Глава III. Правна уредба на Европейския омбудсман

Глава III.

Правна уредба на Европейския омбудсман

1. Институцията на Европейския омбудсман е въведена с Договора от Маастрихт, подписан през 1992 г., влязъл в сила през ноември 1993 г., като за целта са внесени съответните изменения и допълнения в договорите, представляващи правната основа на Европейския съюз.

Европейският омбудсман осъществява дейността си въз основа на чл.195 от Договора за ЕС, Решението на Европейския парламент за правилата и общите условия, регулиращи изпълнението на задълженията на омбудсмана от 1994г. и Решението на Европейския омбудсман за приемане на правила за прилагане на Решението на Европейския парламент, прието през юли 2002, в сила от 1 януари 2003г.

През 1995 г. е избран първият Европейски омбудсман – бившият омбудсман на Финландия – Якоб Сьодерман. От 1 април 2003 г. постът се заема от бившият омбудсман на Гърция – проф. Никифорос Диамандурос.

По инициатива на Европейския омбудсман текстовете, които уреждат дейността на институцията, са включени в проекта за Договор за създаване на Европейска конституция, приет с консенсус от Европейския конвент. В проекта за Конституция за Европа като основна функция на Европейския омбудсман се определя да: “ получава, разследва и представя доклади по жалби за случаи на лошо администриране в институциите и органите на Съюза.” При извършването на тези действия той е: “напълно независим”. В рамките на уредените в проекта права на европейските граждане е предвидено правото на всеки гражданин на Съюза, както и на всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо и съответно регистрирано в държава-членка, да подава жалби до Европейския омбудсман за случаи на лошо администриране в институциите и органите на Съюза, с изключение на Европейския съд и Върховния съд във връзка с тяхната правораздавателна способност.

След произвеждането на всеки избор за Европейски парламент, за срока на своя мандат, парламентът назначава Европейски омбудсман. Предвидена е и възможността Европейския омбудсман а бъде освободен от Съда по искане на Европейския парламент, ако вече не отговаря на изискванията за заемането на тази длъжност или ако е извършил сериозно нарушение на своите задължения.

По повод на жалбите Европейският омбудсман осъществява разследвания, когато намира основания за това, освен ако изложените факти са били предмет на разглеждане пред съд. Когато омбудсманът установи, че е налице неправилно изпълнение на задълженията, той отнася случая до заинтересованата институция. В срок до три месеца тази институция е длъжна да информира омбудсмана за своето становище. След това омбудсмана е длъжен да изпрати доклад за своето заключение до Европейския парламент и до заинтересованата институция, както и да информира жалбоподателя за резултата от осъщественото разследване. Жалбата трябва да съдържа данни за нейния подател и за предмета на спора. Подателят може да поиска жалбата му да остане поверителна. Самата жалба се подава в срок до две години от датата, на която фактите, на които тя се основава, са били узнати от подателя на жалбата и трябва да се предхожда от съответните административни процедури през заинтересованата институция или орган.

Европейският омбудсман може да предприема разследвания и по своя собствена инициатива, при което важат същите правила за информиране на заинтересованата институция и Европейския парламент. Тази инициатива може да бъде предприета, когато Европейският омбудсман прецени, че е необходимо да бъде изяснен случай на предполагаемо неправилно осъществяване на функциите на институциите и органите на ЕС.

Европейският омбудсман е напълно независим при осъществяването на своите функции. При изпълнението им той няма право нито да търси, нито да получава инструкции от когото и да било. Една от важните гаранции за тази независимост е забраната омбудсманът да упражнява по време на своя мандат каквато и да било друга професия, независимодали е срещу заплащане или не. Тази забрана има за цел да предотврати, опасният за всяко независимо действие, конфликт на интереси.

Институциите и органите на ЕС са зъдължени да предоставят на омбудсмана всяка информация, която той поиска и достъп до съответната документация. Те могат да откажат само, ако са налице съответните основания за поверителност. Документи, произхождащи от държава-членка и обявени от нея за поверителни със закон, са достъпни само с нейното предварително съгласие.

Доколкото е възможно, омбудсманът се стреми към съвместно решение със заинтересованата институция или орган за отстраняване на случая на неправилно осъществяване на функциите и удовлетворяване на жалбата. Ако омбудсманът установи, че е имало неправилно осъществяване на функциите, той информира заинтересованата институция или орган, като прави препоръки, когато това е целесъобразно. Информираната институция или орган изпращат на омбудсмана подробно мнение в срок до три месеца. След това омбудсмана изпраща доклад до Европейския парламент и до заинтересованата институция или орган, както и отговор до подателя на жалбата.

Ако в процеса на своите разследвания омбудсманът узнае факти, за които прецени, че могат да имат връзка с наказателно производство, незебевно уведомява компетентните национални органи посредством постоянните представителства на държавите-членки в ЕС и, ако е целесъобразно, институцията на Общността, която има правомощия спрямо засегнатото длъжностно лице или служител. Омбудсманът също така може да информира заинтересованата институция или орган на ЕС за фактите, поставящи под съмнение поведението на член от техния персонал от дисциплинарна гледна точка.
3. На 6 септември 2001 г. Европейският парламент приема резолюция, с която одобрива Кодекс за добро поведение на администрацията, който е задължителен за институциите и органите на ЕС, администрацията и служителите в отношенията им с гражданите. Целта на този кодекс е да изясни подробно какво означава на практика прокламираното в Хартата на Европейския съюз за основните права и свободи от Ница 2000г “добро административно обслужване”. Едновременно с приемането на Кодекса, Европейският парламент приема и резолюция, с която задължава Европейския омбудсман да го прилага, когато разследва дали е налице лошо администриране, за да гарантира правото на гражданите на добро административно обслужване.

Правилата в Кодекса включват: изискването за законност на действията, недопускането на дискриминация т.е спазване на принципа за равнопоставеност от гледна точка на националност, пол, раса, цвят на кожата, етнически и социален произход, генетични особености, език, религия и вярвания, политически или други възгледи, принадлежност към национално малцинство, собственост, произход, физически увреждания, възраст или сексуална ориентация, съотносимост взетите марки, недопустимост на злоупотреба с власт, безпристрастност и независимост, обективност, справедливост, учтивост, отговор на езика на гражданине, разумен срок за взимане на решение и др. Към тях спадат също задължението за мотивиране на решенията, определяне на възможностите за обжалване, уведомление на заинтересованите лица, защита на личните данни, достъп до информация и др.

Кодексът за добро поведение на администрацията обяснява на гражданите какво могат да очакват от Европейската администрация. Новото издание на Кодекса от 2005 г. е публикувано на 24 езика като над 100 000 копия са разпратени из цяла Европа. В отговор на това националните администрации и местните власти, училища и университети, учебни центрове и библиотеки, както и отделни граждани впоследствие са изявили желание да получат още допълнителни копия за по-нататъшно разпространение. Този кодекс е приет от националните, регионални и местни администрации на почти всички страни от ЕС.

4. От 1995 г. досега Европейският омбудсман е приел над 20 000 жалби и е помогнал на огромен брой хора. Първият Европейския омбудсман – Якоб Сьодерман – отдава голямо значение на степента, в която различните европейски институции и органи имат желание да работят с него за разрешаването на споровете, защото всяка институция или орган на ЕС играят своята важна роля за усъвършенстване на отношенията с гражданите. Независимо дали става дума за предоставяне на достъп до документи или за обяснение защо кандидатът не е бил избран, опитът, който носи решаването на такива и подобни въпроси, е от изключителна важност за всяка една администрация, защото така тя ще се научи как може да предоставя по-ефективни и по-добри услуги на гражданите. Крайният резултат от този процес по усъвършенстване е, че всички тези, които впоследствие ще имат контакт с дадената институция – не само тези, които са подали жалба срещу нея – ще имат полза от свършената работа.

Бившият Европейски омбудсман Якоб Сьодерман споделя, че в началото потокът от жалби определя една тенденция, която се запазва и продължава през първите години от функционирането на институцията. Основните мотиви за подаването на жалби обхващат липсата на прозрачност, достъпът до документи и информация, въпроси свързани със държавната служба и по-специално с конкурсните процедури. Освен горепосочените, често са отправяни жалби за нарушаване на човешки или основни права, договорни спорове и по различни програми за грантове и субсидии.

В повечето случаи жалбите са подадени от физически лица. Жалбите, подадени от асоциации или юридически лица са не повече от 20% от всички жалби. Броят на жалбите подадени по електронен път, по и-мейл или използвайки он-лайн формуляра, публикуван на интернет страницата на Европейския омбудсман, се увеличава година след година, като, особено в последните години, доминира изключително. За 2006 г. 57% от жалбите са подадени по електронен път, индивидуалните жалби са 3619, а жалбите от асоциации и юридически лица – 211.

Първата и основна задача на Европейския омбудсман била да се пребори за постигане на съгласие относно значението и обхвата на термина “maladministration¹⁵”, както и за утвърждаването на това какво е добра администрация чрез приемането и разпространението на Кодекс за добро поведение на администрацията. Както споменахме и по-напред, този Кодекс съдържа правилата и принципите, от които трябва да се ръководи всеки едни служител в своите действия, когато изпълнява служебните си задължения.

Липсата на прозрачност и множеството жалби за липсата на достъп до документи и информация оформят втората основна задача на Европейския омбудсман, а именно борбата за прозрачност в администрацията.

5. Какво е лоша и какво добра администрация? Както казахме това е първият въпрос, на който трябва да се намери адекватен отговор. Терминът не е дефиниран нито в Договора, нито в статута на Европейския омбудсман.

Резултатът от преговорите, довели до сключването на Договорът от Маастрихт, с който се установява институцията на Европейския омбудсман, е следствие от утвърждаването на датския модел на институцията, където той се ръководи от принципите на работата на класическия административен съд. Ето защо отговорът на въпроса какво е добра и какво е лоша администрация на пръв поглед не изглежда труден. Добра администрация имаме там, където тя се ръководи от закона и определено лоша администрация имаме там, където това не е така. В своя пръв годишен доклад Европейският омбудсман излага своето мнение по същността на това какво е лоша администрация, като казва, че лоша администрация е налице тогава, когато институциите и органите на Общността не успяват да действат в съответствие с договорите и актовете, приети въз основа на тях, или ако не успяват да следват правилата и принципите на закона, установени от Съда и Първоинстанционния съд. Той се позовава още и на чл.6 от Договора за Европейския съюз, който гласи, че институциите и органите на Общността трябва да ръководят своите действия съблюдавайки основните права на гражданите. Това определение не е изчерпателно и не претедира за това, то има цел да очертае границите и обхвата на термина лоша администрация, като оставя място за допълване и разширение на дефиницията.

Тук е мястото да направим едно уточнение, а именно какво се изключва от сферата на наблюдение и контрол от Европейския омбудсман. Разбира се това са решенията, които по своята същност са политически – това са решенията на Европейския парламент и неговите органи, както и основанията за приемане на законодателни актове като регулациите или директивите.

След консултации с всички национални омбудсмани или подобните на тях институции в страните-членки на ЕС относно тяхното разбиране на термина “лоша администрация” и внимателното анализиране на тяхните отговори в годишния си доклад за 1997 г. Европейският омбудсман дефинира термина по следния начин:

“Лоша администрация възниква тогава, когато публичен орган не успява да действа съгласно правилата или принципите, на който се основава.”

Този термин е приет с резолюция на Европейския парламент и улеснява работата на Европейския омбудсман като дава легално основание за неговата дейност.

На Европейско ниво инициативата за създаването на кодекс е поета от Рой Пери, докладчик на Комисията по петициите, който в своя доклад¹⁷ за 1996/1997 г. настоява за ясни стандарти в обслужването на гражданите от институциите и органите на Общността. На 21.10.1997 г. на среща с генералния секретар на Европейската комисия Карло Троян, Европейският омбудсман бива информиран, че Комисията е започнала обсъждането на проект за кодекс за своите служители. В края на 1997 г. Европейският омбудсман получава копие от документа, който връща с няколко поправки и допълнения.

През юни 1997 в Стокхолм на конгреса на Европейската асоциация на юристите – FIDE, Европейският омбудсман подчертава нуждата от кодекса за добра администрация и дава информация за подготвения проект на Комисията. Много от участниците в конгреса приветстват идеята за съдаването на такъв кодекс и предлагат на Европейския омбудсман да поеме инициативата за създаването на кодекс за институциите и органите на Общността.¹⁸

Така през ноември 1998 г. Европейският омбудсман започва по своя инициатива проучване за създаването и необходимостта от Кодекс за добро административно поведение на служителите в институциите и органите на Общността в отношенията им с гражданите. През 2000 г. Европейският омбудсман внася в Европейският парламент специален доклад¹⁹, съдържащ Кодекса за добро административно поведение, който след обсъжданията бива одобрен с резолюция. Този документ бележи раждането на Кодекса за добро административно поведение на администрацията, който ще бъде обсъден по-подробна в глава V.

Във време, в което само 38 % от населението на ЕС смята, че гласът му е важен за общността, Европейският омбудсман има и още една цел – да скъси разстоянието между съюза и хората и да придаде на администрацията човешко лице. Това обаче той не може да направи сам. Осигуряването на администрация на високо ниво е цел, която може да бъде постигната само в тандем с институциите и органите на ЕС. Изпълнение на обещанията, осигураване на подходящи механизми за компенсация, поучаване от грешките, прозрачно изпълнение и възможност за общодостъпна проверка – това са само някои от най-силните средства, чрез които администрацията може да си извоюва доверие сред гражданите.