Доклад №0800002610 за извършен одит на Оперативна програма „Регионално развитие" 2007-2013 г., в частта на Приоритетна ос 2 „Регионална и местна достъпност"

В резултат от оценките и анализа на дейността на конкретния бенефициент Агенция „Пътна инфраструктура” за усвояване на средства по Приоритетна ос 2 от Оперативна програма „Регионално развитие за периода” от 01.01.2007 г. до 30.06.2010 г., могат да се направят следните изводи:

1. С извършените структурни промени през одитирания период е създадена организационна структура на ОПРР в АПИ, адекватна на функциите на агенцията като бенефициент по Схема за безвъзмездна финансова помощ BG161P001/2.1.-01/2007 „Подкрепа за рехабилитация и реконструкция на второкласни и третокласни пътища”, Операция 2.1. от Приоритетна ос 2 на ОПРР. Оптимизирана е управленската система. Чрез установената институционална подчиненост са засилени контролните функции на първостепенния разпоредител, в системата на който е Управляващият орган на ОПРР.

2. Не е създадено своевременно специализирано структурно звено по ОПРР, което е оказало негативно влияние върху организацията и степента на изпълнение на дейностите по подготовка и управление на проекти по ОПРР. През одитирания период са извършени многократни промени на ръководителите на проекти и на екипа за управление на Средносрочната рамкова инвестиционна програма. При наличието на текучество на служители с ръководни функции по ОПРР не е осигурена приемственост относно документацията. Съществуващи проблеми с кадровото осигуряване на дейностите по подготовка на проектни предложения и тръжни документации са преодолени след 30.06.2010 г. След одитирания период е увеличена числеността на дирекцията, която е главно координиращо звено по ОПРР в АПИ. Назначени са екипите за управление на проектите

3. Системата за финансово управление и контрол (СФУК) в агенцията е създадена с цел преодоляване на причините за спряното финансиране на проекти, управлявани от АПИ. С утвърждаването и въвеждането на вътрешни правила и инструкции в края на втората година от програмния период на ОПРР, са създадени предпоставки за укрепване на предварителния и текущия контрол върху дейностите по подготовка и изпълнение на проекти по ОПРР. Инструкциите следва да се актуализират съобразно извършените структурни промени в агенцията.

Забавено е изготвянето и съгласуването на Процедурен наръчник за управление и изпълнение на проекти по ОПРР 2007-2013 г. в АПИ, който е утвърден в края на 2010 г. Не е осигурен специализиран софтуер за управление на проекти, финансирани по ОПРР. Дейността по оценка и управление на риска обхваща само етапа на изпълнение на договорите за строителство. Не е извършван анализ и не са идентифицирани и оценени рискове, свързани със забавяне на подготовката на проекти и на тръжни документации.

Занижен е контролът по спазване на законови и вътрешни разпоредби за съхраняване и предаване на документация, и пълнота на регистри и досиета с данни, свързани с проекти по ОПРР. Не е осигурена адекватна одитна пътека за проследимост и наблюдение на всички етапи по подготовка, одобряване от УО и изпълнение на проектите.

4. В резултат от несвоевременно въвеждане на процедури за предварителен контрол и съгласуване, те не са приложени по отношение на Средносрочната рамкова инвестиционна програма, проектните фишове и договорите за безвъзмездна финансова помощ за обектите от І етап на ОПРР, внесени в УО през м. януари 2009 г. Недостатъчно ефективен е извършеният предварителен контрол за спазване на критериите за административно съответствие, на проектите от ІІ етап на ОПРР.

5. През одитирания период са открити 29 процедури по ЗОП за избор на изпълнители за строителство, строителен надзор и публичност за обектите от І етап на СРИП. Процедурите са проведени при добра организация и са приключили след 30.06.2010 г. При провеждането и документирането на всички етапи от процедурите е спазена Наредбата за осъществяване на предварителен контрол върху процедури за обществени поръчки, финансирани напълно или частично със средства от европейските фондове. Осъщественият от УО предварителен контрол на документации и процедури е ефективен и ефикасен. Процедурите са проведени в съответствие с разпоредбите и изискванията на ЗОП, с изключение на забавено сключване на договори след определения в чл. 41, ал. 3 от ЗОП срок, както и забавяне при изпращане на информация до АОП и до „Официален вестник” на ЕС за сключени договори.

6. Планирането на дейностите по усвояване на средства по ОПРР е осъществено чрез изготвяне на индикативни планове за действие и план-графици, многократно актуализирани, като преобладаващата част от тях не са утвърдени. Не са изготвяни доклади относно неспазване на срокове и не е извършван анализ на причините за забавяне усвояването на средства по ОПРР. От м. май 2010 г. е въведено, за всеки проект по ОПРР, изготвянето на месечни планове за действие и доклади за напредъка, с което са създадени условия за ефективен контрол върху изпълнението на дейностите по подготовка и изпълнение на проекти по ОПРР.

За първите 21 проекта, с които агенцията кандидатства по ОПРР през м. януари 2008 г., не са сключени договори за безвъзмездна финансова помощ с УО. Поради установени нарушения на ЗОП и конфликт на интереси е спряно финансирането на проекти, управлявани от АПИ. Проектните предложения са изтеглени от УО на ОПРР и една година по-късно са изготвени и внесени в УО нова Средносрочна рамкова инвестиционна програма и 15 проекта към нея. След одобряването им и сключване на Рамково споразумение между агенцията и УО на ОПРР през м. юни 2009 г., необосновано е забавено от УО сключването на договори за безвъзмездна финансова помощ. Първите 14 договора за БФП по ОПРР са сключени с УО в края на третата година от програмния период на ОПРР.

Следните фактори са оказали негативно влияние върху степента на изпълнение на финансовата схема по ОПРР: несъобразен бюджет на СРИП-2009 г. и повторно внасяне в УО; липса на готовност на техническите проекти и отпадане на обекти от одобрени списъци от УО; забавяне подготовката на тръжни документации; несвоевременно процедиране от УО по внесени за съгласуване тръжни документи; съществени пропуски в тръжните документи, наложили тяхната преработка и повторно съгласуване.

В края на 2009 г. в АПИ е създадена добра организация за подготовка и кандидатстване с 15 проекта от ІІ етап на СРИП. До 30.06.2010 г., при изтекъл около 50 на сто от програмния период на ОПРР, са сключени с УО 29 договори за БФП с обща стойност 481,3 млн. лв., която е 96 на сто от максималния размер на финансирането по схемата. С подписването на договорите са преодолени проблемите, свързани с подготовката и одобряването на проекти на бенефициента - проектни фишове и документацията към тях.

Към 30.06.2010 г. не са сключени договори за строителство и строителен надзор за обекти по ОПРР. Изпълнението на проектите не е започнало, което дава основание да се оцени изпълнението на схемата за безвъзмездна финансова помощ към този момент като неефективно.

Към 31.12.2010 г. от АПИ са сключени договори за строителство за 13 обекта, финансирани по ОПРР. При максимално ангажиране на изпълнителите по договори и екипите за управление на проектите е възможно обектите да бъдат завършени в рамките на сроковете на договорите за безвъзмездна финансова помощ.

С изградените взаимодействие и координация с УО на ОПРР и създадената организация на дейностите в агенцията са създадени предпоставки за усвояване на средствата по схемата за финансиране в рамките на срока за допустимост на плащанията по ОПРР.

С предприетото намаление на стойностите на договорите за БФП и усвояване на освободения финансов ресурс за проекти от допълнителния списък към СРИП е създадена възможност „индикаторът за продукт - 660 км рехабилитирани пътища” да бъде изпълнен над предвидения размер.

Част пета

ПРЕПОРЪКИ
В резултат на извършения одит се дават следните препоръки на председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура”:

1. 
   Да се предприемат действия за окончателно редактиране и утвърждаване на актуален Процедурен наръчник за управление и изпълнение на проекти по Оперативна програма „Регионално развитие” 2007-2013 г. в АПИ.
   
2. 
   Да се актуализират вътрешните правила и инструкции в съответствие със структурните промени в централната администрация на Агенция „Пътна инфраструктура”.
   
3. 
   Да се извърши поправка на Функционалната схема на ОПРР в АПИ, като се включи дирекция "Инвестиционно проектиране и отчуждителни процедури".
   
4. 
   Да се осигури със специализиран софтуер дейността по управление, оперативен контрол и мониторинг на изпълнението на проектите, финансирани по ОПРР.
   
5. 
   Да се предприемат действия за осигуряване предаването на документацията от напускащи служители на ръководни и изпълнителски длъжности по реда, определен със Закона за Националния архивен фонд.
   
6. 
   Да се упражни контрол върху завеждане, предаване и съхраняване в отдел „Деловодство и архив” на всички документи - входящи, изходящи и вътрешни писма, включително и материалите към тях, за осигуряване на одитна пътека и проследяване на факти и обстоятелства, свързани с усвояване на средства по ОПРР.
   
7. 
   Да се осигури контрол върху пълнотата и комплектоването на досиетата за проведените процедури за обществени поръчки.
   
8. 
   Плановете за действие и план-графиците на АПИ за изпълнение на ОПРР да се утвърждават от длъжностно лице, отговорно за изпълнението на Средносрочната рамкова инвестиционна програма и проектите към нея, като утвърждаването се документира с подпис и дата.
   
9. 
   При неспазване на срокове и неизпълнение на отговорности, в изготвяните периодични отчети за изпълнението на дейността по подготовката и изпълнението на проекти по ОПРР да се анализират причините за тях.
   

В подкрепа на констатациите от одитния доклад са събрани 90 броя одитни доказателства, които заедно с работните документи, отразяващи отделните етапи на одитния процес, се намират в Сметната палата на адрес: гр. София 1000, ул. „Екзарх Йосиф” № 37.