Доклад международен консултативен съвет за българия доминик дьо Вилпен
II.2. Правосъдие и вътрешни работи: сърцевината на кризата
Изтегляне 1.6 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- II.2.1. Сегашната ситуация: много дългия път до изграждане на системата
- II.2.2. Самонаблюдение и самооценка на напредъка
- II.2.3. Предложения: съблюдаване на върховенството на закона, все още липсващият отговор
II.2. Правосъдие и вътрешни работи: сърцевината на кризатаВ настоящата глава се прави на първо място анализ, без претенции да бъде изчерпателен, на напредъка на България в изграждането на правна система, която категорично да спазва и прилага върховенството на закона съгласно правилата и принципите на ЕС. В този анализ са идентифицирани реалните проблеми, с които се сблъсква България в постигането и гарантирането на тези фундаментални цели. На второ място, преглеждайки процеса на реформите, започнал години преди присъединяването, тази глава дава цялостна оценка на постигнатите резултати и продължаващите слабости, като посочва въпросите, на които реформите не успяха да дадат сериозен и дългосрочен отговор. Накрая, главата анализира механизмите и процедурите, използвани от българските власти за осъществяване на необходимото планиране, наблюдение и самооценка на реформите. Зрелостта на системата също означава тя да разполага с надеждни и ефективни механизми за самооценка. II.2.1. Сегашната ситуация: много дългия път до изграждане на систематаА. Уводни бележки Реформата на правосъдието е една от най-критичните области на българското членство в ЕС, идентифицирани от Договора за присъединяване. През целия период на подготовка България осъществяваше мащабна и фундаментална програма за реформи, главно чрез директното инкорпориране на acquis communautaire в националната правна система, но също така и чрез приемането на ново законодателство, с което да отговори на принципите на ЕС в области, в които няма acquis communautaire. Но колкото дълбоки и революционни да са и да могат да бъдат оценявани обективно, от началото на преговорите за присъединяване към ЕС до деня на присъединяването реформите не бяха нито достатъчни – не успяха да обхванат всички въпроси или не бяха достатъчно радикални – нито добре изпълнени. Последица от това беше създаването на механизъм, който да позволи на Европейската комисия да наблюдава и проверява напредъка в постигането на тези минимални изисквания на ЕС по начин, който никога не беше предвиждан преди и за който нямаше изработени процедури или индикатори. Когато се анализираше характерът и обхватът на целите, определени в Механизма за сътрудничество и проверка, би било възможно – дори беше наложително – да се стигне до заключението, че ще има сериозни съмнения, опасения, безпокойства, че българската правна система – нейните институции, нейните правоприлагащи процедури, нейните механизми за гарантиране ефективна борба срещу корупцията на високите нива и организираната престъпност – бяха в съвсем ембрионален етап на развитие, за да могат да осигурят очакваното пълно зачитане на върховенството на закона. Настоящият анализ може да бъде потвърден от задълбочения5 и всестранен анализ, както в Доклада за наблюдение, изготвен от Европейската комисия на 26 септември 2006 г. за готовността на България и Румъния за членство в ЕС, така и в Решението на Европейската комисия от 13 декември 2006 г., по-специално в неговия преамбюл, за характера и обхвата на шестте цели и по-специално изричното упоменаване там на санкциите, предвидени в член 37 и член 38 от Акта за присъединяване в случай на неизпълнение на изискванията. Както вече беше споменато, въвеждането на МСП – водено от строгата логика за наблюдение и проверка – като основен инструмент, предложен от Комисията, в пълно съгласие с държавите членки, в това число и с България, беше очевидно недостатъчно за гарантиране на резултатите, които трябваше да се постигнат в рекордния срок от три години. Като се знае каква беше целта и обхватът на това упражнение – да се изгради ефективна система, която да гарантира съблюдаване на върховенството на закона, да се въведе фундаменталното законодателство, чрез което да се постигне независимост и отчетност на правосъдната система, да се гарантира ефективността на основни закони, като наказателния кодекс, да се пребори корупцията по високите етажи на властта, на границите и на нивото на местното самоуправление, както и организираната престъпност – европейските институции би трябвало да създадат други механизми за ускоряване и гарантиране на тези резултати в интерес както на ЕС, така и на европейските граждани, по-специално на българските граждани. Недостатъчността на инструментите за наблюдение по отношение на предизвикателствата и очакванията можеше да бъде ясно заявена, когато се правеше оценка на българската политическа, икономическа и социална действителност и на обстоятелствата по времето на присъединяването. Този анализ е направен в други части на настоящия доклад. Всяка съществуваща правна система се основава на множество реалности. Тя е израз на тези реалности. Промяната на нейния характер, особено в случая с България, адаптирането й към стандартите, който се изискват, за да се отговори на принципите и законите на ЕС, води след себе си сериозни и дълбоки промени в културните, социалните, политическите и икономическите параметри, които едва ли можеха да се предприемат и реализират във времевите граници, определени в МСП. Тези параметри определено не можеха да бъдат променени и не можеше сериозно да се очаква да бъдат променени просто чрез механизма за проверка и наблюдение. Както беше подчертано вече, МСП допринесе по много положителен начин – наред със стриктното наблюдение на управлението на предприсъединителните фондове – за съхраняване на темпото на реформите, които трябваше да се осъществят и за запазването им в правилния курс. Натискът, на който бяха подложени първоначално правителството и Народното събрание, а от по-скоро и съдебните институции, се оказа здравословен, ефективен и в крайна сметка правилен начин за съхраняване на положителната тенденция на реформите, стартирали преди присъединяването. Но въпреки това, той беше очевидно недостатъчен. Докладът на Комисията, изготвен през юли 2008 г. по МСП – година и половина след присъединяването – заедно с доклада за управлението на средствата от фондовете на ЕС, придружен от решението, отнемащо акредитацията на двете главни агенции, управляващи предприсъединителните фондове, като последица на отрицателната оценка6 на капацитета на системата да предотвратява, установява и санкционира нередности, жестоко разголи точното измерение, природа и обхват на реалния проблем и реалните предизвикателства, както и грешката, направена от всички участващи страни когато избираха мерките, инструментите и времевите рамки, определени за гарантиране на постигането от българската държава на пълното спазване на върховенството на закона съгласно правото и принципите на ЕС. Затова юли би бил точният момент, в който да се вземе решение да се постави под контрол ситуацията и Европейската комисия и българското правителство да направят задълбочена, сериозна и точна оценка, съгласно обективни измерими индикатори, на реалните слабости, които следва да се адресират и адекватните мерки, които да се предприемат съобразно един реалистичен календар. Липсата на институционален диалог и липсата на конструктивно разбирателство между двете страни, както и мълчанието на другите членки партньори от ЕС, беше сериозна грешка предвид големите предизвикателства и риск. Както е посочено в заключенията на настоящия доклад, успешната интеграция на България и Румъния е едно от най-важните предизвикателства на ЕС, което може или не може да допринесе за осигуряване на вътрешна и външна надеждност на процеса на икономическа и политическа интеграция на Европа. Поредица факти, недоразумения, взаимни укори и подозрения, които последваха докладите от юли, потвърдиха изпуснатата възможност да се отстрани дерайлирането на процеса на реформата в България правилно, справедливо и своевременно. Изграждането на такова партньорство за напредък, основаващо се на взаимно доверие, прозрачност и ангажираност, с активното участие на всички държави членки, ще бъде едно от предизвикателствата на следващата Комисия, на новото правителство на България и на другите 26 държави членки. То ще представлява тест за зрелостта, отговорността и надеждността на процеса на успешна интеграция на България и Румъния, която да отговаря на очакванията на европейските граждани, да посочва ясна пътна карта за сегашните и бъдещи държави кандидатки за членство, да дава на международната общност ясен знак за политическата воля на ЕС да бъде и да действа като силна и сближаваща сила на международната арена. Затова напредъкът на България в изграждането на ефективна и надеждна правна система, способна да гарантира съблюдаването на върховенството на закона и борбата срещу корупцията на високо равнище и организираната престъпност, трябва да бъде анализиран на базата на този общ фон. Предвид факта, че не бяха създадени нито правилните инструменти, правилната рамка или правилното сътрудничество и схеми за помощ, с които да се напътства, наблюдава и оценява и придружава България в този сложен и труден процес към постигането на изискваните стандарти на ЕС, реформите, въведени от българските власти през последните три години, трябва да се оценяват глобално много положително. На базата на най-актуалната налична информация, събрана от различните органи на властта и институции, с които бяха проведени консултации, Консултативният съвет анализира главните елементи на процеса на реформата в България към изграждане на отговорна, ефективна, прозрачна и професионално организирана правна система, която устойчиво да гарантира съблюдаването на върховенството на закона и ефективно да се бори и наказва корупцията и организираната престъпност. Б. Ролята на МСП Реалният напредък по МСП може да бъде измерван на първо място със степента на постигане на изискваните резултати. В този смисъл, на базата на анализа на първата цел съгласно МСП, което изисква осъществяване на необходимите конституционни изменения, които да осигурят независимостта на съдебната власт, трябва да се заключи, поне формално, че този конкретен резултат е постигнат. Но все пак по този аспект няма единодушно мнение, тъй като някои твърдят, че това, което е наистина нужно, е да се осигури „реална” независимост на съдебната система, не само формална независимост. Вярно е, че само приемането на закон, дори и когато той е ясен и включва всички правни средства за гарантиране на прилагането му, понякога не успява да постигне желаните или очакваните резултати, тъй като това зависи, наред с други фактори, от правната среда и от нейната практика. В случая с първата цел, за да се постигне реална независимост на българската съдебна система – да се постигне напълно и да започне да функционира – би било необходимо да се определят допълнителни изисквания по отношение, например, на правилата за съставянето на Висшия съдебен съвет. Тъй като тези правила се създават сега, 50% от членовете на Висшия съдебен съвет ще бъдат назначавани от Народното събрание. Този принцип се прилага и в други държави членки, например в Испания, където двете камари на парламента назначават двадесет от тридесет и шестте члена на Общия съвет на Съдебната власт. Това е определено силно политизиран процес, използван понякога от политическите сили за цели различни от тези, към които е насочен. Все пак работата на Общия съвет в Испания не показва някакви сериозни нарушения на независимостта, които да произтичат от конкретните правила за назначаване на членовете му, макар и да се смята, че те може да доведат до нежелани политически сделки. Затова правилата за избор на членовете на Висшия съдебен съвет в България не може да се оценяват като реална пречка за осигуряване на пълната независимост на българската съдебна власт. Проблемът е другаде и е свързан най-вече със зрелостта на българската демократична система, по-специално зрелостта на системата на политическите партии и интегритета и отговорността на членовете й. Промяната на правилата за назначаване на членовете на ВСС на този етап, за да се гарантира избора на правилните кандидати, не би представлявала решение, тъй като, на първо място, няма правила извън демократичните принципи, които да осигурят такава гаранция и, на второ място, ако съществуваха такива правила, те не биха били по-ефективни в гарантирането на независимостта на органа, и, на трето място, дори и да я гарантираха, практиката на модифициране на правната рамка за решаване на краткосрочни проблеми само допринася за укрепване на негативните практики на използване на закона за преодоляване на проблеми, а не за осигуряване на дълготрайни решения, и накрая, това само би отложило и отклонило решаването на реалния проблем, който е по-дълбок и лежи в самата сърцевина на функционирането на демократичната система в България. Целите, определени в МСП, бяха полезни за идентифициране на макроскопичните проблеми и слабости. Обаче цялостният механизъм сам по себе си, както вече беше подчертано, не успя да доведе до очакваните резултати. Причината не трябва да се търси в характера или обхвата на целите. Както подчертахме в уводните бележки, очакваните резултати не бяха постигнати, тъй като самото очакване да бъдат изпълнени не беше реалистично предвид общата политическа и културна среда, точната природа и обхват на слабостите и времевата рамка. Пред лицето на тази очевидно задънена улица, решението можеше да се състои в промяна на обхвата на целите или в определяне на нови, като един от очакваните резултати – ефективният контрол или дори ликвидирането на корупцията по високите етажи на централната и местната администрация – сериозно застрашава да подкопае надеждността и доверието в държавата. Все пак, разширяването на обхвата на целите и разширяването на МСП, например за да обхване европейските фондове, присъединяването към Шенгенското пространство или бъдещото участие в ERM II, три въпроса от критична важност за икономическото развитие на България и за реалната интеграция в ЕС, трябва да се разглеждат като опит за оказване на повече натиск върху българските власти да постигнат изискваните резултати. Оценката на миналия опит показва, че не това е решението. Определяйки допълнителни цели или разширявайки обхвата на съществуващите и така променяйки Решението от 11.12.2006 г., би било много негативен политически знак от Европейския съюз по отношение на реалната интеграция на България в правната система на ЕС. Това би могло да се изтълкува само като явно приемане на провала, което ще носи специални негативни последствия както за Европейската комисия – Европейският парламент вече изрази някои съмнения относно начина на осъществяване на процеса на наблюдение и оценка – но най-вече за България, тъй като това би могло да се отрази пряко върху политическата стабилност на страната и да стане източник на сериозно и необратимо чувство за безизходица, при положение, че всъщност известен реален напредък е постигнат. На този етап и в този контекст не е нито разумно, нито желателно да се изменя общата рамка на МСП или неговите цели. Като инструмент за наблюдение и оценка МСП трябва да бъде една динамична и гъвкава рамка и да дава възможност да се съставя, в рамките на съществуващите цели, реалистична пътна карта за изграждането на солидна и устойчива система, за определяне на приоритети и оценка на обективен и осезателен напредък на всеки етап, на базата на ясни и измерими индикатори. Ако някоя слабост продължава да се проявява, трябва да се определят допълващи задължителни цели. Пътната карта трябва също да е вписана в рамките на реалистичен календар. Това решение определено може да допринесе за ефективността на упражнението, тъй като то може да задължи българските власти да предприемат нужните стъпки и изискваните мерки, определени в пътната карта за всяка цел, съгласно една по- реалистична времева рамка. Това може да бъде постигнато само ако и когато всички участващи страни, включително и държавите членки, се ангажират с ново, зряло и лоялно партньорство. Както беше вече подчертано, изготвянето на ясна пътна карта в рамките на МСП трябва да бъде съпътствано от приемането на мерки, насочени към засилване на техническия капацитет на българската администрация да предприеме нужните стъпки и приеме адекватните мерки съгласно най-високите стандарти, изисквани в пътната карта. В. Оценка на процеса на реформи Оценката на реформите, осъществявани от България през последните години, има за цел: (а) да се направи проверка дали тези реформи вече са инкорпорирали онези елементи, които дават възможност да се каже, че има положителна и необратима тенденция в правилната посока; (б) да се идентифицират елементите (въпросите), които трябва да бъдат адресирани незабавно, за да се укрепят реформите; и (в) цялостната стратегия, която следва да се изработи от българските власти, за да се направи сериозна и ефективна самооценка и самонаблюдение на процеса на реформи. 1. Реформата на законодателните текстове България осъществи масиран план за законодателна реформа през последните години, впечатляващ не само с размера си, но най-вече с релевантността и въздействието си. Този план, за съжаление, не беше изготвен предварително, нито пък беше осъществен по най-ефективния и последователен начин. Редица фундаментални закони бяха изменяни многократно, понякога с цел да дадат конкретен отговор на Европейската комисия, в други случаи, за да се решат практически проблеми, възникнали през първия период на изпълнението им, в трети случаи, за да се дадат решения, които не отговарят на дългосрочните задачи, а решават само някои потребности в краткосрочен план.
2. Институционалната реформа Институционалната реформа трябва да бъде оценена като много положителна, тъй като новите институции – или реформирането на съществуващите институции – бяха необходими, за да се работи по няколко от целите. Всички нови институции – особено в областта на съдебната система – изискват определен период на натрупване на опит и практика докато заработят напълно. Затова промените трябва да бъдат приветствани, оценени положително и стимулирани, тъй като те са стъпка, предприета от българските власти в правилната посока. Втората стъпка в тази област трябва да бъде приемането на всички изисквани мерки, за да се осигури добра координация и взаимодействие на тези нови институции с другите, които вече работят в системата. Издадени са няколко заповеди на различни равнища, от различни институции за изграждане на правилните механизми за взаимодействие и процедури, за да се получат резултатите, които ще оправдаят институционалните промени. Освен заповедите – които създават нужната институционална рамка – важно е да се направят нужните усилия за създаване на практическо и реално сътрудничество между тези институции в полевата им работа. Ако това се осъществи, ще може да се идентифицират очакваните резултати, заложени в МСП, възможно най-скоро. Осъществяваните реформи са следните:
3. Професионализъм на съдебните и правоприлагащи органи Има две основни области или въпроси, които се обхващат от понятието професионализъм в настоящия контекст. От една страна, професионализмът се разглежда в смисъл, че от лицата, които интегрират институциите и структурите на българската съдебна система и правоприлагащи органи се изисква да притежават нужните технически знания и капацитет да допринасят за постигането на целите, възложени на тези институции от ЕС, по-специално на тези, записани в МСП. Освен това, професионализмът също означава, че правилата, прилагани към кариерното развитие в съдебните институции и правоприлагащите органи, се базират на професионални критерии, в които се взема предвид знанието и капацитета – в сравнение с възможно най-добрите стандарти – на техните членове като основни индикатори, които да се прилагат при назначенията и повишенията в тези структури.
Обучение на членовете на съдебната система Българските власти са направили значителни и устойчиви инвестиции още от преди присъединяването за осигуряване на общо и специфично обучение на членовете на различните институции от съдебната система. Националният институт по правосъдие отговаря за организацията на програмите за обучение и курсовете за магистратите. Тези курсове не са задължителни и се провеждат или на регионално, или на национално ниво. Обучението обикновено обхваща Общностното право и въпросите, свързани с ревизията на съществуващото законодателство и съдебна практика. По предприсъединителните програми за техническа помощ бяха изпълнени редица проекти, също насочени към изграждането на нужния капацитет на членовете на съдебната система. Без да се подценяват усилията, направени през последните пет до осем години, за подобряване на професионализма на членовете на съдебната система, все още предстои да се направи оценка – по всеобхватен и безпристрастен начин – за това как те допринасят за решаване на основния проблем, пред който трябва да се изправи българската съдебна система, а именно засилване на общия и специфичен капацитет, на нейните членове по-специално и на институциите като цяло, да водят ефективна борба срещу корупцията и организираната престъпност. Тези курсове за обучение трябва да осигурят и знания за предотвратяване на корупцията. Осигуряването на общо или специфично, първоначално или продължаващо през целия живот обучение, целящо да се повиши капацитета на съдебната система да работи адекватно по европейското и националното законодателство или съдебна практика, е определено крайно необходим инструмент за осигуряване на качество и ефективност на правосъдието. Предвид настоящото положение на българската съдебна система, изправена пред предизвикателствата и обществените проблеми, свързани с ширещата се корупция – включително и в нейните структури – и съществуващата организирана престъпност, от изключителна важност е програмите и курсовете за обучение на магистратите да отразяват адекватно тези проблеми и да ги адресират открито и професионално. В този смисъл трябва да се използват програми от типа на ЕРАЗМУС, между България, Европейската комисия и държави членки, фокусирани върху систематичната обмяна на знание и практики по съвсем конкретни въпроси между членовете на българската съдебна система и тези на други държави членки (магистрати, прокурори и съдии), чрез което да се изгражда нужният капацитет. Назначаване и кариерно развитие В тази област съществува ясна разлика между текста на правилата за назначаване и развитие на кариерата и практиката на ВСС в приложението на тези правила. Формалните правила се основават на професионални и технически критерии и са много сходни с правилата, съществуващи в другите държави членки. Но практиката на назначенията и оценката показва, че в някои случаи оценката на качеството и оценката на техническите качества се неутрализират по такъв начин, че в крайна сметка назначението се налага да се прави на базата на други критерии, различни от професионален капацитет, а именно – продължителност на трудовия стаж. Използването на продължителността на трудовия стаж като критерий за диференциация в случаи, когато двама или повече кандидати са получили еднакви точки при оценката на техническите им качества, макар и да не е най-адекватният критерий за гарантиране на най-високите технически стандарти, не би било проблем само по себе си, ако нямаше общите подозрения, висящи над българската съдебна система, по отношение на действителната й ангажираност с борбата срещу корупцията и организираната престъпност, за да се гарантира пълното спазване на върховенството на закона. В този смисъл би било препоръчително ВСС стриктно да прилага правилата, които е определил за развитието на кариерата на членовете си. Това не само би потвърдило пълната му готовност да се бори ефективно срещу корупцията в съдебната система, но и би подало положителен знак към гражданите. (б) Професионализъм в правоприлагащите институции и органи Обучение Обучението в тези институции наскоро беше фокусирано върху изграждане на умението за работа в екип в досъдебното производство между полицията, служителите на специализираните правоприлагащи институции и прокурорите. Това следва да бъде оценено много положително като успех в борбата срещу корупцията, организираната престъпност и тежката престъпност (пране на пари, трафик на наркотици и трафик на хора) и е пряко свързано с капацитета и способността да се подготвят и представят в съда „добре подготвени дела” от гледна точка на улики и доказателства. В тази област техническата помощ от експерти от държавите членки е силно желателна и би следвало да се иска, за да се предостави специфична и целенасочена помощ за засилване на капацитета на специално обучени екипи, действащи на досъдебната фаза на работата по сериозни престъпления. Както ще бъде подчертано и по-долу, правителството – чрез Министерството на вътрешните работи – е оценило това положително и е поискало специфична техническа помощ от някои държави членки за укрепване на капацитета на своите отдел Криминална полиция и Криминално-следствен отдел. Техническата помощ и обучението в МВР се осигурява от Академията на МВР и Националния институт по правосъдие. Чрез туининг програми е осигурена и френска техническа помощ на високо ниво и резултатите следва да бъдат положително оценени. Професионализъм в Министерството на вътрешните работи Министерството на вътрешните работи претърпя основно преструктуриране след отделянето на някои от отделите му в новосъздадената Държавна агенция за национална сигурност (ДАНС). Тази реформа14 целеше да се намали броят на управленските нива, да се подсили политическият и техническият контрол върху централните и областните му структури и да се адаптира цялата структура към определените функции. На пръв поглед изглежда е направено ясно разграничение между вътрешните структури, участващи пряко в развитието на функциите, възложени на МВР, и управленските структури, реформата е насочена към подобряване на контрола на областните структури, предприети са мерки за подобряване на ефикасността на служителите в разследващите звена и се предвижда укрепване на персонала и на техническите средства. Създаването на фигурата на „разследващия полицай” е от голямо значение, тъй като това подсилва капацитета на МВР за интервенции на до-съдебната фаза. Нова главна дирекция „Досъдебно производство” поема задачата за управление на тези полицейски сили, наблюдение на възлагането на задачите, осигуряване на добро и ефикасно сътрудничество с останалите служби на полицията и оценка на изпълнението им. Резултатите от тези мерки, насочени към засилване на професионализма на специфичните полицейски сили в Министерството на вътрешните работи, и добрата координация с другите полицейски сили, както и с членовете на други институции и органи, работещи на досъдебната фаза, няма да се видят веднага. Но тези стъпки показват волята на българските власти чрез специфични мерки да създадат и ефективно да организират структурите на министерството, които са главните участници в борбата срещу корупцията, организираната и тежка престъпност. 4. Борба срещу корупцията През последното десетилетие корупцията се превърна в реален обществен проблем в България. Всички социологически проучвания и изследвания по въпроса показват, че тя се е разпространила без някакъв сериозен, ефикасен и всестранен опит от страна на държавните институции да я овладеят. Тази пасивност и липса на политическа воля подкопа ефективността и надеждността на държавата и сериозно заплашва активното членство на страната в Европейския съюз. Както беше казано и преди, в настоящия доклад няма да се прави изчерпателен анализ на всички въпроси, свързани с оценката на България по отношение спазването на върховенството на закона. Някои институции на гражданското общество вече са направили съответното наблюдение и оценки. Трябва да подчертаем, че правителството и институциите от законодателната и съдебната власти са предприели някои специфични мерки за предотвратяване и борба с корупцията. Но каквито и положителни оценки да се дават на конкретни инициативи, предприети от различни държавни институции, те не могат да смекчат общата отрицателна оценка на постигнатите резултати в борбата срещу корупцията и най-вече срещу корупцията по високите етажи на властта. В борбата срещу корупцията, превенцията е по-ефективната и по-евтината политика в средносрочен и дългосрочен план, отколкото посвещаването на десетилетия за разследване на отделни случаи и дела. Макар че българското правителство е изработило и одобрило няколко стратегии за борба с корупцията, например Стратегия за прозрачно управление и за превенция и противодействие на корупцията в периода 2006-2008 г., то не успява да ги изпълни добре и затова реалният ефект и резултати от тези политики не може да се измери и оцени. Всъщност инспекторатите към различните министерства, координирани от Главния инспекторат към Министерския съвет, определени да изпълняват тази стратегия, въпреки че предприеха някои общи действия, по-специално обучения за подобряване на капацитета на човешките ресурси, не са приели надеждни мерки или действия, с които ефикасно да се предотвратява корупцията или да се решава проблемът с корупцията по високите етажи на държавната администрация. В този смисъл борбата с корупцията и особено с корупцията по високите етажи, трябва да бъде сред най-високите приоритети на следващото правителство. Сегашните структури на инспекторатите трябва да се реорганизират, впоследствие чрез създаването на специална агенция с пълен капацитет да действа както на нивото на превенция на корупцията/корупцията на високите етажи и на нивото на контрола, разкриването и последващите действия. Трябва да се изработят и внедрят ефикасни механизми и процедури за осъществяване на инспекции на място и планови инспекции на всички структури на централната, областната и местната администрация. Трябва да бъде осигурено реално взаимодействие между тази агенция и другите специализирани органи на администрацията, както и взаимодействие с прокуратурата. Всички останали държавни институции трябва да прилагат и показват същата нулева толерантност и стратегия срещу корупцията. Всички мерки, предприети в съдебната система – от ВСС, неговия инспекторат, прокуратурата – са положителни, но не осигуряват осезаеми и надеждни резултати, които да покажат истинска ангажираност или положителна тенденция в ефективната борба срещу корупцията. По-специално инспекторатът на ВСС осъществява системно инспекции на различните области на съдебната власт в България и докладването за нередностите, случаите на корупция и правни грешки или забавяне е определено полезно и е пример за добра практика и прозрачност. Но все пак, така както е замислена и изградена системата, на Висшия съдебен съвет се пада отговорността да прилага необходимите дисциплинарни мерки при всякакви открити нередности, а прокуратурата има компетенцията да предприема съответните наказателно процесуални действия, за да се постигне, според случая, съдебно решение за наказание. Органът, който показва недвусмислен ангажимент да изпълнява мисията си – да осъществява инспекции и разкрива нередностите или незаконните обструкции е точно органът, който няма правомощията да налага санкции, което, отново не допринася за надеждна борба срещу корупцията. Освен това, има и други институции, като омбудсмана например, които би следвало вече да са показали ролята, която могат да играят като внимателен наблюдател и независим контрольор на нарушенията на гражданските права на гражданите, извършвани от администрацията или от друг публичен орган. Омбудсманът играе малка роля в България, а неговата роля и интервенция би следвало да се засилят колкото може по-скоро. Истина е, че корупцията е по-широк проблем, който не се ограничава само до публичната сфера. Организациите на гражданското общество следва да играят много важна роля в отхвърлянето на такива практики – те изпълняват своите граждански отговорности много активно и позитивно – но не трябва да свеждат анализа си само до публичните органи. Следващият законодателен период, с новото Народно събрание и новото правителство, ще представлява златна възможност за постигане на национална договореност по борбата срещу корупцията, в която да се включат всички публични институции, основните представители на гражданското общество, включително и на медиите и на парламентарно представените политически партии. Тази национална договореност трябва да предвижда приемането с общ консенсус на конкретни мерки, с които да се адресира проблемът и разпределят необходимите ресурси за изпълнението им. Съществува повече от общо усещане за „безнаказаност” на корупционните практики в момента. В някои случаи на корупция по високите етажи, установени от Европейската комисия и гражданското общество нееднократно, можеха да се вземат конкретни юридически решения, ако публичните власти бяха показали нужната политическа воля да ги разрешат. Правните пречки, които бяха издигнати в рамките на тези случаи на корупция с висок профил, биха се доказали като изкуствени и в никой случай не биха устояли, ако съдебната власт беше решително ангажирана с ефективна борба срещу корупцията, дори и в рамките на настоящия Наказателен кодекс и Наказателно-процесуален кодекс и дори и при положение, че се основаваха на норми и процедури, чиято тотална неефективност несъмнено е бариера за борбата с корупцията. Освен това, правителството трябва също да покаже, че когато законът позволява това, то е готово без колебания да предприема решителни действия в защита на финансовите интереси, както национални, така и на ЕС. В допълнение, някои видими инициативи трябва да бъдат подкрепени, за да се осигури пълна прозрачност и отчетност в публичния живот. Всички високопоставени държавни дейци, служители и политици трябва доброволно да обявяват, извън законовите изисквания, своето имущество, икономически интереси и семейни връзки, наред с всичко останало, позволявайки на компетентните органи да правят внимателен и специален преглед, съблюдавайки рамките на защитата на личните данни. Трябва да се осъществяват и публични кампании за повишаване на информираността на гражданите по проблема. 5. Борбата срещу организираната престъпност Направената оценка на корупцията е валидна, с необходимите промени, и за борбата срещу организираната престъпност. Все пак някои важни и правилни стъпки са предприети в това отношение. Организираната престъпност не се ограничава до националната територия и борбата срещу нея изисква ефективно и лоялно сътрудничество с органите на съседните страни, както и с транснационалните и международни органи и институции. В този смисъл българските власти, отговарящи за борбата срещу организираната престъпност, активно работят по споразумения за сътрудничество с органите на съседните страни и активно участват в рамката на Европол. Нещо повече, създаването на съвместни екипи за разследване на всички съответни органи и сили в тази област, доказват, че България предприема правилните мерки за справяне и решаване на проблема, който изисква солидно и ефикасно разследване и оперативно знание и капацитет, както и внимателно планиране и действителна екипна работа. Както беше подчертано вече, това изисква действия на две различни равнища: оперативното равнище и разузнаване. И в двете области българските органи вървят по правилния път. На първо място, оперативните екипи са изградени, в тях са обединени членове на органите за полицейско разследване, НАП, Национална агенция Митници, Агенцията за държавна финансова инспекция, Държавната агенция за национална сигурност, наред с останалите. Паралелно с това, заедно с прокуратурата са изградени стабилни съвместни екипи за разследване, специализирани в борбата срещу организираната престъпност. Резултатите ще зависят в голяма степен от изграждането на необходимия капацитет на оперативните и разследващите екипи, от тяхната стабилност и налични човешки и технически ресурси. В първия случай, външната техническа помощ от други държави членки е много наложителна и трябва да се осигури, както предвиди правителството и както става, макар и не при най-ефективните условия и най-добрата рамка. Многогодишният опит на други държави членки в тази област определено може да допринесе за ускоряване на очакваните резултати като създаде капацитет и увереност в тези екипи, гарантира добрата екипна работа и засили ефективността на стратегиите, които се изпълняват. Както подчертахме по-горе, доколкото укрепването на капацитета за разследвания в досъдебната фаза определено ще доведе до осезаеми резултати, тези резултати може да бъдат застрашени, ако съдебната власт – по същество съдебните магистрати и прокурорите – нямат и не изпълняват ясна и целенасочена стратегия в борбата срещу организираната престъпност. 6. Прозрачност и отговорност Прозрачността и отговорността са двата основни стълба на съвременната демокрация и затова те трябва да се вградят в целия политически и обществен живот в България. Това са основните принципи, които трябва да бъдат правно гарантирани и практикувани още от възникването на всяка публична институция, на всички нива. Културното наследство от миналото, по-специално от десетилетията, когато една единствена политическа партия е господствала в страната, може да обясни все още съществуващата неохота в публичната сфера да се действа прозрачно и да се носи пълна отговорност за всеки акт. Но това нежелание определено не може да бъде прието като извинение за неприемането на правилници, които сами по себе си да не оставят никакво място за отклонения, а да налагат строго спазване на установените за тази цел с нормативните документи изисквания. В този смисъл се наблюдава една обща положителна тенденция в публичните органи към формално прилагане на тези два принципа в общите им дейности. Но въпреки това, може да се види и че спазването на изискванията за обща прозрачност и отговорност – чрез задължението за редовно отчитане и прозрачно вземане на решения – е застрашено в някои случаи или от неприлагането на тези задължения по отношение на основни дейности или решения, или поради лоши практики, а именно публикуване на очевидно недостатъчно информация, импровизирано представяне на доклади или дори пълна липса на отчетност. По отношение на прозрачността и отговорността на вземането на решения за законодателни актове, предстоящото приемане на Закон за нормативните актове трябва да бъде приветствано, тъй като цели да се подобри ефективността, прозрачността и отговорността на законодателния процес и качеството и рационалността на нормативните актове. Още веднъж, резултатите от тази реформа са забавени в началния й етап, до формалното приемане на този закон и в крайна сметка докато той проработи и бъде приложен от всички структури, за които се отнася. Като цяло, правителството действа съгласно нормалните и демократични стандарти на прозрачност и отговорност. Резултатите несъмнено могат да бъдат подобрени, но тази същата констатация би могла да се каже и за резултатите по отношение на отговорността във всички страни от ЕС. Правителството се отчита пред Народното събрание според различните процедури и по различни предмети и министрите и държавните институции или органи са задължени да докладват пред няколко парламентарни комисии. Конкретни проучвания могат да се осъществяват и за целта се създават и временни комисии да работят по различни въпроси. Затова задача на Народното събрание и неговите членове е да подобрява демократичния контрол на дейностите на правителството, за да подобрява неговата прозрачност и отговорност. Както казахме и преди, по конкретни въпроси като борбата с корупцията, Народното събрание се очаква да играе основна роля в изработването и постигането на национален консенсус за приемане на обща стратегия за превенция и борба с корупцията. Относно съдебната система, някои мерки са предприети, за да стане тя по-прозрачна и отговорна, но не винаги с резултатите, които може да се очакват от тях. Както вече подчертахме, системата на назначаване на членовете на съдебната власт и решенията за развитие на кариерата им не се вземат напълно прозрачно. Тези решения, които са от решаващо значение, за да може системата да работи добре, се вземат с тайно гласуване, а би следвало да се вземат напълно прозрачно. Институциите от съдебната власт изработват доклади за дейността си, но като цяло представяната информация дава най-вече количествени данни и качеството на решенията не може да бъде оценено. 7. Закон за конфликт на интереси Наскоро приетият Закон за конфликти на интереси, който, след като беше изменен, когато вече беше одобрен от Народното събрание, заслужава отделен анализ, тъй като неговото прилагане определено ще бъде един от главните индикатори на оценката на спазването от България на върховенството на закона и борбата срещу организираната престъпност. Както казахме, процесът до окончателното му приемане не премина по безспорен начин. Първият закон беше одобрен от Народното събрание на 16 октомври 2008 г. и приет на 31 октомври15. Трябваше да влезе в сила на 1 януари 2009 г. Но след някои дебати, най-вече между политическите сили в Народното събрание, законът, някои негови аспекти – най-вече обхватът на декларацията, която трябва да се представи от лицата, заемащи публични длъжности – бяха поставени под въпрос до такава степен, че се смяташе, че не могат да бъдат изпълнявани ефективно. След като дебатът беше открит отново политическите групи, представляващи правителствената коалиция и опозицията, се срещнаха в подкомисия, в която имаше равно политическо представителство, прегледаха някои от разпоредбите, съдържащи се в първия вариант. Не беше постигнато единодушие по окончателния текст и той накрая влезе в сила на 31 март 2009 г.16 Законът изисква лицата на високи политически длъжности да представят ежегодно декларации, които установяват съществуващи и до известна степен потенциални конфликти на интереси. По отношение на кметовете и общинските съветници законът предвижда сложна процедура пред административните съдилища, които да определят дали има конфликт на интереси или не, което не допринася за ефективността и може да доведе до нежелано забавяне и други пречки за правилното приемане на окончателно решение. Освен това, вместо да изброи лицата – юридически лица с нестопанска цел, търговски дружества и кооперации, свързани лица и т.н., както беше в първия вариант – в интерес на които лицата, заемащи публични длъжности не трябва да действат или предприемат някои категоризирани разпоредителни актове, сега е предвидено на тези лица само да се забрани да предприемат разпоредителни действия в частен интерес. Точното значение на термина „частен интерес” може да породи различни тълкувания, което пак няма да допринесе за правната сигурност на закона и ефективното му прилагане.17 Нещо повече, след като бяха направени измененията, законът вече не разпорежда отстраняването от длъжност, когато лице, заемащо публична длъжност, представи декларация, но само когато е налице частен интерес, с всички негативни последствия, които това може да има по отношение на правната сигурност. В този случай, както и в много други, които бяха подчертани, формалният закон, макар и да не е най-ефективен, би могъл да се оцени положително, ако резултатите му не зависеха от изпълнението и практическото му приложение. За съжаление, оценката на ефективността на законите винаги се отлага за по-късен етап на приложението им. Такъв може да е случаят в други правни системи и да е нормално условие, при което се поставени правните актове. В българския случай, като знаем, че повечето проблеми се появяват на етапа на прилагане на закона, би било разумно законодателят, когато изготвя законовите актове да се стреми към най-голяма правна сигурност на разпоредбите. Разглеждането на възможните конфликти на интереси при лицата, заемащи публични длъжности, предмет на закона, ще бъде осъществявано от Главния инспекторат на Министерския съвет и инспекторатите, Висшия съдебен съвет и Народното събрание. По отношение на Висшия съдебен съвет, той създаде Комисия за установяване на конфликт на интереси, назначи членовете й и прие необходимия механизъм за представяне на декларациите. На този етап всички прокурори, магистрати и съдии са представили своите декларации съгласно закона. Всички членове на ВСС са представили декларациите си в Народното събрание, както се изисква от тях. Висшият съдебен съвет издаде указания за съдиите, магистратите и прокурорите, както и препоръки относно възможните дейности, които биха представлявали конфликт на интереси. В Народното събрание Постоянната комисия по въпросите на държавната администрация е оправомощена от закона да разглежда възможните конфликти на интереси в най-висшите органи на държавата. На този етап всички лица, заемащи най-високите длъжности, са представили своите декларации, с изключение на един. 8. Шенген Присъединяването към Шенгенското пространство е един от главните национални приоритети на България. Месец март 2011 г. беше определен като дата за влизането на страната в Шенгенската зона. Но датата може да бъде още отложена, тъй като новата единна база данни за сигурност, известна като Шенгенска информационна система II – която би трябвало да е изградена през 2007 година, но изостава много от графика – все още не е въведена. През януари 2009 г. България изпълни първия етап от инспекциите на изпълнението на критериите за приемане в Шенгенското пространство. През 2009 г. ще има още проверки на защитата на личните данни, сътрудничеството на полицията, издаването на визи, проверки на външните граници и на съвместимостта с Шенгенската информационна система. Досега България е направила впечатляващ напредък в засилване на контрола на външните граници, което е една от основните предпоставки за присъединяване към Шенгенското пространство. По-конкретно, постигнати са значителни резултати в борбата срещу корупцията по граничните пунктове, една от специфичните мерки, съдържащи се в целите, поставени в МСП. II.2.2. Самонаблюдение и самооценка на напредъкаСлед като Европейската комисия изготви 2-ия годишен доклад през юли 2008 г., правителството подобри и засили вътрешните механизми за планиране и наблюдение на реформите, които вече бяха идентифицирани в първия План за действие от 2007 г. Координацията на институциите в държавната администрация, включена в изпълнението на реформите, беше поставена под отговорността на Министерството по европейските въпроси. Създаден беше координационният екип, съставен от министри и ръководители на звена от изпълнителната и съдебната власти и беше разширен да включва повече членове от съдебната система, както и представители на Народното събрание. Той анализира и наблюдава напредъка редовно, на базата на други два инструмента на планирането: „Механизмът за засилване на наблюдението и координацията на изпълнението на целите” и „График от неотложни мерки и действия, които да се приемат от правителството и съдебната система”. Тези документални инструменти, макар и да са важни, са очевидно недостатъчни, тъй като не са придружени от задълбочен анализ от правителството на предстоящите реформи или от всестранна самооценка на постигнатия напредък. Това е сериозен пропуск, който следващото правителство следва да изправи и запълни като приоритетна мярка за процеса на реформиране на съдебната система и за спазването на върховенството на закона в България, за да се гарантира неговото ефикасно наблюдение, оценка и съответствия с общите принципи на прозрачност и отговорност. Правителството трябва да насърчи изграждането на независима работна група на високо равнище за наблюдение и оценка, в която да участват представители на всички институции и органи, участващи в процеса на реформата. Групата следва да изготви цялостна стратегия за процеса на реформа, да състави нужните индикатори за измерване на напредъка и слабостите и да излиза с препоръки към институциите, отговорни за реформите. Групата следва да провежда редовни експертни заседания с представители на организациите на гражданското общество, които се специализират по въпросите на реформите. Тя трябва да представя годишен доклад пред Народното събрание. Паралелно с това, правителството трябва да засили, под ръководството и отговорността на държавен секретар за европейските въпроси – както е обяснено в Глава IV.2. – вътрешните структури, участващи в изпълнението на реформите, тези, които отговарят за правоприлагането и които участват в изготвянето на докладите, представяни в Европейската комисия по МСП. В Министерството на външните работи трябва да се създаде дирекция, осигурена с нужните човешки ресурси и технически средства, която да бъде пряко подчинена на Държавния секретар за европейските въпроси, с функцията да осигурява необходимото взаимодействие и координация между всички правителствени структури и органи, за да се събира и оценява постоянно и редовно нужната, уместна информация, която се представя по МСП и да се изработват изискваните доклади добре и ефективно. Тази дирекция може да осигурява техническа и административна подкрепа на Групата на високо равнище за наблюдение и оценка. Паралелно с това, тя може да служи като пункт за контакт на правителството с Европейската комисия, да предоставя цялата нужна информация когато се изисква и да осигурява техническа помощ в подготовката и провеждането на инспекциите по МСП. Чрез тези инструменти за координация, наблюдение и оценка правителството би могло да планира и в същото време да изпълнява по-целенасочена, с повече добавена стойност, по-ефективна и динамична стратегия по текущите и предстоящи реформи. Реалната координация на всички структури би позволила на правителството да има по-точен поглед върху действителното положение на процеса на реформи, да изработва и следва обективни критерии за измерване на напредъка, да развива целеви дейности за изпълнение на тези реформи – също и от превантивен характер – да подготвя доклади за вътрешна самооценка с добавена стойност и да ги представя на Европейската комисия. Освен това, създаването на Работна група за наблюдение и оценка на високо равнище определено би направило реформите по-прозрачни, по-достъпни за широката общественост и би осигурило отчетност на всички институции. Това би допринесло и за изграждане на отношения на доверие както с Европейската комисия, така и с държавите членки, които представляват основа за засилване на сътрудничеството с тях. Това сътрудничество е необходимо, както беше подчертано преди, тъй като на българските институции им липсва, в някои области и случаи, необходимото експертно знание и капацитет да прилагат водещите практики, за да съблюдават напълно върховенството на закона. Това сътрудничество е необходимо и трябва да бъде осигурено. Ако българските власти покажат пълната си ангажираност с осъществяване на реформите по прозрачен и отговорен начин, няма приемливи причини, поради които това засилено и целенасочено сътрудничество да не бъде осигурено. II.2.3. Предложения: съблюдаване на върховенството на закона, все още липсващият отговорБез да се засягат окончателните изводи, които ще бъдат изведени в края на настоящия доклад, от гледна точка на изпълнението на съдебната и изпълнителната власти, следните по-нататъшни реформи и подобрения са жизнено важни, за да се гарантира върховенство на закона и ефикасна борба срещу корупцията и организираната престъпност:
Каталог: pub pub -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование pub -> Съдържание pub -> Съдържание уводни думи pub -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз pub -> Азбучен списък на преподавателите Изтегляне 1.6 Mb. Сподели с приятели:
|