Правото на добра администрация в Европейския кодекс за добро поведение на администрацията

5. Правото на добра администрация в Договорът за създаването на Европейска конституция

Правото на добра администрация е изрично закрепено в чл. 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Европейският омбудсман призовава Конвента да включи Хартата на основните права в бъдещата конституцията, с което да бъде установена законова основа за отворена, отговорна и ефективна администрация. Когато президиума представя проекта на договора за конституция, терминът “добра администрация” е изоставен и заменен с фразата: “отворена, ефективна и независима администрация”. Сегашният чл. III-398 от Европейската конституция гласи следното:

В съответствие с Правилата за персонала и Условията за наемане на работа, приети на основата на чл.III-427, европейското законодателство трябва да предвиди специални разпоредби с оглед постигането на тази цел.²⁷”

Тази цел може да бъде постигната най-добре на основата на предложение от Комисията за приемането на Европейски закон за добро администриране. Споменатият по-горе чл.III-398 от Европейската конституция предоставя правното основание за подобен закон.

Също така страните членки на Европейския съюз, като членки и на Съвета на Европа, са длъжни да се ръководят от принципите, които са закрепени в препоръките и резолюциите на Съвета. Терминът “принципи” е предпочетен пред термина “правила”, за да се подчертае, че целта не е да се уеднаквят националните административни закони, а да се организира въвеждането на гореспоменатите принципи във всички страни-членки. Идеята е страните да бъдат оставени колкото се може по- свободни в избора на средства, които ще използват, за да приспособят административните си процедури по същество към предложените принципи.

Глава V.

Европейският кодекс

за добро административно поведение

1. Правото на добра администрация не трябва да се разглежда като право само по себе си , защото представлява съвкупност от права и задължения, които заедно формират правото на добра администрация. Ето защо за целта на нашето изследване ще бъдат обособени следните групи.

Първата група принципи са част от Европейския кодекс за добро админстративно поведение. Те въвеждат минималните изисквания за установяването на добра администрация:

• 
  законност;
  

• 
  пропорционалност;
  

Втората група права и задължения са част от Хартата за основните права на съюза, и естествено заема основна част от концепцията за правото на добра администрация:

- да изпълнява задълженията си безпристрастно, справедливо и в предвидения срок;

- правото да бъде изслушано всяко лице преди да бъдат взети каквито и да е индивидуални мерки, които биха се отразили негативно върху него;

- правото на достъп до собственото досие;

- задължението да се посочват писмено мотивите за всички решения;

- правото на достъп до документи;

Третата група задължения са част от Европейския кодекс за добро административно поведение:

- задължението на служителя за бъде учтив, коректен, услужлив и достъпен в отношенията си с гражданите;

- задължението да дава указания за възможностите за обжалване на решението на всички засегнати лица;

- задължението да уведоми всички заинтересовани лица за решението;

- задължението да съхранява и води регистър;

- задължението да документира административния процес;

Само посредсвом надлежното документиране и архивиране на административния процес, институциите могат да докажат, че следват коректно предписаните процедури. Ако процедурите не се документират от самото начало, много от правата стават неефективни и безсмислени.

Подробното разглеждане на принципите показва изграждането на гаранции за добра администрация. Правилата и принципите закрепени в Кодекса са ясни и конкретни, но всяка една страна-членка на ЕС е приела в собственото си законодателство множество допълнителни разпоредби, който определят с различна степен на изчерпателност начините, по които те ще се прилагат. Ето защо анализирайки законодателството в административната област в страните-членки на ЕС, ще се опитаме да очертаем основните разлики при прилагането на принципите и правилата за добра администрация и доколко това би могло да се окаже препятствие пред правото на добра администрация, гарантирано от Договора от Маастрихт за всеки гражданин на Общността. Образно казано, ако съвкупността от тези принципи е гаранция за добра администрация, то нарушението на който и да е от тях, е потенциална жалба пред институция от рода на омбудсмана на съответното ниво.

2. 
   Принципите на законност, липса на дискриминация и пропорционалност
   

2.1.Законност. Законът е форма за изразяване на правото. В закона се съдържа правото. Това е начинъ на неговото съществуване. В закона правото се обективира и съществува като обективно право. В този смисъл правото е закон и закона е правото. Правото и закона са едно цяло. Изискванията на закона са изисквания на правото. Неспазването на закона е неспазване на правото и т.н. Най-общо изразено отношението между право и закон, е отношение между съдържание и форма, поради което те са неотделими. Законът винаги е форма на изразяване на правото.

Законност е категория, която извежда на преден план състоянието на изпълнението на законите към даден момент, тяхното ефективно действие към този момент. Най-често като синоним на явлението “законност” се счита категорията “легалност” произтичаща от латинското “legalis”. Всъщност легалност е категория, която набляга повече на качеството на закона, на съобразността на създаването му и на изпълнението му с изискванията на позитивното право, разглеждано като съвкупност от създадени от държавата правни норми.

Така например, парламентарният закон в повечето национални правни системи (и най-вече в тези, принадлежащи към континенталното правно семейство) по оборима презумпция, доколкото Конституционният съд все пак би могъл да постанови обратното, винаги е законен т. е. легален и още по-точно конституционен. Един закон е легален, ако неговото приемане и изпълнение са протекли съобразно изискванията на позитивното право.

Господството на закона се противопоставя на произволната власт, връзкарството и други отклонения. То изисква строга йерархия на правните норми. Държавните органи нямат власт да противоречат на приетите и огласени общи правила при вземането на определено решение. В господството на закона е заложена и идеята за правната компетенция. Държавните органи могат да вземат решение само по въпроси, за които имат правна юрисдикция. Компетентността в този контекс означава изрично и законно дадена власт за вземане на решения по даден въпрос, която не само дава законова възможност на държавния орган да взема решения, но и го задължава да поеме отговорност.

2.1.1. Всяко едно действие и решение на служител в институциите и органите на ЕС, както и на служителите в държавните администрации на страните-членки е законно, ако е взето съобразно изискванията на закона.

Безспорно принципът за законност принадлежи към ядрото от принципи на Европейското административно право, който е конституционно гарантиран в повечето от страните членки в ЕС. В някои страни, като Австрия например, този принцип се свързва експлицитно с публичната администрация. Чл.18, ал.1 на Австрийската конституция гласи следното:

“Цялата публична администрация трябва да се основава на закона.”²⁸

В някои страни принципът за законност е основен принцип, който постановява, че всяко действие, произтичащо от конституционни разпоредби или закон, трябва да се основава на законността. Въпреки, че в повечето случай този принцип е формулиран в конституциите, много често националните законодателства приемат допълнително закони, под едно или друго име, които доразвиват, конкретизират и систематизират всички видове административни действия и процедури. Чл. 4 от Кодекса за добро административно поведение съдържа изискването за законност. Той гласи:

“Служителят действа в съответствие със закона и прилага правилата и процедурите, залегнали в законодателството на Общността. В частност служителят трябва да следи решенията, които засягат правата или интересите на отделни лица, да имат необходимото правно основание и законосъобразно съдържание.”²⁹

2.1.2. Принципът за законност има пряка връзка с принципа за правовата държава. Важен компонент на правовата държава е върховенството на Конституцията. Ето защо този принцип може да бъде открит предимно в разпоредби от конституционен характер. “Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат³⁰”, тя също така има непосредствено действие. Вторият компонент на правовата държава е върховенството на закона като израз на общата воля на нацията. Друг важен компонент на правовата държава, който гарантира нейната правозащитна функция и защитава правото като такова, е идеята за вътрешна съгласуваност и системност на източниците на правото. Теорията за т.нар. йерархичен строеж на правото като правов ред се оприличава на пирамида, на чийто връх стои основната норма. Както става ясно, законността и правото са гаранции за правовата държава, всяка държава, основаваща се на правото, трябва да създаде и гарантира механизми, чрез които да го защитава. Ето защо този принцип е поставен на първо място сред всички принципи, той е своего рода гаранция и инструмент на правото.

Въпреки всички предприети мерки и механизми за защита 4% до 5% от случайте на лоша администрация се дължат на нарушение на закона или липса на законност. В абсолютна сума това представлява 29 случая за 2005г., и 36 случая за 2006 г.

“произход, пол, имущество, социално положение или религия”.³¹

Словенската конституция е дори още по-изчерпателна. Чл.14 (1) гласи:

“В Словения, ще бъдат гарантирани равни човешки права и основни свободи на всеки индивид независимо от националност, раса, пол, език, религия, политически и други убеждения, финансов статус, произход, образование, социален статус или какъвто и да е друг личен факт.”³²

Други конституции, като тази на Финландия, просто постановяват, че всички са равни пред закона и никой няма да бъде третиран различно от останалите без основателна причина. Административно-процесуалните закони, законите, отнасящи се до държавната служба, законите, касаещи държавната администрация и подобните на тях в страните членки също защитават принципът за липса на дискриминация. Често те изброяват много по-изчерпателно основанията, на основата на които не се допуска привилигеровано положение. Например чл.6 от Административно-процесуалния закон на Латвия гласи:

“В случайте, когато са налице идентични фактически и законови обстоятелства, институциите и съдилищата трябва да приемат идентични решения (когато фактическите и законови обстоятелства са различни – различни решения) независимо от пол, възраст, раса, цвят на кожата, език, религия, политически или други виждания, социален произход, националност, образование, социален и финансов статус, професия или други характеристики на участниците в административното производство.”³³

Чл.5 от Кодекса за добро административно поведение съдържа принципа за липса на дискриминация, който гласи:

“1. При работа с молбите на гражданите и при вземане на решения, служителят е длъжен да се увери, че се спазва принципът за равенство. Членовете на обществеността, които са в еднакво положение, трябва да получават еднакво отношение.

2. Ако се установи разлика в отношението, служителят гарантира, че то е обусловено от специфичните обективни особености на дадения случай.

3. Служителят избягва във всеки отделен случай прояви на каквато и да е дискриминация, основана на националност, пол, раса, цвят на кожата, етнически или социален произход, генетични характеристики, език, религия или вярвания, политически или други възгледи, принадлежност към национално малцинство, собственост, произход, физически увреждания, възраст или сексуална ориентация.”³⁴

В България липсата на дискриминация се гарантира от Конституцията, чл. 6:

“(1) Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права.

(2) Всички граждани са равни пред закона. Не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние.³⁵”

Разпоредбата на чл. 7, ал. 4 от Закона за държавния служител гласи:

“При заемане на държавна служба не се допускат дискриминация, привилегии или ограничения, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, убеждения, членуване в политически, синдикални и други обществени организации или движения, лично, обществено и имуществено положение.³⁶”

2.2.1. Макар да се забелязват различни по обхват и съдържание норми, като цяло тяхната същност е идентична. Може да се каже, че този принцип е повсеместно и изцяло приет в законодателствата на страните-членки, като няма страна, която да не е декларирала по един или друг начин принципът за липса на дискриминация.

Въпреки това 13 % за 2005 г. или 103 случая и 9 % за 2006 г. или 65 случая са жалбите получени да дискриминация.

2.2.2. Нека разгледаме един от случаите на дискриминация и да видим как действа Европейският омбудсман. Жалбата се отнася до правилата за кандидатстване за обучение, които изрично поставят възрастова граница от 30 години за всички кандидати. Жалбоподателят твърди, че определената възрастова граница представлява дискиминация на основата на възрастта на кандидата и противоречи на Хартата на основните права на ЕС. Чл.21 от Хартата гласи, че всяка дискриминация, която се основава на характеристики като възраст, пол, народност и други е забранена. Комисията аргументира своето изискване като казва, че възрастовата граница е обективно оправдана, защото въпросното обучение на Комисията е насочено към младите хора в началото на тяхната кариера и поради това изискването за определена възраст не е дискриминация и не е в противоречие с чл.21 от Хартата.

След старателно проучване на аргументите на Комисията, Европейският омбудсман стига до извода, че поставянето на възростово ограничение за кандидатстване по тази програма на Комисията представлява незаконна дискриминация. Ето защо на 15 юни 2004 г. той изпраща препоръка до Комисията, с която иска отмяната на възрастовото ограничение. На 25 март 2005 г. Комисията информира Европейския омбудсман, че е приела нови правила за участие в програмата за обучение, в които няма възрастови ограничения.

На базата на това разследване, Европейският омбудсман приключва случая, като приема решението на Комисията и смята мерките взети от Комисията за задоволителни. Също така след приключването на случая, той уведомява няколко други институции и органи на Общността, които са въвели възрастови ограничения за участие в своите програми за обучение, че ще започне разследване по собствена инициатива за наличието на изисквания, които нарушават принципа за липса на дискриминация в техните програми.³⁷

2.3.1. Принципът за пропорционалност не е така широко разпространен като конституционен принцип както принципът за законност и принципът за липса на дискриминация. Като цяло обаче той е широко възприет най-вече като част от Административно-процесуалните закони. Във Финландия, например, параграф 6 от Административно-процесуалния закон гласи, че актовете, издавани от властимащите органи трябва да бъдат безпристрастни и да съответстват на техните цели.

Чл.6 от Кодекса за добро административно поведение съдържа принципът за пропорционалност, който гласи:

“1. Когато взема решения, служителят гарантира, че предприетите мерки са съизмерими с търсената цел и по-специално избягва ограничаване на правата на гражданите или налагане на задължения, когато тези ограничения или задължения не са в разумна връзка с целта на осъществяваното действие.

2. Когато взема решения, служителят зачита справедливото равновесие между интересите на частните лица и обществения интерес.³⁸ ”

За по-подробни данни относно принципите на законност, липса на дискриминация и пропорционалност виж Приложение 1, табл.1.