Доклад №0300002811 за извършен одит на изпълнението на схема за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ bg051PO001 1-02 „Квалификационни услуги и обучения

3. 
   Изпълнение на схемата
   

През одитирания период по данни на АЗ и ИСУН по схема „Квалификационни услуги и обучения за заети лица – фаза 2” са сключени общо 302 договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, на обща стойност 26 926 577 лв., представляващи 54 на сто от общия бюджет по схемата139.

Към 30.06.2011 г. размерът на изплатената БФП по схемата възлиза на 10 621 611 лв., или 39 на сто спрямо договореното¹⁴⁰ и 21 на сто от одобрения бюджет на схемата (50 000 000 лв.).

По данни на АЗ към 30.06.2011 г. приключените договори са около 50 на сто спрямо общия брой на сключените договори, а тези в процес на изпълнение са около 21 на сто от общия брой на сключените договори¹⁴¹.

Броят на прекратените договори е около ¼ от общия брой на договорите, а временно спрените договори са под 1 на сто от общия брой сключени договори. Предоставената по време на одита информация по отношение на броя на прекратените договори по схемата е противоречива като броят им, съгласно различните данни на АЗ, варира от 78 до 83.¹⁴²

В АЗ няма изискване и не се води регистър на сключените договори и анексите към тях, като единственият източник на информация за броя на сключените договори и тяхното текущо състояние, е ИСУН.

Наличието на разминавания в данните е показател за съществени пропуски в контролния механизъм на АЗ за отчитане на сключените договори и анекси към тях, което поражда проблеми при осигуряване на надеждна информация за целите на мониторинга и управлението, и е в нарушение на изискванията за одитна следа.

Високият относителен дял на прекратените проекти по схемата¹⁴³ (26 на сто) корелира с промяната в икономическата обстановка в страната и невъзможността на бенефициентите за изпълнение на част от договорените обучения и запазване на заетостта на обучените лица, обявяването в несъстоятелност на бенефициенти; липсата на свободен собствен финансов ресурс за цялостното финансиране на проекта и др. В 89 на сто от случаите инициатори за прекратяване на договора са били водещата организация или бенефициентът и само в 11 на сто - договарящият орган.¹⁴⁴

Следващите диаграми визуализират изпълнението на индикаторите за ефективност на схемата по данни на Агенцията по заетостта. Лицата, включени едновременно в професионални обучения и обучени за ключови компетентности са представени като 2 физически бройки, което на практика увеличава общият брой на лицата, които е договорено да се обучат, и съответното изпълнение на показателя.¹⁴⁵
Фигура 5
Делът на лицата, успешно завършили обучение по схемата към 30.06.2011 г. е 74,2 на сто спрямо договореното, което е с почти 6 пункта под заложените с Насоките за кандидатстване очаквани резултати по схемата.¹⁴⁶

Фигура 6

Ниската степен на усвояване на БФП към 30.06.2011 г. индикира трудности при изпълнение на схемата, които са провокирани частично от финансовата и икономическа криза, в резултат на която настъпиха съществени изменения в условията за функциониране на малките и средните предприятия и бизнеса в България.

2.5. Ефективност на системата за подбор на проекти и докладване на напредъка по изпълнение на проектите

С цел анализ и оценка на ефективността на системите за подбор на проекти и докладване напредъка при изпълнението на договорите е извършена проверка на извадка от 21 проекта, с обща стойност на договорената безвъзмездна финансова помощ в размер на 4 139 867,11 лв.

Единиците в извадката са избрани, чрез стратифициране на общата популация от сключени договори, като проектите в процес на изпълнение са изследвани с оглед проследяване процедурите по анексиране и установяване на причините за наличието на значителен брой изменения по договорите. Подпопулациите от временно спрени и прекратени договори са анализирани с цел установяване на причините за непостигането на договореното по проектите. Приключените договори са оценени в пълен обхват с оглед спазване на процедурите за оценка, договаряне, изпълнение, мониторинг и контрол по предоставяне на БФП. Критерият за включване на единиците в извадката е най-висока и най-ниска стойност на договорите за БФП на проектите във всяка група, с изключение на подпопулацията на договорите в процес на изпълнение, при която в извадката са включени всички договори, които са анексирани повече от 4 пъти към 30.06.2011 г.

Условията и редът за извършване на промени по договорите за БФП са утвърдени с Наръчника. В процедурата са определени хипотезите за задължително подписване на допълнително споразумение, както и недопустимите промени и правилата за актуализиране на бюджети, графици и персонал по сключените договори.

Анализът на анексите показва, че основните промени по договорите са свързани с удължаване на крайния срок за изпълнение на проектите и увеличаване броя на проектните месеци (28 на сто), промяна в бюджета и преразпределението на средствата между бюджетните пера (18 на сто), смяна на ръководителя/счетоводителя на проекта (18 на сто) и преразпределение на БФП между водещата организация и партньорите (10 на сто). По три от проектите е извършено двукратно удължаване на срока за изпълнение, което индикира трудности в изпълнението и пропуски при планирането от страна на бенефициентите.¹⁵⁰ Част от анексите засягат временно спиране изпълнението на проектите и отстраняване на допуснати технически грешки.¹⁵¹

Направени са единични промени, свързани с изменение в правно-организационната форма на бенефициента, в темата на договореното обучение за професионална квалификация и местата за провеждане на обученията.¹⁵² В утвърдената процедура за промени по договорите за предоставяне на БФП липсва изрична регламентация относно допустимостта на промяна в темата на договорено обучение по схемата.¹⁵³ Според ръководството на АЗ случаите се анализират самостоятелно, като изразеното мнение на АЗ е, че промяна на обучението със сходно или сравнително близко до договореното е допустимо.¹⁵⁴

Съгласно Методологията за техническа и финансова оценка, при оценяване на стабилността и достатъчността на източниците на финансиране на кандидата, точките се присъждат съобразно реализирания годишен оборот за предходните три години на кандидата (ВО и патньори) и никъде не е посочено влияе ли върху оценката и по какъв начин наличието на отрицателен финансов резултат, краткосрочни или дългосрочни задължения на кандидата/партньора. Предвидено е оценката да се извършва единствено въз основа на подадените данни от кандидата във Формуляра за кандидатстване, без да се осъществява проверка за съответствие с данните от финансовия отчет, което не кореспондира с чл. 6 на Регламент 800/2008 г., съгласно който установяването на данните за дадено предприятие, се определя от счетоводните им отчети. Методологията не съдържа указания за формиране на общата оценка по критерия, когато водещата организация и партньора/ите имат различен финансов, технически и административен капацитет, както и различен опит в управлението на проектите.^161,162

1. 
   По проект № BG051РО001-2.1.02-0067-С0002 посоченият от бенефициента оборот надхвърля трикратно стойността на исканото финансиране¹⁶⁴, но въпреки това двамата оценители са поставили оценка „4” вместо „5”. Аналогичен е случаят и по проект № BG051PO001-2.1.02-0227-C0005¹⁶⁵.
   

в) Проект № BG051РО001-2.1.02-0386-С0001 е оценен от двамата оценители по посочения критерий с 4 от 5 възможни точки. От проектното предложение е видно, че най-ниският оборот, посочен от водещата организация и партньора по проекта надхвърля исканото финансиране повече от 44 пъти, което съгласно методологията предполага получаването на максимален брой оценителни точки.¹⁶⁷

г) Във формуляра за кандидатстване по проект № BG051РО001-2.1.02-0199-С0001 посоченият от водещата организация оборот е в размер на 258 хил. лв., което надхвърля трикратно исканото финансиране. Същевременно кандидатът е посочил отрицателен финансов резултат през последните две години.¹⁶⁸ Предвидено е проектът да бъде реализиран с участието на двама партньори, чиито обороти отново надхвърлят трикратно сумата на БФП, за която се кандидатства. Същевременно и двамата партньори са посочили наличие на дългосрочни и средносрочни задължения, а един от тях е с отрицателен финансов резултат за 2007 г.¹⁶⁹

д) По проект BG051РО001-2.1.02-0411-С0003 единият от оценителите е присъдил 4 оценителни точки, при условие че представеният от кандидата оборот надхвърля значително исканото финансиране, което предполага поставянето на максимална оценка.¹⁷⁰

2.5.2.2. При извършената проверка за коректност и мотивираност на оценките за методиката за наблюдение и вътрешна оценка при изпълнение на дейностите по проекти № BG051РО001-2.1.02-0067-С0002, № BG051PO001-2.1.02-0100-C0007,
№ BG051PO001-2.1.02-0227-C0002, № BG051РО001-2.1.02-0199-С0001,
№ BG051РО001-2.1.02-0386-С0001 и № BG051РО001-2.1.02-0411-С0003 се установи, че в част от листовете за техническа и финансова оценка липсва мотивировка за присъдените оценителни точки, а при други в оценителните таблици не е посочено кои изисквания, съгласно методология не са изпълнени.^{171;172;173;174;175;176}

2.5.2.3. Съгласно утвърдената методология, при оценката на бюджета и ефективността на разходите се определя дали заложените суми в проекта „са съобразени с наложилите се в страната пазарни цени”, като несъобразяването с пазарните цени е условие за намаляване на оценката на проекта само с една точка от възможни сто точки.¹⁷⁷

Несъщественото влияние на условието за разумност на бюджетните разходи не демонстрира икономичен и ефикасен избор на проекти и поражда рискове за финансиране на разходи, които надвишават пазарните цени. Липсата на единни референтни стойности поражда рискове за обективното оценяване на проектните предложения и за ефикасното и икономично изпълнение на схемата.

2.5.2.4. При извършването на финансовата оценка на проектните предложения, заявените от кандидатите разходи не са съобразявани с единни предварително определени референтни стойности, основани на експертен анализ на пазарните цени, което не създава необходимите условия за коректна оценка по посочения критерий.¹⁷⁸

В листовете за техническа и финансова оценка на проекти № BG051РО001-2.1.02-0067-С0002, № BG051PO001-2.1.02-0100-C0007, № BG051PO001-2.1.02-0036-C0001,

От договорената спецификация за материали, консумативи и др. материални запаси по проект № BG051РО001-2.1.02-0199-С0001 е видно, че за една от позициите липсва наименованието на съответния материал, който ще бъде закупен, а за един и същи консуматив са договорени различни единични цени, което индикира съществени слабости в оценителния процес и поражда рискове за ефикасното и икономично разходване на предоставената БФП.¹⁸⁴

Въз основа на натрупания опит от фаза 2 на схемата, от АЗ са предприети действия и в Насоките за кандидатстване по фаза 3 ясно са регламентирани редът и условията за кандидатстване по отделните компоненти, видовете обучения и изискванията за допустимите дейности.

Към момента на подаване на ПП № ESF 2.1.02-01-01022 от 17.04.2009 г., участниците в управленския персонал, пряко ангажиран с изпълнението на проекта, не са в правоотношения с ВО. В ПП е посочено, че след получаване на БФП ще бъдат сключени с тях „граждански договори”²⁰⁰. Съгласно изискванията на Насоките и методологията за оценка на ПП, е необходимо да се определи екип за организация и управление като съществен елемент за успешното изпълнение на проекта. С оглед на актуалността и надеждността на данните за изпълнение на подадения за финансиране проект, липсата на поети ангажименти от страна на екипа за управление към момента на подаване на ПП е рисков фактор за осъществяване на ангажиментите от тяхна страна.

2.5.3. Избягване на двойно финансиране

Съгласно регламентираните с Насоките за кандидатстване общи условия за допустимост на бенефициентите, водещата организация и партньорът не могат да участват в процедурата или да получат БФП, ако за същата целева група и за конкретния вид обучение има финансиран проект по програма ФАР или по схемата за БФП BG051PO001/07/2.1.01. По данни на АЗ проследяването на липсата на двойно финансиране на проектните предложения, подадени в оценителни сесии от І до ІV е извършвано само на декларативен принцип и не е извършвана проверка за достоверност на декларираните от кандидата обстоятелства. От оценителна сесия V проверка за липса на двойно финансиране на проектните предложения е извършвана в ИСУН, но резултатите от проверките не са документирани в контролен лист.²⁰¹

По проекти № BG051PO001-2.1.02-0100-C0007, № BG051PO001-2.1.02-0227-C0002, № BG051PO001-2.1.02-0154-C0001, № BG051РО001-2.1.02-0067-С0002, № BG051РО001-2.1.02-0199-С0001, № BG051PO001-2.1.02-0146-C0001 и № BG051РО001-2.1.02-0133-С0003 не е извършвана проверка за липса на двойно финансиране.

По проекти № BG051РО001-2.1.02-0411-С0003 и BG051РО001-2.1.02-0386-С0001 е извършена проверка в ИСУН за липсата на двойно финансиране. Констатира се, че справката в ИСУН за проект № BG051РО001-2.1.02-0386-С0001 е извършена от профил на лице, което е определено за резервен член на оценителната комисия, но видно от протоколите не е участвало в оценителния процес.²⁰² От предоставения принт скрийн не е видна датата на извършване на проверката, което не дава разумна увереност относно своевременността на нейното извършване.²⁰³ От справката в ИСУН, извършена по номер на БУЛСТАТ на бенефициента е видно, че кандидатът има подадено само едно проектно предложение.²⁰⁴

Към м. май 2012 г. в АЗ не се поддържа регистър за всички обучени заети лица по програми и мерки, финансирани по Структурните фондове или изцяло от държавния бюджет. Такъв е налице за безработните лица, както и за заетите лица, обучавани от АЗ по схеми, които предоставят ваучери за обучение по реда на ПМС № 251/2009 г. Обучените лица по схема „Квалификационни услуги и обучения за заети лица” – Фаза 1 и Фаза 2 не са включени в този регистър. Предстои да бъде разработен специализиран модул към ”Национална база данни за пазара на труда и ЕСФ”, включително и регистър на лицата, обучени по всички програми и мерки на АЗ, в т.ч. със средства от ЕС и по национални програми и мерки за заетост²⁰⁵.

Въпреки че, според АЗ не съществува риск от препокриване на дейности, подпомагани от Изпълнителната агенция за насърчаване на МСП, тъй като там се подпомагат обучения на ограничен кръг предприятия, следва да бъдат предприети действия по минимизиране на риска от двойно финансиране^206,207.