Глава II. Модели и видове омбудсман

Глава II.

Модели и видове омбудсман

1. Основната функция на съвременния омбудсман е да осъществява наблюдение и своеобразен контрол върху дейността на органите на публичната власт, като предлага мерки за възстановяване на накърнени от актовете и действията на институциите права, за преустановяване на нарушенията и за създаване на условия за тяхното безпрепятствено осъществяване.

Това е институция за осъществяване и гарантиране на личните права и правата на гражданите, а често и на правата и интересите на юридическите лица, чрез създаване на благоприятна среда за тяхното зачитане и спазване, механизъм, който съхранява автономността на обществото от администрацията, като му позволява да влияе върху нея и създава условия за откритост, прозрачност и отчетност.

Повече от 100 години институцията на омбудсмана си остава специфична шведска институция. Едва през 1919 г. се създава парламентарен омбудсман във Финландия. Доколкото именно от практиката на скандинавските страни тръгва разпространението на тази форма на контрол и в други страни и континенти, нека в началото обърнем внимание на спецификата на институцията общо за скандинавските страни и за отделните държави.

Във всички скандинавски страни изрично е формулирано изискването за юридическо образование или квалификация на лицата, които заемат позицията на омбудсмана. Това не е универсално изискване за много други страни. Обяснението за подобно различие трябва да се търси в компетентността на омбудсмана и по-специално в исторически възникналото право на контрол върху правосъдието.

Най-съществената разлика между Швеция и Финландия от една страна, и всички други страни, които са въвели въвели институцията омбудсман, от друга, е свързана с отношенията със съдебната власт. Всички останали държави са изключили съдилищата от непосредствения контрол на омбудсмана. Аргументите за това изключване са съдържат в разбирането за съдебната власт като третата власт в системата на разделението на властите, която трябва да бъде независима както от държавния глава и правителството така и от парламента.

В скандинавските страни е сравнително най-висок относителният дял на цялостните и задълбочени проверки на различни звена на държавната администрация по собствена инициатива на омбудсмана.

В скандинавските страни и преди всичко в Швеция постепенно се развива многообразие от форми на институцията: омбудсман на потребителите, омбудсман за равните възможности, омбудсман срещу етническата дискриминация, омбудсман за правата на децата. Работата на специализираните омбудсмани не замества тази на парламентарния, а до голяма степен я допълва .

В различни исторически условия и при различни предпоставки на практика всички западноевропейски страни въвеждат по конституционен или законодателен път институцията на омбудсмана. Днес омбудсман или подобна на омбудсмана институция с общи компетенции и на национално равнище съществува в Австрия, Белгия, Холандия, Великобритания, Германия, Гърция, Исландия, Ирландия, Испания, Кипър, Малта, Португалия, Франция. Накратко, институцията се е утвърдила като част от механизма за защита на човешките права, която допълва другите форми на правна защита.

Независимо от националните различия, традиции и особености, оновната функция и предназначение на омбудсмана и на сходните с него институции в европейските страни е да наблюдава дейността на държавната администрация, да бъде превантивен и възспиращ фактор, срещу злоупотреби с властта, корупция и произвол, които във всички случаи засягат човешките права.

Общите характеристики на институцията на омбудсмана в западноевропейските страни са следните:

• 
  Най-често на национално равнище институцията е парламентарна и личностна.¹⁴ Тя се избира от парламента , отчита се пред него, и само парламента при определени от Конституцията или закона условия може да прекрати предсрочно мандата на главния или на останалите парламентарни омбудсмани. Парламентарният омбудсман черпи силата си от представителния характер на самия парламент, избран въз основа на всеобщо, равно и пряко избирателно право при тайно гласуване.
  

Испания и Португалия въвеждат институцията по конституционен път като в най-общи линни следват шведския модел. Конституцията на Кралство Испания, приета през 1987 г. определя народния защитник като висш пълномощник на парламента – Генералните кортеси, като се избира от тях за срок от пет години с основна компетентност – защита на основните права и свободи. Той упражнява надзир над дейността на администрацията и се отчита пред парламента като осъществява постоянен контакт с него чрез председателите на Конгреса и на Сената.

Надзорът се разпростира върху функционирането на цялата държавна администрация, включително и върху държавните предприятия. Предвидени са и условията и процедурите, при които един омбудсман може да бъде освободен от длъжност предсрочно, както и сроковете, в които наблюдаваните административни структури или служители са длъжни да отговорят на препоръките на институцията. Така например по особено важни причини /присъда от наказателен съд/ двете камари на парламента могат да вземат решение за преждевременното му отстраняване. По тоношение на сроковета административните органи са длъжни в срок до 15 дни да съобщат становището си по неофициалната процедура за предварителна проверка.

Наред с традиционните правомощия испанският народен защитник има правото да оспорва конституционосъобразността на законови разпоредби пред Конституционния съд и да внася в Конституционния съд жалби за нарушаване на основни права, включително и срещу съдебни решения.

• 
  Традициите и спецификата в организацията и формата на държавното управление могат да предопределят и друг ред на въвеждане и действие на институцията, без това да променя ядрото на нейното предназначение и компетентност.
  

• 
  Специфично е и решението във Федерална република Германия. В нея не е въведена институцията омбудсман с общата и обичайна компетентност. Тази компетентност се осъществява от парламентарната Комисия по петициите. По-съществена в случая е създадената по конституционен път възможност гражданите ивдивидуално да сезират Конституционния съд за нарушени права и свободи.
  

Жалби до пълномощника може да изпраща пряко и лично всеки войник, но той може да действа и по своя инициатива, по указание на Бундестага или на Комисията по отбрана. При осъществяване на правомощията си пълномощникът има право да изисква от федералния министър на отбраната и от всички негови подчинени учреждения или длъжностни лица да отговарят на запитванията му и да му предоставят исканата информация.

Специфични са и решенията в някои федеративни държави или при наличието на области със силна автономия. В Испания например са утвърдени институциите народен защитник на общодържавно равнище, народен защитник на автономните области, както и местни институции от типа на омбудсмана в рамките на отделни автономни области, като най-много те са в Каталуния, където действа и специален закон, регламентиращ дейността на местните народни защитници. По подобие на разпределението на компетенциите между централните и регионалните държавни органи, и сферата на действие на омбудсманите е разделена. При федеративно държавно устройство или при наличието на автономни области са възприети различни решения – на единен омбудсман на федеративно равнище, на двойна (федеративна и регионална) структура и само на регионална структура, каквото е решението в Италия. Възприемането на третия модел, без институция на федерално равнище, свежда до минимум или изцяло ликвидира възможността за въздействие върху федералната администрация. А от друга страна местните омбудсмани са по-уязвими за натиск от страна на местната администрация.

Във Франция, започналият още със самото раждане на институцията спор относно методите за въздействие на омбудсмана, е предрешен в самото му наименование, а именно – медиатор т.е. посредник. Медиаторът се назначава от президента за срок от 6 години без право на преизбиране. Неговият пост е несъвместим с депутатски мандат, но не и с членство в съвет на департамент или община, ако при назначаването му за медиатор е заемал този пост.

Медиаторът има право да наблюдава действията на правителствените служби, местните власти, държавните учреждения и други органи, осъществяващи административни функции при взаимоотношенията им с гражданите. Той може да действа само при жалба, подадена до него от депутат или сенатор срещу неправилно функциониране на административен орган или срещу несправедливо негово решение. Той има право да отправя препоръки и да определя срокове за тяхното изпълнение. При неудовлетворителен отговор или бездействие, медиаторът може да даде гласност на своите предложения, да инициира дисциплинарна процедура срещу всяко отговорно лице или дори да предаде случай на наказателен съд.

По подобие на шведския модел, с едни или други отклонения и акценти, са създадени и действат институциите на омбудсмана в Норвегия, Дания, Финландия и Холандия, а както споменахме по-горе – Испания и Португалия. Така например, омбудсманът в Норвегия се избира на всеки 4 години след всеки нов парламентарен избор, като трябва да отговаря на определени изисквания – висше юридическо образование и навършени 30 години. Мандатът му може да бъде прекратен по всяко време с решение на парламента, с квалифицирано мнозинство от 2/3. От сферата на неговите правомощия са изключени въпросите, които се разглеждат в парламента, решенията на правителството, съдебната власт, Сметната палата и отбраната. Той разполага с ограничени правомощия по отношение на местната администрация. Жалба до омбудсмана може да се подава само, ако са изчерпани всички други средства за защита. Срокът за подаването на жалба е едногодишен.

Институцията във Финландия действа от 1919г и включва парламентарен омбудсман, заместник-омбусмани помощник на омбудсмана, избирани от парламента с абсолютно мнозинство за срок от 4 години. Омбусманът не разполага с правомощия относпо изпълнението на служебните задължения на президента и депутатите в парламента. Подаването на жалба става в свободна форма и е безплатно. Проверки могат да се предприемат по жалба или служебно. Ежегодният доклад пред парламента съдържа отчет за извършената дейност, както и за положението в съдебната власт и забелязаните нередности в законодателството.

В Гърция омбусманът съществува от 1998 г., като наред с класическия за преобладаващата част от институциите обект – държавната администрация, към правомощията му се добавят всичи компании от публичния сектор, в това число и търговските дружества, които са собственост или се управляват от държавата. Ролята на омбудсмана в Гърция е подчинена на изискването, че той трябва да действа като посредник между гражданите и държавата, запазвайки еднаква дистанция по отношение и на двете страни. Във връзка с това целта му не е да влиза в конфронтация с администрацията, а да допринася за изграждане на отношения на сътрудничество и за възстановяване на изгубеното доверие на гражданите в администрацията. В този смисъл омбудсманът не решава само индивидуални проблеми, но и съдейства за формиране на демократична административна култура. Омбудсманът предприема разследвания по жалби, когато те засягат държавни служби, местни власти /общини,кметства, префектури/ и компании от публичния сектор. Само при защита на правата на децата се допуска разследване на физически и юридически лица от частния сектор.

Сравнително широк е списъкъкт с изключените от контрола на омбусмана субекти и материя – министрите и заместник-министрите за действия в изпълнение на политическите им функции, религиозните общности, съдебната мласт, въоръжените сили, тайните служби и др.
2. Полша е първата държава от социалистическия блок, която въвежда институцията на омбудсмана. Полският омбудсман следва класическия скандинавски модел на институцията. Компетентността му е класическа, но като специфичен момент се очертава възможността на омбудсмана да действа и по жалба на органите на местно самоуправление, с което се подчертава същността на местните органи като представители на гражданите и най-тясно свързани с техните права и интереси. Омбусманът се ползва с широки компетенции по отношение на административните органи и всички организации, които с действията си засягат гражданси права и свободи или основни принципи на справедливостта. Пълномощникът може да действа както по молба в свободна форма, подадена от граждани, техни организации или от органите на местно самоуправление, така и по собствена инициатива. Наред с препоръките и предложенията, които отправя, пълномощникът може да поиска откриването на гражданско, наказателно или административно производство с негово участие. Също така има право да иска от Конституционния съд тълкуване на законите, а от Върховния съд – да се произнася относно сферата на приложение на даден закон.

В преобладаващата част от бившите социалистически страни институцията е предвидена още в приетите в началото на 90-те години конституции. Природата и предназначението на институцията са едни и същи въпреки различията в наименованието. Така например в Унгария това е парламентарен пълномощник за правата на гражданите, в Словения – омбудсман по правата на човека, в Латвия – Национална служба по правата на човека, в Румъния – адвокат на народа. По силата както на общите, така и на някои специфични предпоставки като силното влияние на страните от скандинавския регион, по сходен начин институцията на омбудсмана се утвърждава още в началото на прехода в Литва и Естония.

В Литва от 1995 г. действат пет парламентарни омбудсмана – двама за разследване на държавни служители, едни за резследване на служител в армията и двама за разследване на служители в местната администрация, чиято основна задача е проучване на жалби във връзка със злоупотреби с власт и бюрокрация.

1995 г. е първа и за институцията на омбудсмана в Унгария, когато са избрани първият унгарски омбудсман и неговият заместник, парламентарният пълномощник по правата на националните и етническите малцинства и парламентарният пълномощник по защитата на личните данни и свободата на информацията.

В Словения функциите и правомощията на институцията следват класическия скандинавски модел. Във връзка с осъществяването на своите правомощия, омбудсманът има право да получава всякаква информация от всички органи, които наблюдава, както и да извършва разследвания. Предвидена е и възможност за всякакъв род проверки на заведения, които са свързани с ограничения на правата от рода на психиатричните клиники. Словенският омбудсман няма право да наблюдава работата на съдиите и съдилищата, освен в случаите на неправомерно забавяне на процедурите или очевидна злоупотреба с власт. Той също така има право да сезира Конституционния съд с жалби в случаите на нарушаване на правата на човека.

През последните години България прави значителни стъпки към утвърждаване на правовата държавност и автономно, активно гражданско общество като нейн фундамент. Този процес обаче не гарантира автоматично и достатъчно ефективно ненакърнимостта на правата на човека, поради което неизбежно се налага търсенето и въвеждането на нови механизми за защита – правни, институционални, регулационни. Проблемът е не само в осигуряването на автономна от държавата частна сфера, а в осигуряването на средства да противодействие срещу всяка държавна намеса която накърнява автономността на личността за възстановяване на накърнени основни права и свободи и за създаване на атмосфера за тяхното зачитане, както и за по-ефективно и навременно противодействие на проявите на корупция и свързаните с тях последици.

Този проблем не може да бъде решен успешно само със съществуващите гаранции и механизми на защита. Изграждането на ефективни институции за гарантиране на правата на човека представлява едни от основните критерии за членство в ЕС, формулирани на срещата на Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г. В отговор на тези изисквания в Националната стратегия за присъединяване на Република България към ЕС беше включено укрепването на независимите институции за защита правата на човека. Въвеждането на институции от типа на омбудсмана на национално и местно равнище е още един вид гаранция срещу административния произвол и за свободното упражняване на човешките права.

България приема Закон за омбудсмана едва през 2003г. , който влиза в сила на 01.01.2004 г. От 1998 г. насам по инициатива и с активното участие на неправителствени организации в отделни общини се създават и в различни периоди от време действат своеобразни институции от типа на омбудсмана – местни граждански защитници, обществени посредници и т.н. След приемането на съответната, макар и оскъдна законодателна уредба през 2003 г., този процес получи ново ускорение.

Приемането на Закона за омбудсмана е отговор, макар и закъснял,

на необходимостта от нов механизъм, който не дублира функциите на

съществуващите в страната правозащитни, контролни и правоохранителни

механизми, а може да действа паралелно с тях, да допълва тяхната дейност,

да инициира пряко или индиректно тяхната намеса, а в определени случаи – и да бъде тяхна алтернатива.

Дейността на омбудсмана е публична. Той се подпомага в своята дейност от заместник-омбудсман. Държавните и общинските органи и техните администрации, юридическите лица и гражданите са длъжни да предоставят информация, поверена им по служба, и да оказват съдействие на омбудсмана във връзка с жалбите и сигналите, които са изпратени до него.

Омбудсманът се избира от Народното събрание за срок 5 години и може да бъде преизбиран на същата длъжност само за още един мандат.
Длъжността на омбудсмана и на заместник-омбудсмана е несъвместима с друга държавна длъжност, длъжност по управление в търговско дружество или юридическо лице с нестопанска цел, както и с членство в политическа партия или синдикална организация. Омбудсманът и заместник-омбудсманът не могат да извършват търговска дейност

Жалби и сигнали пред омбудсмана могат да подават физически лица без разлика на гражданство, пол, политическа принадлежност или религиозни убеждения. Жалбите и сигналите могат да бъдат писмени или устни, подадени лично, по пощата или по друго традиционно средство за съобщение.

• 
  Омбудсмани във военната сфера. Например, както споменахме в началото на тази глава в Германия съществува пълномощник на германския Бундестаг по въпросите за отбраната. По същество той е специализиран омбудсман. Първият специализиран омбудсман по въпросите на отбраната е избран в Норвегия още през1952 г.
  
• 
  Друг вид специализирани омбудсмани действат срещу дискриминацията и гарантирането на равните права. Омбудсман за равните права, който действа паралелно с парламентарния омбудсман, е създаден в Швеция, Норвегия и други страни. Омбудсман срещу етническата дискриминация има в Швеция, а в Унгария той се нарича Омбудсман за правата на етническите малцинства. В Швеция също така има Омбудсман за хората с увреждания, който действа в съответствие със Стандартните правила на ООН за равнопоставеност на хората с увреждания.
  
• 
  Университетски омбудсмани действат в голяма част от западноевропейските университети. Те разглеждат жалби срещу университетското ръководство и администрация, включително в случаите на дискриминация, и посредничат в разрешаването на конфликти.
  
• 
  С оглед напредъка на информационните технологии, които все повече застрашават неприкосновеността на личността, във Финландия, Унгария и Чехия са създадени омбудсмани за защита на личните данни.
  
• 
  Също така съществуват банкови и застрахователни омбудсмани – Великобритания, омбудсмани по здравеопазването – Великобритания, България, омбудсмани по въпросите на децата – Гърция, Норвегия, Испания.
  

• 
  С оглед на материалната му компетентност, омбудсманът може да бъде общ и специализиран. Общите омбудсмани имат право да контролират цялата публична администрация с оглед осигуряването на законосъобразност в дейността й и правото на добра администрация. В проблемни сфери на управление или при по-висока степен на обществена опастност се създават специализирани омбудсмани. Наример за децата, за хората с увреждания, за пенсионерите, военните и др.
  
• 
  Според териториалната компетентност, омбудсманите се делят на общонационални, регионални и местни. Това не означава обаче, че може да има само един вид омбудсман в дадена страна. По-често се случва институцията да съществува на две нива- типичен пример е Испания, както и федеративно устроените държави и в държавите, в които съществуват автономни области.
  
• 
  Според обхвата на дейността им някои омбудсмани контролират не само публичната администрация, но и дейността по изпълнение на обществени поръчки и на частни фирми с публични функции – например Гърция, Испания.
  
• 
  Най-често омбудсманът се избира от парламента за срока на неговия мандат, но в някои държави той се назначава от президента – напр. Франция, или от Кралицата във Великобритания.
  
• 
  Омбудсманът може да бъде както индивидуален - Дания, България, така и колективен орган – Австрия.
  
• 
  Според инструментарума, с който си служат, се очертават две големи групи – омбудсмани, които имат право пряко да сезират Конституционен съд и такива, които нямат пряко това право, например те може да имат правото да сезират субект, който от своя страна има правото да подаде конституционна жалба.
  
• 
  Очертават се два модела за създаване на иституцията на омбудсмана – на конституционно и на законово ниво. Страните от Западна Европа преимуществено са заложили на първия вариант, докато в страните от Източна Европа и бившия социалистически блок много по-често се среща втория вариант, като България не прави изключение. Впоследсвие, изчаквайки подходящия момент за промени в конституциите си, тези държави закрепват институцията на омбудсмана и на конституционно ниво.