На 10 декември 2007 г. Комисията реши да предложи на бюджетния орган да мобилизира фонд „Солидарност“ и да предостави безвъзмездна финансова помощ в размер на 162,388 милиона EUR. През 2008 г. в Съвета и в Европейския парламент беше приключена бюджетната процедура и на 27 октомври 2008 г. безвъзмездната финансова помощ беше изплатена на Обединеното кралство.

През месец август 2007 г. френските отвъдморски департаменти Мартиника и Гваделупа, два от френските Антилски острови, бяха засегнати от урагана „Дийн“, който причини сериозни щети на инфраструктурата и на различни отрасли на икономиката. На 26 октомври 2007 г. Франция подаде заявление за финансово подпомагане от ФСЕС, което беше допълнено на 8 януари 2008 г. Тъй като причинените щети възлизаха на 511 милиона EUR, бурята не отговаряше на критериите за „големи природни бедствия“, определени в регламента относно фонд „Солидарност“. Но отчитайки особената уязвимост на този най-отдалечен район (изрично спомената в регламента относно фонд „Солидарност“) и сериозното отражение и последици, Комисията стигна до заключение, че заявлението отговаря на специфичните критерии в регламента относно фонд „Солидарност“ за изключителни регионални бедствия. На 10 септември 2008 г. Комисията предложи да мобилизира финансова помощ от 12,780 милиона EUR. След бюджетната процедура в Съвета и в Европейския парламент безвъзмездната финансова помощ беше изплатена на Франция на 24 декември 2008 г.

През месец август 2007 г. доста голяма част от Гърция пострада от горски пожари, което причини значителни щети на различни сектори на икономиката и на природната среда. Гръцките власти поискаха подпомагане от ФСЕС на 30 октомври 2007 г. и допълниха заявлението на 24 януари 2008 г. Общите преки щети бяха оценени на 2,118 милиарда EUR. Тъй като тази сума превишава прага от 1 066,497 милиона EUR (т.е. 0,6 % от БНД), който е приложим за Гърция, бедствието беше квалифицирано като „голямо природно бедствие“. На 8 април 2008 г. Комисията предложи да мобилизира финансова помощ в размер на 89,769 милиона EUR. След бюджетната процедура в Съвета и в Европейския парламент безвъзмездната финансова помощ беше изплатена на Гърция на 29 септември 2008 г.

В средата на септември 2007 г. части от Словения бяха засегнати от силни валежи и бури, довели до тежки наводнения и свличания на земни маси. Бедствието причини значителни щети на инфраструктурата, на обществени и частни сгради, бизнеса и земеделието. Словенските власти подадоха заявление за подпомагане от ФСЕС на 19 ноември 2007 г. Общите преки щети бяха оценени на 233,39 милиона EUR. Тъй като тази сума превишава прага от 164,27 милиона EUR (т.е. 0,6% от БНД), който е приложим за Словения, бедствието беше квалифицирано като „голямо природно бедствие“. На 3 март 2008 г. Комисията предложи да мобилизира финансова помощ в размер на 8,254 милиона EUR. След бюджетната процедура в Съвета и в Европейския парламент безвъзмездната финансова помощ беше изплатена на Словения на 12 декември 2008 г.

През 2008 г. Кипър пострада от недостиг на дъжд, което имаше сериозно отражение върху условията на живот, икономиката и природната среда. На 1 юли 2008 г. кипърските власти подадоха заявление за подпомагане от ФСЕС, което беше допълнено на 16 октомври 2008 г. Това беше първото заявление, свързано със суша. Регламентът относно фонд „Солидарност“ изисква заявлението да бъде подадено не по-късно от десет седмици след първите щети, причинени от бедствието. На фона на тригодишния период на необичайно оскъдни валежи, в края на дъждовния сезон през месец април 2008 г. липсата на валежи достигна връхната си точка. Поради това Комисията счита, че 22 април 2008 г., т.е. 10 седмици преди получаването на заявлението, може да се приеме за начална дата на голямото бедствие.

Кипърските власти оцениха общите преки щети, нанесени след 22 април 2008 г., на 176,15 милиона EUR. Тъй като тази сума превишаваше прага от 84,673 милиона EUR (т.е. 0,6% от БНД), който е приложим за Кипър, сушата беше квалифицирана като „голямо природно бедствие“. Комисията отбеляза факта, че кризата е свързана с „голямо бедствие“, което е засегнало цялата територия на страната. От април/май 2008 г. органите на публичната власт са предприели крупни извънредни мерки, за да се справят с него. Разходите за извънредни мерки от неотложна необходимост са свързани с транспортирането на вода от Гърция и незабавни инвестиции във водната инфраструктура за осигуряване функционирането на водоразпределителната мрежа в условия на прекъснат воден дебит. На 24 октомври 2008 г. Комисията предложи да мобилизира финансова помощ в размер на 7,605 милиона EUR.

Румъния

През месец юли 2008 г. относително голяма част от Румъния беше засегната от проливни дъждове, довели до тежки наводнения и свличания на земни маси. Румънските власти кандидатстваха за подпомагане от ФСЕС на 1 октомври 2008 г. Общите преки щети бяха оценени на 471,41 милиона EUR. Тъй като тази сума беше под приложимия за Румъния праг, служещ като критерий за „големи бедствия“ (566,84 милиона EUR, т.е. 0,6% от БНД на Румъния), но съставляваше приблизително 83 % от този праг, заявлението беше оценено по така наречения критерий „изключително регионално бедствие“.

Засегнатият район е хомогенна област, обхващаща 5 окръга в североизточната част на Румъния, с население 3,046 милиона. По-голямата част от населението в засегнатия район е пострадало поради частично или цялостно разрушаване на частни домове и унищожение на земеделски култури. Бяха представени доказателства, показващи сериозните и трайни последици за условията на живот и икономическата стабилност на засегнатия район. Беше докладвано за нанесени сериозни щети на основната инфраструктура, земеделието, горското стопанство, добитъка и частни домове. Бедствието имаше трайни последици върху условията на живот в засегнатия район, а именно около 14 644 унищожени домакинства, трайна неизползваемост на основни инфраструктури (водна, енергийна) и сериозно повредена транспортна инфраструктура, водещи до пълна изолация на около 100 общини. На 22 януари 2009 г. Комисията стигна до заключение, че заявлението отговаря на критериите за изключителни регионални бедствия и предложи да отпусне безвъзмездна финансова помощ в размер на 11,785 милиона EUR.

3. Финансиране

Четирите случая от 2007 г., по които бюджетната процедура все още не бе приключена преди края на годината (наводненията в Обединеното кралство и Словения, горските пожари в Гърция и ураганът във Франция/Мартиника и Гваделупа), бяха предмет на три коригиращи бюджета. Съответно на 9 април 2008 г., 5 юни 2008 г. и 21 октомври 2008 г. бюджетният орган одобри предварителни проекти на коригиращи бюджети № 1/2008 ², № 3/2008 ³ и № 7/2008 ⁴. Плащанията могат да се извършат след приемане на решението за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и след подписване на споразумение за прилагане.

През 2008 г. фондът беше мобилизиран за един нов случай (сушата в Кипър) ⁵. Размерът на помощта за всеки отделен случай беше определен въз основа на стандартния метод, разработен преди това от Комисията и обяснен подробно в годишния доклад за 2002/2003 г. Размерът на помощта за 2008 г. беше, както следва:

Бенефициер	Бедствие	Категория	Размер на помощта (EUR)
Обединеното кралство	наводнение	голямо	162 387 985
Гърция	горски пожари	голямо	89 769 009
Словения	наводнение	голямо	8 254 203
Франция (Мартиника и Гваделупа)	ураган	регионално/ в крайно отдалечен регион	12 780 000
Кипър	суша	голямо	7 605 445
Общо			280 796 642

Член 8, параграф 2 от регламента относно фонд „Солидарност“ гласи, че не по-късно от шест месеца след изтичането на едногодишния срок от датата на изплащане на безвъзмездната финансова помощ държавата бенефициер представя доклад за усвояването на безвъзмездната финансова помощ (наричан по-долу „доклад за усвояването на средствата“) с отчет, който обосновава разходите (наричан по-долу „декларация за валидност“). В края на тази процедура Комисията прекратява подпомагането от фонда.

Що се отнася до финансовото приключване на подпомагането по случая с бурята („Гудрън“) от 2005 г. в Швеция, докладът за усвояването на средствата по който бе получен на 17 и на 20 октомври 2007 г., Комисията отбеляза, че декларираните разходи бяха в размер на 66 455 534 EUR. Тъй като пълният размер на безвъзмездната финансова помощ беше 81 724 975 EUR, остатъкът от 15 269 441 EUR беше възстановен. Комисията прекрати подпомагането на 8 юли 2008 г.

През 2008 г. Комисията получи окончателните доклади на България (свързан с наводненията през месеците май и август 2005 г.), Румъния (свързан с наводненията през месеците април и юли 2005 г.) и Австрия (свързан с наводненията през месец август 2005 г.) за усвояването на предоставената през 2006 г. безвъзмездна финансова помощ. В края на периода, обхванат от настоящия годишен доклад, оценката на тези доклади за усвояването на средства все още не беше приключила.

ФСЕС беше създаден през 2002 г. след големите наводнения в Централна Европа, с цел реакция на такива събития в рамките на ЕС и държавите, които са започнали преговори за присъединяване. През първите шест години от съществуването си фондът е помогнал за намаляване на финансовата тежест за засегнатите от бедствията държави и така е допринесъл за повишаване на имиджа на Съюза в очите на неговите граждани, предоставяйки помощ и допълнителни ресурси в особено трудни моменти.

След задълбочен анализ на функционирането на фонда, през месец април 2005 г. Комисията предложи изменен регламент относно фонд „Солидарност“. Ключовите елементи на предложението са: по-голям обхват, който да позволи на Общността да реагира при различни от природните бедствия, предвиждане на авансови плащания, които да съкратят срока за реагиране и направят по-видима оказваната от Съюза подкрепа, и опростяване чрез въвеждане на по-ясни критерии за задействане на фонда.

2. Цялостни резултати от използването на фонда

От създаването на фонда през 2002 г. Комисията е получила 62 заявления за финансово подпомагане от 21 различни държави: 21 от тези заявления спадат към категорията „големи бедствия“, 39 - към „регионални бедствия“ и две отговарят на критериите за „съседни държави“. По 31 от тези заявления беше отпусната безвъзмездна финансова помощ в общ размер от над 1,5 милиарда EUR. Комисията отхвърли 29 искания, а две заявления бяха оттеглени от държавите-заявители. Заявленията бяха свързани с твърде различни видове природни бедствия, като бури, наводнения, земетресения, изригване на вулкан, горски пожари и суша. В приложение 2 са представени накратко всички заявления, получени от 2002 г. насам.

Както се вижда от приведените по-долу обобщени статистически данни, опитът от 2002 г. насам показва, че по-голямата част от заявленията за помощ от ФСЕС не са подадени във връзка с големи бедствия, съставляващи основният обхват на дейността на фонда, а според критериите за изключителни регионални бедствия. Тези критерии, които съгласно регламента трябва да се разглеждат от Комисията „с възможно най-голяма взискателност“, продължават да са сравнително трудно изпълними. Делът на отхвърлените заявления по регионалните (изключителни) критерии, който възлиза на почти две трети, продължава да е висок. При заявленията за големи бедствия, по отношение на които се прилага само един количествен критерий, делът на одобрените заявления досега достига ниво от 100 %.

Обобщени статистически данни

Общ брой получени заявления, от които: големи бедствия регионални бедствия по критерия „съседни държави“	62 21 39 2	34 % от заявленията 63 % 3 %
Одобрени заявления Отхвърлени заявления Оттеглени заявления	31 29 7 2	50 % от заявленията 47 % 3 %

Макар фондът като цяло да работи добре, натрупаният през първите шест години от неговото съществуване опит показва, че съществуват съществени ограничения и слабости в неговата работа. Те са свързани с липсата на бързина при отпускането на финансиране от фонда, прозрачността на критериите за мобилизиране на фонда в случай на „регионални бедствия“ и ограничаването на помощта само до природните бедствия.

Повдигнатите въпроси, касаещи бързината, са свързани с условията и процедурите, наложени от регламента относно фонд „Солидарност“. Фонд „Солидарност“ на ЕС често погрешно се счита за инструмент за бързо реагиране за справяне с кризисни ситуации, което не е неговото предназначение. Това е инструмент, подпомагащ рефинансирането на спешни мерки, първоначално финансирани от органите на публичната власт в засегнатата държава. Преди всичко трябва да се има предвид, че Комисията не може да действа по собствена инициатива за мобилизиране на фонд „Солидарност“. Тя трябва да изчака представянето на официално заявление от националните органи, които обикновено, за да подготвят своето заявление, използват целия срок от 10 седмици от началото на бедствието, допустим в съответствие с регламента. В повечето случаи се налага Комисията да поиска допълнителна информация. На второ място, средствата от фонд „Солидарност“ не са непосредствено налични в бюджета на ЕС. Те трябва да бъдат набавени чрез допълнително финансиране от държавите-членки, в допълнение към обичайните им вноски в бюджета на ЕС. Преди помощта да може да бъде изплатена, Комисията трябва да поиска от Съвета и Европейския парламент да одобрят коригиращ бюджет, което е доста тежка процедура (продължаваща обикновено между 2 и 4 месеца).

Определението за „регионално бедствие“ в регламента относно фонд „Солидарност“ е доста неясно, а условията за одобряване на заявления са трудно изпълними. Когато не е изпълнен критерият за „голямо бедствие“, фондът може по изключение да бъде мобилизиран, ако изключително регионално бедствие засегне по-голямата част от населението на даден район и ако то има сериозни и трайни последици за икономическата стабилност и условията на живот в този район. В съответствие с регламента относно фонд „Солидарност“ Комисията трябва да разгледа „с възможно най-голяма взискателност“ всяко заявление за регионално бедствие. С оглед на това изискване държавите-членки и Комисията влагат значително време и усилия съответно в подготовката и оценката на заявления за по-малки регионални бедствия, които, независимо от всичко, в повечето случаи водят до откази.

Както се вижда от промишлени аварии, като разлива на петрол от танкера „Престиж“, или от терористични действия като бомбените атентати в Мадрид от месец март 2004 г., изключително трудно и дори невъзможно е със съществуващите инструменти да се реагира подходящо на ниво ЕС при големи кризи, които не се дължат на природни фактори. Аналогично, понастоящем не е възможно да се предостави помощ от ФСЕС в случай на сериозна криза, касаеща общественото здраве, като разпространението в Европа на епидемии от типа на ТОРС или такава, причинена от авария, подобна на тази в Чернобил, която лесно може да надхвърли възможностите за реагиране на отделните държави.

Комисията ще разгледа начините за по-добро интегриране на въпросите, свързани с предотвратяване на рискове, в регламента относно фонд „Солидарност“.

През 2008 г. Европейската сметна палата (ЕСП) представи резултатите от одита на работата на ФСЕС. При одита бе извършена проверка дали фондът е бърз, ефективен и гъвкав при предоставянето на помощ и дали получилите помощ държави са удовлетворени от фонда. За тази цел Сметната палата прегледа всички заявления, получени до края на 2006 г. и проведе проучване, като изпрати въпросници на държавите-заявители. Сметната палата публикува доклада си на 18 юни 2008 г. (Специален доклад № 3/2008⁸).

Сметната палата установи, че преките разходи, свързани с управлението на фонда от Комисията, са ниски, поради което беше преценено, че фондът работи ефективно. Административните процедури бяха редуцирани до ниво, осигуряващо ефективност на процедурите и за държавите бенефициери. По отношение на гъвкавостта, Сметната палата не установи случаи, при които Комисията да е показала липса на гъвкавост при обработката на заявления за помощ. Беше отбелязано обаче, че е по-трудно да се отговори на условията за одобрение на заявления, отнасящи се до по-малки „регионални бедствия“ (за разлика от „големите бедствия“). В доклада се обръща внимание също така и на неясното определение за регионални бедствия в регламента относно фонд „Солидарност“ и възможната липса на яснота при даване на отказ при такива бедствия. Сметната палата насочи основно критиката си към липсата на бързина на инструмента. Периодът от време между подаването на заявлението и плащането обикновено е бил около една година. Ето защо Сметната палата направи извода, че фондът не осигурява бърз отговор. Въпреки продължителната процедура, свързана с получаването на помощ от фонда, държавите, които са получили средства, са били удовлетворени или много удовлетворени от фонда. Ето защо Сметната палата счете, че фондът е постигнал основната си цел да покаже солидарност с държавите-членки по време на бедствие. Беше препоръчано Комисията да осигури за кандидатите подробни насоки и съвети за бързо подаване на заявленията.

Комисията изразява пълно съгласие с препоръките на Сметната палата. Тя публикува насоки за кандидатстващите държави-членки и разясни подробно по какъв начин прилага разпоредбите на регламента относно фонд „Солидарност“. За да улесни процедурата и да помогне за избягването на закъснения при подаването на информация, Комисията разработи стандартен формуляр на заявление, както и подробни насоки за кандидатстване. И двата документа са на разположение на специална интернет страница, посветена на фонд „Солидарност“ (http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/solidar/solid_en.htm). Освен това, както предложи Сметната палата, Комисията ще продължи да търси пряк контакт с органа, подготвящ заявката. В много предишни случаи обаче заявленията бяха подавани „ad hoc“, без държавите-заявители да търсят какъвто и да било предварителен контакт с Комисията. За да улесни първоначалния контакт с потенциални държави-заявители, Комисията посочи на интернет страницата си, посветена на фонд „Солидарност“, координати за връзка с Комисията.

В заключение Комисията счита, че критичните забележки на Сметната палата по отношение на липсата на бързина на инструмента и разглеждането на заявленията, свързани с регионални бедствия, подкрепят необходимостта от променен инструмент с по-прости и по-ясни критерии за неговото задействане в по-кратки срокове, както беше предложено от Комисията.

5. Изводи: необходимост от подобряване функционирането на инструмента

Макар фондът като правило да работи добре, и по-конкретно по отношение на големите природни бедствия, за каквито първоначално беше създаден, натрупаният досега опит подчертава наличието на необходимост от доразвиване на инструмента. Това касае по-специално липсата на бързина при предоставяне на финансирането на държавите бенефициери и прозрачността на критериите за мобилизиране на фонда в случаи на регионални бедствия. И двата проблемни момента са посочени от Сметната палата. Освен това инструментът може да се подобри, така че да даде възможност за подходяща реакция на ниво ЕС по отношение на големи кризи, които не се дължат на природни фактори. В тази връзка на 6 април 2005 г. Комисията прие предложение за нов регламент относно фонд „Солидарност“ (COM(2005)108), което получи широка подкрепа в Европейския парламент. Това предложение разширява обхвата на фонда и въвежда редица изменения в неговата работа.

Комисията продължава да има положително отношение към увеличаването на прозрачността и опростяването на критериите, на които се подчинява мобилизирането на фонд „Солидарност“. Това би помогнало на националните органи да получат по-ясна представа кога е вероятно фондът да има възможност да ги подпомогне при възстановяване на щети от бедствие. Ето защо от съществено значение е да бъдат дефинирани наново критериите за отпускане на средства от фонда. Предложението за намаляване на прага (до по-малката от следните стойности: 1 милиард EUR или 0, 5 % от БНД), с едновременно премахване мобилизирането на фонда при изключителни обстоятелства за регионални бедствия, би увеличило прозрачността на фонда и би спестило евентуалното разочарование в случай на отхвърляне на заявления. Алтернативна възможност, основаваща се на съществуващия регламент, при запазване на възможността за мобилизиране на фонда при регионални бедствия, би било въвеждането на ясен количествен праг за регионални бедствия, т.е. процент от регионалния БВП (NUTS I или NUTS II). И двете възможности биха позволили мобилизиране на фонда на базата на само един ясен критерий – значимостта на щетата – при всички случаи, когато наистина е необходима европейска солидарност, включително онези бедствия, за които сега се използва трудният регионален критерий. С тази промяна ще се осигури равнопоставено третиране и държавите-членки ще имат по-добри възможности да преценят вероятността да бъде одобрено тяхното заявление. Осигуряването на по-ниска степен на откази от страна на Комисията (те са почти две трети за регионални бедствия) би допринесло също и за положителния имидж на фонд „Солидарност“ като инструмент за проява на солидарност.

За да може да се реагира по-бързо, биха могли да се предвидят някои подобрения на работата, позволяващи незабавно предприемане на солидарни действия чрез извършване на авансови плащания веднага щом засегнатата държава кандидатства за помощ. Това предварително плащане ще се разглежда като авансово в рамките на помощта, която ще бъде отпусната след приключване на оценката и на бюджетната процедура. Ясните и прозрачни критерии за мобилизиране на фонда обаче са предварително условие за подобна по-бърза реакция при бедствие, тъй като държавата-заявител ще трябва да върне аванса на Комисията, в случай че заявлението не бъде одобрено.

В случаи на големи бедствия, които не се дължат на природни фактори, основателно е очакването на гражданите да усетят присъствието и помощта на ЕС, което намира израз в призиви на политическо ниво за активизиране на ЕС. Ето защо Комисията счита, че фонд „Солидарност“ трябва да може да реагира в случай на голяма криза, независимо от нейното естество или произход. Предложеният нов регламент от 2005 г. разширява обхвата на действие на ФСЕС, като включва бедствията, застрашаващи общественото здраве, както и такива, предизвикани от тероризъм и промишлени/технологични причини (в рамките на тавана за общите годишни разходи на ФСЕС).

Въпреки че след 2005 г. няма напредък в Съвета във връзка с предложения изменен регламент относно фонд „Солидарност“, Комисията продължава да има готовност активно да подкрепи търсенето на компромис. Целта е да се набележат областите, в които може да се намери компромис, за да се даде възможност на Комисията да измени предложението си. Ето защо тя призовава Съвета и Европейския парламент да преразгледат предложението на Комисията от 2005 г. в светлината на този доклад, за да позволят на Комисията да излезе с изменено предложение през 2009 г.

** Както са приети от Комисията