ГЛАВА ТРЕТА ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИЕТО НА ФИСКАЛНАТА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В БЪЛГАРИЯ

1. 
   Програма за наблюдение и оценка на фискална децентрализация
   

Работната група по фискална децентрализация в България (РГФД) следва в началото на осъществяването на програмата да приеме подход за наблюдение и оценка по две причини. На първо място изграждането на системата ще отнеме известно време, така че РГФД трябва бързо да вземе началните решения за схемата й. На второ място, необходимо е да се установят някои „базисни” измерители за сегашното положение колкото може по – скоро, така че да знаем къде наистина стават промени в хода на реализацията на програмата. Предлага се системата за наблюдение и оценка да има четири основни цели, съотвестващи на програмата за фискална децентрализация на правителството. Те могат да бъдат обобщени така:

• 
  Да се наблюдава изпълнението на политиката в инициативите за фискална децентрализиция на национално равнище – т.е. доколко правомощията и отговорностите за финансово управление са сведени към по – ниски равнища на управление ?
  
• 
  Да се наблюдава действтелното влияние върху финансовото състояние на общините
  
• 
  Да се наблюдава предоставянето на общинските услуги в резултат на подобреното финансово състояние на общините
  
• 
  Да се наблюдава удолетвореността на гражданите от работата на общините и подобрението на общото икономическо състояние на общините
  

• 
  Определяне на конкретните показатели за наблюдение, които ще се измерват
  
• 
  Решаване кой ще събира и анлизира информацията
  
• 
  Решаване как ще се докладва информацията и колко често
  

• 
  Системите за наблюдение трябва да са прости – най–добре работят тези системи за наблюдение, които са праволинейни, фокусират се върху сравнително малко на брой ключови показатели и са лестни за разбиране както от лицата вземащи рашения, така и от общественотта;
  
• 
  Изискванията за набирането на информация трябва да бъдат оргнизирани и опростени – показателите за наблюдение трябва да използват данни, които вече се събират рутинно и отчитат от общините. Доколкото това е възможно, събирането на тези данни трябва да бъде в електронен вид и с тях да се работи електронно;
  
• 
  Навременността е от критично значение – последица от извлечената поука, цитирана погоре, е че системите за наблюдение трябва да произвеждат резултати бързо;
  
• 
  Информацията трябва да е полезна за всички страни – наблюдението на показателите работи най – добре когато информацията е ценна както за местните органи, така и за централните ведомства.
  
• 
  Ползата от избирането на малък набор от „ключови показатели” – полезното е да се подбере набор от показатели, които да се проследят интензевно като „ключови показатели”. Броят им не бива да бъде повече от десет до дванадесет. Такъв управлям брой позволява на обществеността и на лицата вземащи решения лесно да разбират темпото и насоката на напредъка на фискалната децентрализазия, без да трябва да навлизат в дълбоки анализи. Това означава,че ключовите показатели трябва да бъдат внимателно подбрани, тъй като върху тях се фокусира общественото внимание.
  

Най – общо приетите измерители на изпълнението на политиката на фискалната децентрализация включват :

• 
  Измерители на относителния дял на общинските приходи в консолидираните публични приходи (т.е. колко отговорност за управлението фактичесски е прехвърлена на поднационалните органи на упревление)
  
• 
  Измерители на степента на самостоятелност на органите на местно самоуправление върху собствените им бюджетни решения (т.е. какъв дял от действителните разходи и приходи са под дириктния контрол на местните власти какъв дял се определят от по – високи нива на управление )
  
• 
  Измерители на относителната стабилност в общинските приходни и разходни правомощия
  
• 
  Измерители на възможността органите на местно самоуправление да правят капитални инвестиции
  

Втората група показатели за наблюдение са свързани с финансовото състояние на общините, разкриващи въздействието на политиката на фискална децетрализация върху способността на общините да управляват добре своите финанси. Сред най – подходящите за българските общини измерители за финансовото състояние са следните :

• 
  Финансовия баланс – поддържането на положителен остатък в текущия оперативен бюджет в края на годината от приходите над разходите
  
• 
  Жизненост на приходоизточниците – дали общинските приходи нарастват поне със скоростта на инфлацията
  
• 
  Контрол на ръста на разходите – дали общините могат да задържат ръста на разходите на ниво по – ниско от инфлацията
  
• 
  Контрол на дълга – дали общините задържат нивото на дълга ( включително и неразплатените разходи ) под контрол
  
• 
  Поддържане на стойността на материалните активи на общината – доколко общините увеличават общата стойност на капиталните си активи
  

Третата група от показатели свързани с наблюдението и оценката на фискалната децентрализация са свързани с предоставяне на общински услуги. Наблюдението на предоставянето на общински услуги се стреми да установи дали подобреното финансово състояние е довело до по – добри общински услуги. При измерването на предоставянето на общински услуги ние се интересуваме от няколко различни аспекта на изпълнението. Можем да определим четири основни измерения :

• 
  Обща ефективност на общинските разходи – какъв дял от общинските разходи се изразходва за предоставяне на услуги на гражданите и какъв дял са административните разходи за тези услуги
  
• 
  Покритието на общинските услуги – колко души всъщност получават общински услуги
  
• 
  Ефективност на разходите в отделните звена, предоставящи услуги – колко струва предоставянето на конкратна услуга на домакинство
  
• 
  Ефикасност на услугите – услугата произвежда ли наистина ценни резултати за потребителя ?
  

Вторият основен проблем е в това, че при много услуги често е трудно да се измери обективността на услугата, тъй като това изисква да се измери качеството и действителното въздействие на услугата. Добър пример за този проблем е в опита да се измери успеваемостта на учениците по стандартизирани тестове.

Препоръчва се да се използва следния подход за наблюдение изпълнението на услугите за целите на програмата за фискална децентрализация :

• 
  Да се наблюдава общата ефективност на разходите за предоставяне на услуги (делът от общинските бюджети дейстнително изразходван за предоставяне на услуги );и
  
• 
  Да се наблюдава ефективността и ефикасността на разходите за две или три ключови услуги, които могат лесно да се измерват
  

Следва да се отбележи, че показателят „ефикасност на услугата сметосъбиране” се измерва най – добре по скалата за удовлетвореност на гражданите от услугата. Това ни води до следващото ниво показатели, които се занимават конкретно с удовлетвореността на гражданите като измерител на крайния резултат на процеса на децентрализация.

Събирането и анализът на информацията поставя два основни въпроса :

• 
  Кой трябва да събира инфорамацията за наблюдението на местно ниво ? ;
  
• 
  Коя институция трябва да отговаря за комплектоването на данните събрани на местно ниво в националната система за наблюдение и оценка ?
  

Има два варианта за събиране на данни за изпълнението на местно ниво – това може да се прави или от самите общини, или от някоя неправителствена организация. Изборът на всеки от тези варианти има своите предимства. Ако общината събира сама информецията има голяма вероятност наблюдението на изпълнението да се превърне в управленски инструмент на общинската администрация. Освен това даннните за финансите и предоставянето на услугите ще се обединяват по – лесно, тъй като те се съхраняват в отделите на общините. От друга страна, на една местна неправителствена организация ще се гледа като на по - неутрален източник, тъй като при нея не би същестувал конфликт на интереси. В крайна сметка по – силни са аргументите в полза на първия вариант – самата община да събира информацията на местно ниво.

Системата за събиране на данни на общинско ниво трябва да съотвества на определен национален стандарт, за да се набира информация, която може лесно да се консилидира на национало ниво. За да стане това се препоръчва да се предприеме пилотна програма, в която да се разработи и тества прототипа на събирането на данни на общинско ниво. Той може да обхване трите нива на показатели, които се предлагат за общинското ниво : финансовото състояниена общините, изпълнението на общинските услуги и крайното въздействие (удолетвореността на гражданите и икономическото състояние ).

Следващия въпрос кой трябва да отговаря за обединяването на цялата информация в национална програма за наблюдение - това може да се извършва от някое министерство или неправителствена организация, работеща в тази област – например Националното сдружение на общините, Фондацията за реформа в местното самоуправление или Българската акедемия на науките. Сред министерствата очевидно такава роля биха могли да играят Министерството на финансите и Министерството на регионалното развитие и благоустройтвото. Възможно е тази функция да изпълняват и Националния статистически институт или Сметната палата.

Изискванията за тази дейност налагат да се осъществява от организация, чийто персонал е :

• 
  Компетентен в различните аспекти на измерване на изпълнението ( особено при финансите );
  
• 
  Има достъп до и разбира данните на общинско ниво;
  
• 
  Има капацитет да работи с голяма база данни и да прави нужния статистически анализ;
  
• 
  Знае как да изработва ясни доклади , разбираеми за хора, които не са експерти
  

Друг основен въпрос, който възниква пред системата за анализ и оценка на фискаланата децентрализация е как ще се докладва информацията от наблюдението и оценката. Резултатите от системата за наблюдение и оценка трябва да се представят редовно пред широка аудитория. Националната преса трябва да бъде първата аудитория заедно с традиционните групи заинтересовани от общинските проблеми – министерства, законодатели, общински сдружения и други неправителствени организации.

За да достигнат до широка аудитория резултатите трябва да се представят в лестна достъпна форма с нужно подкрепящата ги информация. Следва да се отдели специално внимание на начина на представянето им. За да може резултатите наистина да са полезни за пресата, от полза би било в екипа, който подготвя докладите и стратегията за рапространяването им да се включват и журналисти.

Препоръчва се наблюдението да се осъществява на ежегодва база, е едно изключение само : показаталите за финансовото състояние трябва да се наблюдават на база полугодие през следващите няколоко години предвид тежката криза, в която се намираха общинските финанси доскоро.

В ежегодвия доклад за наблюдението ще се дава актуализиран анализ на промените в показателите в сравнение с предходната година. Специално ударение трябва да се поставя върху „ключовите показатели”, тъй като чрез тях ще се показва общия напредък в процеса на децентрализация. Осван доклада за наблюдението ще има и Доклади за специална оценка.

Докладите за специална оценка може да се изготвят според нуждите. За момента можем да кажем, че три вида такива доклади ще бъдат особено ценни :

• 
  Задълбочен анализ на изпълнението на подгрупа общини – например най – малките селски общини, или общините, които са областни центрове;
  
• 
  Задълбочен анализ на подгрупа общини със специфични проблеми – например специален анализ на общините в тежко финансово състояние през 2004 година, за да се види дали и как са се възстановили впоследствие;
  
• 
  Казуси за най – добре работещите общини по подбрани показатели, за да се види какви уроци могат да се извлекат от техния пример
  

Следващите стъпки в разработването на системата за наблюдение и оценка на фискалната децентрализация се логическо нейно продължение, а именно :

• 
  Решение за обхвата на системата : работната група по фискална децентрализация трябва да вземе решение за обхвата на системата, по точно за това дали препоръчаните в настоящия доклад четири измерения са правилно подбраните и дали съпътстващите ги набори от показатели и измерители са най – подходящите.
  
• 
  Решение по ключовите показатели : работната група по фискална децентрализация трябва да реши дали иска да приеме набор от „ключови показатели” и дали предложения в този доклад набор е приемлив, или се нуждае от преразглеждане
  
• 
  Решение за организациите, които да изпълняват на общинско и национално ниво : работната група по фискална децентрализация трябва да реши дали на общините да се възложи отговорността да събират информацията за наблюдение на изпълнението на местно ниво. Тя трябва да възложи и отговорноста национално ниво на водещо ведомство – за тази цел навярно ще трябва да се създаде подгрупа, която да прегледа изискванията и оцени потенциалните организации
  
• 
  Решение за подкрепа на пилотен проект за наблюдение на изпълнението на общинско ниво : в този доклад се препоръчва да се започне пилотен проект за въвеждането на наблюдение на изпълнението на общинско ниво, който да е свързан с националната система за наблюдение и оценка впоследствие; работната група по фискална децентрализация трябва да вземе решение дали да подкрепи такава инициатива.
  

• 
  Предоставяне за ползване цялата материална база и информационно технологична инфраструктура;
  
• 
  Сервизното обслужване на компютърната техника;
  
• 
  Подръжката на програмните продукти;
  
• 
  Отстраняване на проблеми при тяхното ползване, както промени и допълнения във функционирането им
  

При реализацията на пилотния проект се извърши :

• 
  Общината сключи трудови договори с 7 щатни бройки персонал, прехвърлен от Данъчната администрация
  
• 
  Назначени бяха допълнително 5 бройки персонал
  
• 
  Общината се ангажира с поемане на разходите за : работни заплати и осигурителни плащания; разходи за издръжка; капиталови разходи
  
• 
  Увеличена данъчна основа – установяване на недекларирано имущество и контрол по декларирането му
  

• 
  Констатиране на съотвествия между подадените данъчни декларации за новопостроените или придобитите по друг начин недвижими имоти и подаваната ежемесечна информация от съдията по вписванията към Районен съд Поморие за сключени сделки с имоти по ЗМДТ;
  
• 
  Разнасяне на подадените при извършени продажба на МПС декларации от нотариус и установяване на несъотвествия
  
• 
  Засичане на издадените от общината строителни разрешения и декларираните имоти от собствениците
  

• 
  Увеличена събираемост на местните приходи, което се осъществи чрез :
  

• 
  Изпращане на покани за доброволно плащане на задълженията по местните данъци и такса битови отпадъци до длъжниците;
  
• 
  Засичане на всички дължими данъчни и неданъчни плащания към общината
  
• 
  При издаване на разрешителни за строителство, за извършване на търговска дейност, на дейност по Закона за туризма
  
• 
  При участие в търгови организирани от общината
  
• 
  Създаване на актуална база данни за всички данъкоплатци на имуществени данъци и ползватели на общински услуги
  

• 
  Администрирането на местните данъци и такса смет е нова дейност и трябва да се обезпечи с необходимите ресурси – персонал, сгради и техника, допълнителни приходи
  
• 
  Обучение на общинските служители по въвеждане и използване на информационните технологии
  
• 
  Да се запази и развие капацитета по ревизионната дейност и принудителното събиране
  

С влязлата в сила от 1 април 2005 год. промяна за внасяне на общинските данъци и такси, се извърши администриране на местните данъци и такси и в община Добрич, като същите ще се събират от общината вместо от ползващата се от това право Териториална данъчна дирекция Добрич. За целта е отворен към общината нов отдел за събиране на местните данъци и такси, което ще доведе до по - стриктно и „отблизо” наблюдаване на събирането им. Отворени са нови работни места , които за община Добрич са 12.

• 
  Голяма част от важните задачи в Програмата за фискална децентрализация, осигуряващи реална промяна, остават неизпълнени. В повечето случаи изразената воля за децентрализация остава само като пожелание и “на хартия”.
  
• 
  Промяната в законодателството се извършва бавно и нееднопосочно и не създава предпоставки за стабилност в общинския сектор. Възлагането на нови отговорности на общините не е съпровождано от съответното ресурсно обезпечаване, като пример за това са ангажиментите на местната власт по Закона за здравословни и безопасни условия на труд, Закона за управление при кризи и др.
  
• 
  Продължава тенденцията за намаляване дела на общинските разходи в брутния вътрешен продукт и консолидирания държавен бюджет. Делът на общинските разходи в публичните разходи намалява от 18.9% през 2002 г. на 16.8% през 2003 г. и спада до 12.9% за 2005 г. Това означава, че е на лице процес на централизация на предоставянето на публични услуги.
  
• 
  Свива се собствената приходна база на общините в противоречие с логиката на финансовата реформа.
  

• 
  Намалява делът на местните данъци в собствените приходи на общините – от 28.6% през 2003 г., на 26.5% за 2004 г. и на 25.6% за 2005 г. В периода до 2004 г. общините бяха принудени да продават общинска собственост за покриване на структурния дефицит, но този ресурс вече е изчерпан и се наблюдава декапитализация. Трябва да се има предвид, че приходите от данъци, както и приходите от собственост са основният източник за финансиране на инфраструктура.
  
• 
  Анализът на дела на общинските данъчни приходи в общите общински приходи показва също намаление в периода 2002 – 2005 г. Намалява и делът на местните данъци в общите данъчни приходи на държавата.
  

Наскоро проведено изследване на НСОРБ показа, че „при запазване на темповете, с които в момента се изпълнява реформата в местните финанси, на България ще са нужни 33 години, за да достигне сегашното средно ниво на финансова самостоятелност на местната власт в Европа, и около 47 години за достигане сегашното ниво на европейски държави с децентрализирани системи”³⁰. Провежданата реформа за фискална децентрализация има като стратегия и цел разширяване обхвата на предоставяните от общините услуги и подобряване на тяхното качество чрез:

• 
  осъществяване на реална децентрализация при предоставянето и финансирането на публичните услуги;
  
• 
  осигуряване на равнопоставен достъп до качествено образование, здравеопазване, социални и културни услуги във всички райони на страната;
  
• 
  обвързване на права и отговорности при предоставяните публични услуги от местната и от централната власт;
  
• 
  прилагане на прозрачни и справедливи правила за разпределение на парите на данъкоплатците между държавната и местната власт.
  

• 
  реализиране на техните права да решават самостоятелно местните въпроси;
  
• 
  осигуряване на условия за устойчивото и рационално функциониране на изборните органи на местната власт;
  
• 
  защита на местните власти и гражданите от опити за изземване на техни законови правомощия;
  
• 
  разширяване контролните функции на местната власт за защита интересите на гражданите при нарушаване на законови изисквания по отношение на околната среда, сигурността и продажбата на вредни за здравето стоки.
  

• 
  равнопоставеност при финансирането на държавната и на общинската инфраструктура;
  
• 
  разширяване собствената приходна база на общините, в съответствие с интересите и очакванията на данъкоплатците;
  
• 
  предоставяне правомощия на общините да определят размера на местните данъци и вида на местните такси;
  
• 
  разширяване на възможностите за пряк достъп на общините до европейските фондове и програми;
  
• 
  разнообразяване на възможностите за дългово финансиране на общински инвестиционни проекти;
  
• 
  улесняване изграждането на публично-частни партньорства