Доклад към Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие

Член 8 – Финансови ресурси

Този член има за цел да се гарантира предоставянето на подходящи финансови и човешки ресурси както за дейности, извършвани от публичните органи, така и за тези на съответните неправителствени организации и организациите на гражданското общество. В държавите-членки на Съвета на Европа съществува различна практика, когато става дума за държавно финансиране на неправителствените организации (по-долу за краткост наричани НПО), занимаващи се с предотвратяването и борбата с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Ето защо задължение на Страните е разпределянето на финансови и човешки ресурси за дейности, извършвани от НПО и гражданското общество.

С оглед на различните икономически обстоятелства в страните-членки, авторите са избрали да ограничат обхватът на това задължение за предоставяне на подходящи ресурси. Това означава, че отпуснатите ресурси трябва да бъдат подходящи с оглед реализирането на определената цел или мярка

Член 9 – Неправителствени организации и гражданското общество

В много държави-членки по-голямата част от услугите, предоставяни на жертвите на домашно насилие, а също и услугите за жертвите на други различни форми на насилие срещу жени, се изпълняват от неправителствени или организации на гражданското общество. Те имат дългогодишни традиции в предоставяне на подслон, правна помощ, медицински и психологически консултации, както и в управлението на горещи линии и други основни услуги.

Целта на този член е да се наблегне на важния принос на тези различни организации в превенцията и борбата с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Ето защо от страните по Конвенцията се изисква да признаят тяхната работа като например почерпят примери от техния опит и ги включат като партньори в междуведомственото сътрудничество или в изпълнението на комплексни правителствени политики, към които призовава член 7. Отвъд това признание този член изисква Страните да насърчават активно и подпомагат работата на тези специализирани НПО и организации на гражданското общество. Това означава да им се даде възможност да извършват работата си по възможно най-добрия начин. Въпреки че член 9 се отнася само за НПО и гражданското общество, които са активни в борбата срещу насилието над жени, това не трябва да пречи на Страните да отидат по-далеч, като подкрепят и работата, която се извършва от НПО и гражданското общество, насочена към домашното насилие в по-широк обхват.

Чл. 10 – Орган за координиране

Параграф 1 води до задължение за възлагане на един или на повече от официалните държавни органи на четири конкретни задачи: координация, изпълнение, мониторинг и оценка на политиките и мерките, които съответната Страна е разработила за предотвратяване и борба с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Това може да стане чрез създаване на нови официални органи или възлагане на тези задачи на официалните органи, които вече съществуват. Терминът „официален орган“ трябва да се разбира като организация или институция в рамките на правителството. Това може да бъде орган, създаден или вече съществуващ на национално или регионално ниво. Решението относно неговата численост, персонал и финансиране му трябва да бъде взето от Страните, както и относно това пред кой орган ще бъде отговорен и задълженията му за отчитане. По отношение на задачите за изпълнение, мониторинг и оценка, този орган трябва да съществува на съответното ниво в съответната структура на Страна по конвенцията, която е отговорна за провеждането на мерките. Това означава, че в структура на федерално правителство може да е необходимо да има повече от един орган.

Четирите задачи, които този орган или органи са упълномощени да предприемат, имат за цел да гарантират, че различните мерки, предприети от Страната в изпълнение на тази Конвенция, са добре координирани и ще доведат до съгласуваните усилия на всички агенции и всички сектори на управление. Нещо повече, те са насочени към осигуряване на реалното прилагане на нови политики и мерки. Задачата за наблюдение на тези органи е ограничена до наблюдение на това как и доколко ефективно политиките и мерките за предотвратяване и борба с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция, се изпълняват на национално и/или регионално и местно ниво. Тя не се отнася до контрола на спазването на Конвенцията като цяло, което е задача, изпълнявана от независимия международен механизъм за наблюдение, установен в глава IX от Конвенцията (вж. коментарите по Глава IX). На последно място оценката на политиките и мерките, които тези органи са упълномощени да извършват, включва научна оценка на определена политика или мярка, за да се прецени дали тя отговаря на нуждите на жертвите и изпълнява своята цел, както и да се разкрият нежеланите последствия. Това ще изисква солиднa административнa и демографска основа на данните, които член 11 задължава Страните по Конвенцията да събират. Поради тази причина на органите, създадени по силата на този член, също е възложена задачата да координират събирането на необходимите данни и да анализират и разпространяват резултатите от нея. Някои държави-членки са създали центрове за наблюдение на насилието срещу жени, които вече събират голямо разнообразие от данни. При все че последните могат да служат като пример, авторите са решили да оставят на Страните решението за това как да се осигури координацията, анализът и разпространението на данните от въпросните органи.

Параграф 2 на този член дава право на тези органи да получат информация в рамките на тази Конвенция, която съответната страна е взела в съответствие с глава VIII (вж. коментарите по глава VIII). Важно е да се отбележи, че от съображения за защита на данните, разрешението се ограничава до получаване на информация от общ характер (вж. коментарите по член 65). Следователно задължението се ограничава до осигуряване на това органите, създадени по силата на този член, да бъдат винаги информирани, по общ начин и без препратки към отделни случаи, във връзка с международните дейности за сътрудничество, включително взаимната правна помощ по граждански и наказателни дела. Целта е да им се позволи да изпълнят ролята си.

Информацията и знанията, придобити чрез обмен на опит и практика, са от голямо значение за предотвратяване и борба с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Затова параграф 3 предоставя на органите, създадени по силата на този член, възможността да потърсят контакти и да създават работни отношения със свои колеги, установени в други Страни по Конвенцията. Това ще даде възможност за значително взаимно обогатяване, което ще бъде взаимно продуктивно и ще доведе до допълнително хармонизиране на практиката.

Член 11 – Събиране на информация и изследване

Системното и адекватно събиране на данни отдавна е признато като основен компонент на ефективното създаване на политики в областта на предотвратяването и борбата с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Въпреки това признаване, примерите за систематично събиране на административни или демографски по характер данни в държавите-членки на Съвета на Европа са рядкост. Освен това наличните данни рядко са сравними в различните страни, нито стават такива с течение на времето, което води до ограничено разбиране на обхвата и развитието на проблема. Предотвратяване и борбата с насилието срещу жени и домашното насилие изисква политики, основани на факти. Това предполага ефективно документиране на степента на насилието чрез производство на надеждни сравнителни данни с оглед направляване на политиката и следене за изпълнението на мерките за справяне с проблема. Тази глава съдържа задължението за редовно събиране на представителни и сравними данни за разработването и прилагането на политики за предотвратяване и борба с всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Тя установява вида на данните, които ще трябва да бъдат събирани, анализирани и подготвени за разпространение от координиращия орган или органи, създадени по силата на член 10, и предоставени на групата от независими експерти (GREVIO), отговаряща за наблюдението на прилагането на Конвенцията (вж. Глава IX). Освен това тя подчертава необходимостта от подкрепа на научните изследвания в областта на насилието срещу жени и домашното насилие.

Естеството на задължението, съдържащо се в параграф 1, е двустранно. На първо място, за да се изготвят и прилагат политики, основани на доказателства, и да се прецени дали те отговарят на нуждите на тези, които са изложени на насилие, буква „a“ изисква Страните да събират неагрегирани релевантни статистически данни на редовни интервали за всички случаи и всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Прецизната статистическа информация, специално проектирана за насочване към жертвите и извършителите на това насилие, е важна не само за усилията за повишаване на осведомеността сред политиците и обществеността относно сериозността на проблема, но може също така да насърчи предоставянето на информация за насилието от жертвите или свидетелите. Релевантната статистическа информация може да включва административни данни от статистиката на здравните и социалните служби, правоприлагащите органи и НПО, както и съдебни данни, регистрирани от съдебните органи, включително прокурорите. Правилното събиране на статистически административни и съдебни данни може да допринесе за националния отговор на Страните на всички форми на насилие, попадащи в обхвата на тази Конвенция, чрез търсене на информация за работата на държавните институции, както и информация за престъпления, с които властите се занимават в рамките на наказателното производство. Административните данни, базирани на услуги, включват например систематичното записване на данни за това как жертвите на такова насилие използват услугите и как държавните агенции, а също публичният (и частният) сектор в областта на здравеопазването ги обслужват в тяхното затруднено положение на търсене на правосъдие, медицински грижи, консултации, подслон или друга подкрепа. Данните за клиента от страна на агенциите за използването на услуги не се ограничават само до оценка на ефективността на използваните политики, но също така може да послужат като основа за изчисляване на административните разходи по едно такова насилие. Освен това съдебните данни могат да предоставят информация относно присъдите и характеристиките на осъдени лица, както и за процента на произнесените присъди.

Вследствие на това държавните органи, като например съдебната система, полицията и службите за социално подпомагане ще трябва да създадат системи за данни извън рамките на вътрешния опис за нуждите на агенцията. Отново, за да се види дали е налице подобрение или влошаване на ефективността на мерките и политиките за превенция, защита и съдебно преследване, съответните статистически административни и съдебни данни трябва да се събират на редовни интервали. Полезността и приложимостта на тези данни ще зависи преди всичко от качеството на тяхното регистриране. При все че авторите са преценили, че е най-добре да оставят на Страните избора на използваните категории данни, като минимално изискване данните, регистрирани за жертвите и извършителите, трябва да бъдат неагрегирани по пол, възраст, вид на упражненото насилие, както и връзка на извършителя с жертвата, географско местоположение, както и други фактори, считани за приложими от Страните, като например увреждания. Записаните данни също трябва да съдържат информация за дела на произнесените присъди на извършители на всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция, включително брой на издадените заповеди за защита. Проучването на Съвета на Европа относно „Събирането на административни данни за домашното насилие в страните-членки на Съвета на Европа“ (Проучване EG-VEW-DC (2008) идентифицира тези и други категории и проектира примерен подход, съдържащ препоръки за събиране на административни данни отвъд текущите практики.

На второ място, буква „б“ създава задължение за страните по конвенцията да подкрепят изследвания в сферата на всички форми на насилие, обхванати от настоящата Конвенция. От съществено значение е, че Страните основават своите политики и мерки за предотвратяване и борба с такива форми на насилие върху най-модерните изследвания и знания в тази област. Проучванията са ключов елемент при създаването на политики въз основа на доказателства и по този начин може да допринесат значително за подобряване на ежедневните реални реакции срещу насилието над жени и домашното насилие от страна на съдебната система, службите за подкрепа и правоприлагащите органи. Ето защо тази разпоредба изисква от Страните да се ангажират да подкрепят изследователските усилия, за да постигнат по-нататъшно познаване на първопричините за и последиците от проблема, разпространеността и процента на произнесени присъди, както и ефективността на предприетите за изпълнението на настоящата Конвенция мерки.

Параграф 2 указва с подробности задължението на Страните да предприемат представителни изследвания. Това означава събиране на данни, които са статистически представителни за целевата група от населението, така че да могат лесно да бъдат обобщени за голяма част от населението. Представителните проучвания могат да осигурят по-общи социологически ориентири за разяснение на разпространението, характера, определящите фактори и последиците от всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. Те могат също така да предоставят надеждни данни за преживяното от жертвите насилие, причините за несъобщаване, получените услуги, както и мнението и отношението на жертвите към този вид насилие. Страните допълнително са задължени да провеждат такива проучвания на редовни интервали, за да се направи уместна и сравнителна оценка на разпространението и тенденциите при всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция чрез проследяване на развитието им в дълбочина. В този случай изборът на размера на извадката от населението и на редовността на тези проучвания е оставен на Страните по Конвенцията. В зависимост от конкретната страна, обхватът на проучванията може да бъде национален, регионален или местен. Важно е да се отбележи обаче, че комбинацията от тези нива може да осигури макроскопски преглед на това явление, като същевременно подчертае местните или регионалните особености. При проектиране на представителни изследвания Страните могат да се позоват на Многонационалното проучване на здравето на жените и домашното насилие срещу жени на Световната здравна организация (СЗО), както и на Международното проучване на насилието срещу жени (IVAWS).

Авторите смятат, че е важно да се подчертае разликата между проучванията сред населението и статистическите административни и съдебни данни, тъй като служат за различни цели и отговарят на различни въпроси. Докато първите може да хвърлят светлина върху степента на жестокост и честотата, както и върху социално-икономическите и културните фактори, водещи до насилие срещу жени и домашно насилие, то вторите може да допринасят за решаване на въпросите за капацитета на държавните агенции и оценката на ефективността на услугите, предоставяни на жертвите на такова насилие. Използването на двата вида методи за събиране на данни, в съчетание един с друг, може да спомогне за получаването на задълбочена представа за проблема. Поради липсата на общи определения и общи показатели за оценка на разпространението и тенденциите в насилието срещу жени и домашното насилие, наличните данни рядко ни дават възможност за сравнение между отделните страни. Следователно би било от полза за Страните да съгласуват събирането на данни посредством стандартизирани показатели и методи, които вече съществуват или са в процес на разработване. Страните трябва да вземат под внимание съществуващи разработки и инициативи за предоставяне на надеждни и съпоставими данни, като например проучването за насилието над жени на Агенцията на Европейския съюз за основните права.

Както е предвидено в член 65, процесът на събиране, съхраняване и трансформиране на събраните данни трябва да отговаря на стандартите за защита на данните, съдържащи се в Конвенцията на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизирана обработка на лични данни (ETS №108), за да се гарантира поверителност и неприкосновеност на личния живот на жертвите, извършителите и другите участници. Стандартите, посочени в член 65, не се прилагат само в случаите на обмен на данни между различните страни, а при всички процеси на събиране, съхранение и видоизменяне на събраните данни.

Като допълва член 68 (7), параграф трети от настоящия член налага задължението на Страните да предоставят на независимата Група от експерти, посочени в глава IX, събраната информация с цел стимулиране на международното сътрудничество и улесняване на международния бенчмаркинг. Това не само дава възможност за идентифициране на съществуващите добри практики, но също така допринася за хармонизирането им в Страните по Конвенцията.

На последно място, параграф 4 съдържа задължението да се гарантира, че информацията, събрана съгласно член 11, е достъпна за обществеността. Все пак е оставено на Страните да определят формата и средствата, както и вида на информацията, която трябва да бъде предоставена. При предоставянето на информацията, събрана в съответствие с член 11, на разположение на обществеността, Страните трябва да обърнат специално внимание на правото на личен живот на засегнатите лица.

Глава III – Превенция

Тази глава съдържа множество разпоредби, които попадат под общото заглавие ‘превенция’ в широкия смисъл на думата. Превенцията на насилието срещу жени и домашното насилие изисква дълбоки промени в отношението на обществото като цяло, преодоляване на половите стереотипи и повишаване на осведомеността. Местните и регионалните власти могат да бъдат основните действащи лица в прилагането на тези мерки, като ги адаптират към конкретните реалности.

Чл. 12 – Общи задължения

Този член обхваща няколко общи превантивни мерки, които полагат основите и представляват основополагащи принципи за по-конкретни задължения, които се съдържат в следващите членове на тази глава.

Задълженията, които се съдържат в параграф 1, се основават на убеждението на авторите, че съществуващите модели на поведение при мъжете и жените често са повлияни от предразсъдъци, стереотипи за половете, както и обичаи или традиции, основани на предубеждения за разликите между половете. Следователно от Страните по Конвенцията се изисква да предприемат мерки, които са необходими за насърчаване на промени в нагласите и манталитета. Целта на тази разпоредба е да достигне до сърцата и умовете на хората, които чрез поведението си допринасят за затвърждаване на формите на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция. От гледна точка на общите задължения, този параграф не навлиза в подробности, т.е. не предлага конкретни мерки, които да бъдат предприети, а оставя това на преценката на Страните.

Параграф 2 изисква Страните по Конвенцията да предприемат необходимите законодателни и други мерки за предотвратяване на всички форми на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция, от всяко физическо или юридическо лице. В зависимост от националната правна система, някои от тези мерки могат да изискват приемането на определен закон, а други – не.

В допълнение към забраната за дискриминация, съдържаща се в член 4, параграф 3, този параграф изисква положителни действия с оглед гарантиране, че всички превантивни мерки са съобразени със и насочени конкретно към нуждите на уязвимите лица. Извършителите често избират тези лица за свои жертви, защото знаят, че те едва ли ще бъдат в състояние да се защитават сами или да търсят съдебно преследване на извършителя и други форми на обезщетение поради положението, в което се намират. За целите на тази Конвенция лицата, които са уязвими поради конкретни обстоятелства, включват: бременни жени и жени с малки деца, хора с увреждания, включително с умствени или когнитивни недъзи, лицата, живеещи в селски или отдалечени райони, лицата, злоупотребяващи с наркотици, проституиращи лица, лица с определена националност или етнически малцинствен произход, мигранти, включително недокументирани мигранти и бежанци, мъже-гейове, жени-лесбийки, бисексуални и транссексуални лица, както и ХИВ-позитивни лица, бездомни хора, деца и възрастни хора.

Параграф 4 подчертава, че всички членове на обществото могат да дадат своя важен принос за превенция на насилието и трябва да бъдат насърчавани да го правят. Тъй като много от формите на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция, са извършвани предимно от мъже и момчета, авторите смятат, че е важно да се подчертае тяхната конкретна роля в предотвратяването на това насилие. Като се има предвид факта, че по-голямата част от мъжете и момчетата не са извършители, авторите са искали да подчертаят, че техният принос може да приеме много форми, по-специално като модели за подражание, като посредници на промяната и застъпници за равнопоставеност и взаимно уважение между жените и мъжете. Говорейки открито срещу насилието, ангажирайки други хора в дейности за насърчаване на равенството между половете и действайки като модели за подражание, поемайки активната роля на грижовни партньори в семейните отговорности, мъжете могат да дадат своя важен принос.

Параграф 5 ясно посочва, че културата, обичаите, религията, традицията или така наречената „чест“ няма да бъдат използвани, за да се оправдаят актове на насилие, попадащи в обхвата на тази Конвенция. Следователно Страните по Конвенцията са длъжни да гарантират, че техните национални закони не съдържат „вратички“ за интерпретации, вдъхновени от такива убеждения. Нещо повече, това задължение се простира до предотвратяването на всякакви официални изявления, доклади или прокламации, които оправдават насилието на основание дадена култура, обичаи, религия, традиция или така наречената „чест“. Тази разпоредба установява също така ключов принцип, според който забраната на някой от актовете на насилие, изложени в Конвенцията, никога не може да бъде използвана като ограничение на културните или религиозните права и свободи на извършителя. Този принцип е важен за онези общества, в които различните етнически и религиозни общности живеят заедно и в които преобладаващите нагласи за приемливост на насилието, основано на пола, се различават в зависимост от културния или религиозен произход.

Обобщавайки списъка с общи превантивни мерки, параграф 6 призовава за насърчаване на специфични програми и дейности за овластяване на жените. Това означава овластяване във всички аспекти на живота, включително политическо и икономическо овластяване. Това задължение е отражение на по-голямата цел за постигане на равнопоставеност между половете чрез увеличаване представителството на жените и намаляване на тяхната уязвимост към насилие.

Член 13 – Повишаване на информираността

Целта на този член е да се гарантира, че широката общественост е напълно информирана за различните форми на насилие, на които жените редовно са подложени, както и различните прояви на домашно насилие. Това ще помогне на всички членове на обществото да разпознаят това насилие, да се обявят открито против него и да подкрепят жертвите на това насилие като техни съседи, приятели, роднини и колеги, когато това е възможно и целесъобразно. Задължението предполага провеждането на кампании за повишаване на осведомеността или програми на регулярна основа, които да разглеждат и обясняват тези въпроси по начин, съобразен с половете. Повишаването на информираността трябва да включва разпространението на информация относно равенството между жените и мъжете, не-стереотипните роли на половете и ненасилственото разрешаване на конфликти в междуличностните отношения. Освен това авторите смятат, че е важно всяка кампания да подчертава вредните последици, които насилието над жени и домашното насилие могат да имат директно или индиректно върху децата.