Правото на всеки да бъде изслушан преди взимането на решение

5. Правото на всеки да бъде изслушан преди взимането на решение

5.1. Правото на всеки да бъде изслушан по време на административната процедура е широко възприето като основен принцип в повечето от страните членки⁵⁰. В почти всяка държава това право по един или друг начин може да бъде изведено от конституционните разпоредби, дори да не е изрично записано. Много по-често обаче го намираме записано в административно-процесуалните закони. Член 9 (1) от Административно-процесуалния закон на Словения е представителен пример:

“Преди да се вземе решение, трябва да бъде предоставена възможност на страната да бъде изслушана по всички факти и въпроси, имащи отношение към решението.⁵¹”

Тук трябва да засегнем и въпроса за формата на комуникация между гражданите и официалните лица – усна или писмена. В повечето страни съществува възможност и за двата вида. Член 40 (1) от Административно-процесуалния закон на Естония гласи:

“Административният орган трябва, преди да издаде административния акт, да гарантира на участника в процедурата възможността да изкаже неговото/нейното мнение и възражения в писмена, устна или друга подходяща форма.⁵²”

Във Финландия обаче, основното правило е, че комуникацията се осъществява в писмена форма. Устната комуникация е възможна, ако е необходима, за да се изясни случая, или ако писмената процедура би могла да причини голямо неудобство на страната.⁵³

Правото да бъдеш изслушан не винаги се приема без изключения. Такива съществуват под различна форма. По-долу ще се опитаме да дадем няколко примера.

Когато е нужно да се вземе решение бързо. Когато е необходимо да се предприемат неотложни действия за предотвратяване на вреди, които беха могли да произлязат от закъснението, законодателството в някои от страните членки разрешава на административните органи да направят изключения от правото на бъдеш изслушан.

Голям брой участници. Чл. 40 (3) от Административно-процесуалния закон на Естония⁵⁴ съдържа изключение от правилото да бъдеш изслушан, в случайте, когато административният акт е издаден по установения ред и броят участници в процедурата е повече от 50.

Решение в полза на заявителя. В Швеция и в Естония законодателството позволява изключение от правото да бъдеш изслушан в случаите, когато решенията така или иначе са в полза заявителя.

В България Закона за административното производство гласи:

“Чл. 11. (1) Административният акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересуваните граждани и организации.⁵⁵”

Европейският кодекс за добро поведение на администрацията в чл.16 дава своето тълкувание на правото на изслушване и изявление по следния начин:

“1. В случайте, когато се засягат правата или интересите на отделни лица, служителят се уверява, че във всеки етап на процеса на вземане на решение, се съблюдава правото на защита.

2. Всеки член на обществеността има право, в случаите, когато решението засяга правата или интересите му, да му бъде дадена възможност да направи писмени бележки, а когато е необходимо, да направи и устно изложение, преди да бъде взето решението.⁵⁶”

6. Правото на достъп до личното досие и правото на достъп до документи. Задължението на административния орган да мотивира писмено всички свои решения. Задължението на административния орган да уведоми всички лица, засегнати от решението.

6.1. Фокусирайки се върху принципите на добра администрация не може да оставим незабелязан едни от най-важните аспекти и гарант на правото на добра администрация, а именно прозрачността. Напоследък много често се случва да чуваме тази дума и тя сякаш преминава автоматично покрай нас без да се замислим всъщност какво означава прозрачност в публичната администрация. Значението на термина прозрачност в администрацията може да бъде сведен до следното:

• 
  Процедурата, въз основа на която публичните администрации взимат своите решения трябва да бъде разбираема и общодостъпна;
  
• 
  Решенията трябва да бъдат мотивирани;
  
• 
  Доколкото е възможно информацията, въз основа на която е взето дадено решение трябва да бъде публична;
  

6.2. Принципът на прозрачност е препотвърден в Договора от Амстердам, в който се казва, че този договор бележи нов етап в процеса на създаване на много по-тесен съюз между гражданите на Европа, в който решенията ще се взимат колкото се може по-открито и колкото е възможно по-близо до гражданите. Тази разпоредба допълва Декларацията за правото на достъп до информация, приложена към Договора от Маастрихт за Европейския съюз, и на която се основава правото на достъп до информация и демократичната същност на европейските институции. Ето защо във връзка с достъпа до информация, прозрачността предполага изпълненито на две условия: първото е, публичните власти да поемат инициативата сами да предоставят информация на заинтересованите граждани, а второто е да реагират бързо и в съответствие със закона, когато инициативата за достъп до информация идва от самите граждани, още повече, когато става дума за информация, която не е предоставена за публично ползване.

6.3. Нека разгледаме как стои този въпрос в голяма част от страните членки. Правото на страна в производството да има достъп до собственото си досие по отношение на административните въпроси е широко разпространено в страните членке на ЕС. Много по-често може да срещнем това право закрепено в закон, отколкото като конституционно право, но въпреки това много конституции дават като основно право на гражданите правото на достъп до административното им досие. В Испания, например, чл.105(б) постановява, че трябва да се гарантира:

“Достъпът на гражданите до административните досиета и архиви, с изключение на тези, които се отнасят до сигурността и защитата на държавата, разследване на престъпление или неприкосновеността на личния живот.⁵⁷”

Много често начинът, по който се осъществява това право е заложен в Аминистративно-процесуалните закони. Във Финландия, чл.12 от Конституцията⁵⁸ осигурява основното право на достъп до публични документи и архиви. Впоследствие това право е специфицирано в чл.12 на Закон за прозрачност на управлението⁵⁹, който дава на всеки индивид правото на достъп до информацията, съдържаща се в официални документи и свързаната с нея друга информация, освен ако не постановено друго със закон. Чл.11 постановява също така, че всяка от страните в административната процедура също трябва да има правото на достъп до документи, които не са от публичен характер, ако те биха могли да предизвикат вредоностни последици или биха могли да навредят на разглеждането на случая по отношение на тях.

В Австрия това право е уредено експлицитно във връзка с увеличаващите се административни процедури. Административно-процесуалния закон на Австрия в чл.17, ал.1, постановява, че органът е длъжен:

“....доколкото не е постановено друго в административните закони и регулации, да гарантира на страните правото да прегледат папките или част от тях, които се отнасят до техния случай...⁶⁰”

Държавният орган също така е длъжен да гарантира на всички страни, въвлечени в специфична процедура правото на достъп до папки с еднакво съдържание.

В някои страни членки на ЕС съществуват специални разпоредби относно по-големия достъп до документи в администрацията. В Словения, Административнопроцесуалният закон постановява, че правото на достъп до документи, свързани с администрацията, се разпростира не само върху страните в процедурата, но също и върху “...всяко лице, което може да удостовери своя законен интерес за достъпа до тези документи.⁶¹” При всички случаи, само страните в процедурата имат правото на достъп до документи, които съдържат класифицирана информация.

Чл. 37 от Административно-процесуалния закон на Естония стига още по-далеч по отношение на правото на достъп до документи, свързани с административната процедура, като не само, че не поставя граници, но и ги разширява за всички:

“Всеки има правото, на всеки етап от административната процедура, да се запознае с документите и файловете, ако такива съществуват, които са във връзка с процедурата, и които са изготвени от административен орган.⁶²”

Специални разпоредби по отношение на копията на документи. Административно-процесуалния закон на Австрия, постановява, че в допълнение на правото на достъп до личното досие, на страните в административната процедура е разрешено да получат копия или да направят копия на техни разноски, в зависимост от техническата възможност. Подобна разпоредба е заложена и в Закона за администрацията на Словения⁶³, както и в Административно-процесуалния закон на Естония.⁶⁴

Изключения от правото на достъп. Широко разпространеното право на страните на достъп до техните документи не навсякъде е без изключения. Дори се наблюдава нещо като ядро от изключения, еднакви или подобни за всички страни членки. Правото на достъп до всеки едни документ може в почти всички страни членки да бъде отказан на следните основания – национална сигурност, търговска тайна или информация от личен характер. Тези основания могат спокойно да бъдат наречени основни изключения от правилото, но едва ли някой би се наел да направи листа на всички изключения. Често законодателите в повечето страни членки решават този проблем като казват, че разкриването на информация може дабъде възпрепятствано или забранено от друг законодателен акт.

В някои страни списъкът с изключения от правилото е заложен в законодателството и е много изчерпателен. Отделно от гореспоменатите изключения, често се случва да се направят изключения, когато разкриването на информация може да нанесе вреди на текущата процедура, както и когато може да нанесе вреди на работата на държавния орган.

Много е трудно да се навлезе в подробности тук по отношение на изключенията, и затова ще се фокусираме върху основните за повечето страни членки на ЕС. Те, разбира се, са специфични за всяка националност. Така например, в много от тях правото на страните на достъп до техните досието е забранен, когато това може да навреди на “законните интереси на всяка една от страните в процеса, или на трета страна.” Тук възниква въпроса какво трябва да се подразбира под “законни интереси”? ще трябва да се задоволим с това да кажем, че е почти невъзможнода се даде изчерпателен списък с изключенията във всяка страна членка. Затова ще се фокусираме върху върху основното ядро от изключения⁶⁵.

Кодексът за добро административно поведение в чл.22 също задава, някои правила относно искането и даването на информация. Той гласи:

“1. В рамките на своята компетентност, съответният служител предоставя на членове на обществеността поисканата от тях информация. Ако е уместно, служителят дава съвет как да се инициира административна процедура в рамките на неговата компетентност. Той/тя трябва да се погрижи предоставяната информация да бъде достъпна и разбираема.

2. Ако е направено устно запитване за достъп до информация, което е сложно и твърде обширно, служителят съветва заявителя да направи запитването в писмена форма.

3. Ако поради конфиденциалност на информацията, служителят не може да отговори на молбата, той/тя, в съответствия е чл.18 от Кодекса, посочва на запитващия причините, поради които не би могъл/могла да даде тази информация.

4. В случай, че служителят не е компетентен по конкретни въпроси, той/тя информира запитващия към кого да се обърне, като посочи точното име и телефонен номер. За да отговори на запитване, отнасящо се до друга институция или орган на Общността, служителят трябва да насочи запитващия към соътвентата институция или орган.

5. Когато е възможно, служителят трябва, в зависимост от предмета на молбата, за упъти заявителя да потърси сведенияот Институция, която отговаря за предоставяне на публична информация.⁶⁶”

Чл.23 от Кодекса определя подходящия начин, по който да се обработват молбите за достъп до информация, а именно:

“1. Служителят разглежда заявки за достъп до документи в съответствие с правилата, приети от институцията и в соътветствие с общите принципи и ограничения, заложени в Регламент /ЕС/ № 1049/ 2001 г.⁶⁷

2. Ако служителят неможе да изпълни устна заявка за достъп до документи, заявителят следва да бъде посъветван да формулира молбата си писмено.⁶⁸”

В голяма част от страните членки на ЕС правото на достъп до документи се възприема като фундаментално право, което в повечето случаи е конституционно регламентирано като принципът за прозрачност на управлението. Както станя ясно в предходната точка, трудно би се съставила достатъчно изчерпателна листа на възможните изключения. Повечето изключения от правилото се доближават по смисъл до тези, цитирани в табл.5. Правото на достъп до документи може да бъде ограничено, когато информацията, която съдържа документа може да разкрие или да нанесе вреда на държавни, корпоративни или банкови тайни. Достъпът до документи може да бъде отказан и, когато става дума за външно-политически интереси или когато документът съдържа лична информация за лица, различни от лицето, което иска достъп⁶⁹.

Задължението на лицето, което иска достъп до документи, да обясни причините, поради които му и нужна тази информация, е важна част от правото на достъп. В доста страни обаче е налице обратното – Дания, Финландия, Австрия, Швеция и др. /Виж табл.6/

Друг интересен въпрос е наличието на такси във връзка с получаването на копие от документа. Нека вземем за пример Финландия, чл. 34 от Act on the Openness of Government Activities⁷⁰, постановява, че гражданите могат безплатно да получават устна информация или да разгледат документи в приемната на съответната институция. Но когато става въпрос да бъдат направени копия на документи, почти всички държави членки изискват заплащането на такса.
6.4. Задължението на административния орган да мотивира писмено всички свои решения. На пръв поглед законовото изискване към държавните органи да мотивират писмено всички свои решения е широко разпространено в ЕС. Това изискване е разпространено под различни форми и с различни изключения. Съгласно чл.58 (2) от Административно-процесуалния закон на Австрия, трябва да бъдат дадени причините, въз основа на които се взима решението:

“ Всеки път, когато гледната точка на някоя от страните не се споделя напълно от всички или решенията са взети с възражение или е замесено подчинено лице, причините трябва да бъдат записани в юридическия акт.⁷¹”

Това означава, че само, когато исканията на жалбоподателя са напълно удовлетворени и няма други насрещни искания, мотивиране на решението не е необходимо. Други страни членки на ЕС имат много по-изчерпателна и детайлизирана листа от положения, в които трябва да бъдат дадени мотивите на решението – например Швеция и Испания.

Чл.20 от Административно-процесуалния закон на Швеция постановява, че всяко решение трябва да съдържа мотиви, но това генерално правило е последвано от листа с възможни изключения:

“1. ако решението не е във вреда на нито една от страните или ако по някаква друга причина не е наложително да се дават мотиви;

2. ако решението представлява назначаване на държавна служба, достъп до незадължително обучение, издаване на дипломи или степени, усвояването на научни грантове или други подобни;

3. ако това е необходимо във връзка с националната сигурност, защитата на лични или икономически интереси или други подобни обстоятелства;

4. ако поради извънредни обстоятелства няма достатъчно време да бъдат формулирани причините за решението.⁷² ”

Като цяло административните решения трябва да бъдат издавани в писмена форма, но в някои страни членки, като Финландия, решения могат да бъдат издавани устно, ако това е неизбежно поради извънредни обстоятелства. Подобно е и законодателството в Латвия. Латвийският административно-процесуален закон⁷³ разрешава използването на устната форма , когато случая не е от първостепенна важност и издаването на административен акт в писмена форма е невъзможно или без значение.

Има ли обаче определини правила за това какво точно трябва да съдържат мотивите и как да бъдат формулирани, така че да бъдат адекватни, ясни и задоволителни? В повечето страни членки този въпрос е частично специфициран в законите. Например чл.60 от Австрийския административно-процесуален закон постановява:

“Когато се дават мотивите за дадено решение, те трябва да обобщават резултатите от проучвателната процедура, аргументите, на които се основава оценката на доказателствата и законовата основа, на която се основава решението по кратък и ясен начин.⁷⁴”

Административно-процесуалния закон на Финландия съдържа подобен текст, определящ, че излагането на мотивите за дадено решение трябва да посочва обстоятелствата и информацията, която има отношение към вземането на решението и законовото основание, въз основа на което то се взема.⁷⁵ В други страни, като Швеция например, определянето на съдържанието на причините е оставено на прецедентното право на съда.

В зависимост от формата, под която са специфицирани мотивите, се очертава едно ядро, което съдържа в себе си основните изисквания⁷⁶. Така бихме могли да кажем, че излагането на мотивите в повечето случаи изисква излагането на фактическата и законова база за вземането на определено решение, също както и обсъжданията, които се направени, когато е взето решението.

Чл. 18 от Европейския кодекс за добро административно поведение на администрацията съдържа правилото, което задължава институциите да мотивират решенията си. Той гласи:

“1. Всяко решение на институцията⁷⁷, което може да засегне правата или интересите на отделно лице, трябва да съдържа мотивите, на коит осе основава, като се посочат ясно значимите факти и правните основания за решението.

2. Служителят не допуска взематено на решения, които са с кратки или неясни мотиви или не съдържат конкретни мотиви.

3. Ако не е възможно, поради големия брои лица, засягащи подобни въпроси, да се изяснят в подробности мотивите за решенията и поради тази причина са съставени еднотипни отговори, служителят гарантира, че допълнително ще представи отделно обяснение на всеки гражданин, който изрично е поискал това.⁷⁸”
6.5. Задължението на административния орган да уведоми всички лица, засегнати от решението. Като цяло задължението на административня орган да уведоми всички лица, засегнати по един или друг начин от решението е прието в голям брои от страните членки в ЕС, макар че е уредено под различни форми. Например предписанието кой да бъде уведомен е различно в някои страни. Във Финландия, Административно-процесуалния закон постановява, че органите на властта трябвада уведомят не само страните по делото, но също и други лица, които биха искали да обжалват решението или които биха искали неговата поправка. Подобна разпоредба се съдържа и в Административно-процесуалния закон на Естония, където в чл.62 (2) се засяга въпроса кой да бъде уведомен:

“1. лицата, чиито права са засегнати от административния акт или на които са наложени допълнителни задължения в административния акт;

2. лицата, срещу интересите на които, е потвърден или отменен предишен административен акт.⁷⁹”

Този тип законови разпоредби са широко разпространени в преобладаващата част от страните в ЕС. Законодателите като цяло се основават на това, че е достатъчно да заявят, че “страните” в процедурата, или “лицата, които ще бъдат негативно засегнати от решението”, трябва да бъдат уведомени.

Тук, както и в предния параграф възниква въпроса има ли някакви изисквания относно начина, по който да бъде извършено уведомлението – писмено или устно. В Латвия например, съществуват и двете възможности за уведомление на лицата – устно или/и писмено. Също така, ако решението е с неблагоприятен ефект за адресата, то може да бъде изпратено по пощата. Такъв е случая и във Финландия. Ако решението налага задължение и ако срока за обжалване или друг срок засяга правата на адресата породени от решението, тогава решението трябва да се изпрати по пощата с обратна разписка. Австрийският административно-процесуален закон предвижда, че уведомлението може да бъде устно или писмено, но когато е устно, всяка една от страните има правото да изиска то да бъде дадено писмено.

Някои страни членки имат разработена и процедура за уведомление. Испанският административно-процесуален закон постановява, че уведомлението може да бъде извършено по всеки официално разрешен начин или по начин приет от заинтересованата страна или от нейния представител. Например в ситуация, когато една от заинтересованите страни не е намерена на съотвентия адрес в срока за уведомление, уведомлението може да бъде прието от всяко едно лице, намиращо се на съответния адрес, което може да се идентифицира. Испанският закон покрива голям спектър от ситуации, включително ситуации, в които една от заинтересованите страни или нейн представител откаже да приеме уведомлението или как трябва да бъде връчено уведомлението, когато последният известен адрес на една от заинтересованите страни е в чужбина. По отношение на техниката за уведомление, Австрийският административно-процесуален закон е един от най-подробните, като в чл.18, ал. 3 определя как трябва да бъде извършено писменото уведомление:

Алинеята гласи: “След като обсъжданията приключат, резултата от тях трябва да бъде оповестен писмено, ако те са водени според административни норми и процедури или ако бъде поискано от една от заинтересованите страни. Писменият документ, с който е приключил периода на обсъжданията, може да бъде връчен или предаден с телеграма, телекс или теле-факс. Писменият документ, с който е приключил периода на обсъжданията, може да връчен и чрез и-мейл или по всякакъв друг технически възможен начин, ако страната по процедурата изрично е дала съгласието си да бъде уведомена по този начин или ако същата страна е изпратила своите документи по идентичен начин и не е възразила изрично срещу този начин на комуникация с административния орган.⁸⁰”

Какво трябва да съдържа уведомлението? В някои страни членки просто е постановено, че решението трябва да бъде оповестено на всички заинтересовани страни. Но както по-напред в нашето изложение стана ясно, има различни предписания за това как трябва да бъдат мотивирани решенията. Въпреки това някои страни членки до голяма степен са определили какво фактически трябва да съдържа решението, когато бъде представено за уведомление. Испанският административно-процесуален закон например постановява, че оповестеното решение трябва да съдържа:

“...пълният текст на решението обявява дали или не приключва административната процедура, възможностите за обжалване, органът пред който може да бъде обжалвано решението, крайните срокове за обжалване, с изключение на вредоносните последици за заинтересованите страни.⁸¹”

Сроковете за уведомлението са различни в различните страни. Административно-процесуалният закон на Финландия съдържа твърде широкото предписание, че уведомлението трябва да бъде направено “без забава”. Подобен род предписания са най-често формулирани относно сроковете за уведомление. Но в някои страни има строго определени срокове. В Испания например, предписанието задължава административния орган да извърши уведомление в срок от 10 дни, от издаване на решението. Нещо повече, в Словения компетентният орган трябва да поеме случая и да издаде решение в срок от един до два месеца от деня, в който е получил всички документи, в зависимост от спецификата на случая.

Изключения от правилото за уведомление съществуват в някои страни членки и те се отнасят до ситуации, в които уведомление не може да бъде направено. Например Административно-процесуалният закон на Испания постановява, че когато заинтересованите страни в процедурата са неизвестни или органът е опитал, но не е могъл да връчи уведомлението, то трябва да бъде публикувано в списъка с известия в съответната община, където е последния адрес на заинтересованата страна, във вестник “Official State Gazette” или във вестника на съответната автономна провинция, в зависимост от типа администрация, от която решението, подлежащо на уведомление е издадено, и от териториалния обхват на дейноста на органа, който го е издал. В Словения също има подобни разпоредби, които се отнасят до ситуациите, в които уведомлението не може да бъде доставено по съответния ред. Чл .8, ал. 3 от Словенския административно-процесуален закон постановява, че в тези случаи:

“лицето, което трябва да връчи документа, трябва да остави писмено уведомление, в което да съобщава от къде адресатът може да получи решението си и това трябва да стане в срок от 15 дни, в пощенската кутия, на вратата на жилището, на работното място или в производствения цех, където работи лицето или на друго подходящо място. Лицето, което трябва да връчи документа, трябва да уведоми по същия начин органа, който е издал решението, за причините, поради които не е предал лично документа, датата, на която е оставил известието на вратата на жилището или на друго подходящо място и да се подпише на уведомителната бележка.⁸²”

Много от страните членки са предвидили изключения от основното правило за уведомление, особено когато решението се отнася до голям брои лица.

Кодексът за добро административно поведение в чл.20 дава своите препоръки относно уведомлението на лицата, за които се отнася решението, а именно:

“1.Служителят трябва да се убеди, че за решението, с което се засягат права и интереси на граждани, е изпратено писмено съобщение на лицата, до които се отнася, възможно най-скоро след вземането му.

2. Служителят трябва да се въздържа от коментар на решението с други лица, докато лицето или лицата, до които се отнася, не бъдат информирани.⁸³”

Като цяло може да се отбележи, че страните са възприели два начина за определяне на сроковете, в които трябва да се направи уведомлението на лицата. Първата група държави предпочитат да поставят срок от постъпването на жалбата или документите в компетентния орган, което обуславя и дългите срокове от едни до два месеца за произнасяне на решението. Другата група е на държавите, които се решили да поставят сроковете за уведомление от момента на вземането на решението, т.е. те започват да текат след като бъде взето решението. Не може обаче еднозначно да се определи кой вариант е по-добър, защото за някои административни решения е нужна просто справка в информационните регистри, докато други изискват по-задълбочена проверка и информация от други органи или институции.

Относно начина за уведомление също се оформят две групи. Първата група държави посочва само писмения формат като законен при уведомлението на лицата, докато другата група допуска и други начини за уведомление като устно уведомление, по електронната поща, факс или друг подходящ начин⁸⁴.