Доклад международен консултативен съвет за българия доминик дьо Вилпен
III.2 Управление на фондовете на ЕС: за запазване на европейската солидарност
Изтегляне 1.6 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- III.2.2 Оценка: мерките, одобрени и изпълнявани от българските власти
- III.2.3. Предложения: приоритетни реформи и подобрения в краткосрочен и средносрочен план
III.2 Управление на фондовете на ЕС: за запазване на европейската солидарностIII.2.1 Сегашното положение: опитът на България с фондовете на ЕСЗа да помогне на страните кандидатки да се подготвят надлежно за членство, ЕС им отпуска финансова помощ чрез предприсъединителните финансови инструменти. В случая с България ЕС прилагаше три предприсъединителни финансови инструмента, насочени към различните потребности на страната, с оглед на повишаването на потенциала й за членство. Така, в първите години България ползваше средства от програма ФАР, насочени към подобряване на общите икономически и демократични реформи, инфраструктурни проекти, регионално развитие и преструктуриране на селското стопанство. През 2000 г. ФАР стана финансов инструмент, ориентиран към присъединяването и още две финансови програми бяха въведени в страната, за да я подготвят за членство в ЕС, а именно ИСПА и САПАРД. Програмата САПАРД е единствената програма, която наподобява програмите за финансиране на държавите членки и целта й е да подпомага селскостопанските производители. От друга страна, ИСПА и ФАР са хибрид между финансовите инструменти за държавите членки и програмите за трети страни. ИСПА е насочена към инфраструктурата и опазването на околната среда, а ФАР – към подобряване на административния капацитет, трансграничното сътрудничество и регулаторните мерки. Първите проекти, финансирани от предприсъединителните инструменти, започнаха след становището на Европейската комисия относно заявката на България за членство, подадена през 1997 г., така че страната има вече над десет години опит с финансирането от ЕС. Но през изминалия период бяха задълбочени безпокойствата, свързани с усвояването от България на предприсъединителните и структурните фондове на ЕС. Бяха разкрити нередности и корупция по някои предприсъединителни фондове, които все още се разследват с помощта на ОЛАФ. Но чак през юли 2008 г. Европейската комисия публикува доклад за управлението на европейските средства, в който се анализира управлението на ресурсите от предприсъединителните инструменти и се открояват множеството проблеми в този процес. Главното заключение на доклада е, че България изпитва трудности в много от тези програми и затова тя трябва не само значително да укрепи административния си капацитет в управлението на фондовете на ЕС – като гарантира стабилност, обучение и технически експертен опит на персонала – но също и да елиминира конфликтите на интереси в цялостното управление на средствата и да подобри надзора и прозрачността на процедурите на обществени поръчки на централно, регионално и местно ниво, в строго съответствие с приложимите правила на ЕС. Препоръките на Комисията се фокусират върху необходимостта да се покажат структури за добро финансово управление и драстично да се намалят възможностите за корупция на високо равнище. В резултат на това, през ноември 2008 година Европейската комисия прие решение да лиши България от 220 милиона замразени средства, смятайки, че страната е твърде корумпирана и податлива на измама, за да получава субсидии. III.2.2 Оценка: мерките, одобрени и изпълнявани от българските властиКъм окончателно отстраняване на пречките за фондовете от ЕС По отношение на изпълнението на програма ФАР, в България бяха налице известни специфични проблеми в изработката на програмата, по-специално времевите графици и налични ресурси, които ограничаваха нейната ефективност. Докато приносът на ФАР за запознаване на страните кандидатки с европейското законодателство и за диалога с европейските институции е неоспорим, нейният успех в изграждането на институциите не беше винаги придружаван от подобряване на способностите им. Освен това, открити бяха сериозни слабости в управленските и контролни системи на програма ФАР, разкриващи случаи на неправилно изхарчени средства. Агенциите, които отговаряха за управлението на средствата, не можаха да покажат адекватен капацитет в процеса, като очевидно не успяха да предприемат коригиращи действия. Така, решението на Комисията от юли 2008 година съдържаше и оттегляне на правото на изпълнителните агенции да управляват на децентрализирана основа програмите, по които се предоставяше помощ на България от ФАР. След това решение беше изработен подробен план за действие, за да се изпълнят препоръките на Европейската комисия, и беше осигурено много близко наблюдение на изпълнението им от страна на Министерския съвет. Приоритетно се разглеждаха чувствителните теми, като прозрачността на обществените поръчки, засилването на административния капацитет, подобряването на процеса на третиране на нередностите и регламентирането на неприемане на изпълнители, участвали в случаи на нередности по договори, съфинансирани с европейски средства. Въпреки това, през ноември 2008 г. Европейската комисия потвърди отново решението си за оттегляне на акредитацията на двете изпълнителни агенции. Редица фактори попречиха програма САПАРД да стане по-силен план-катализатор. Много досиета на проекти бяха отхвърлени поради непълнотата им или технически пропуски. Освен това, времето, с което разполагаха кандидатите, за да направят корекции, преди повторно да внесат заявките, също беше недостатъчно. Основна трудност беше това, че малките стопанства и предприятия нямаха собствени финансови средства за съфинансиране на проектите. Друг проблем беше създаден поради факта, че българската администрация прилагаше в някои случаи по-строги правила от тези, които се изискваха от програма САПАРД, засилвайки административната тежест за кандидатите. През юни 2008 г. Европейската комисия идентифицира няколко слабости, отнасящи се най-вече до административните контролни механизми, функцията на вътрешния одит и слабости по отношение на човешките ресурси. В резултат на тези слабости плащанията по четири мерки на програма САПАРД бяха спрени. Докладът на Комисията от юли 2008 г. посочи три групи проблеми по отношение на САПАРД. Първата е свързана с проектите, които в момента се разследват от ОЛАФ, тъй като има съмнения за корупция и неправомерни разходи. Втората група нередности касае дейностите на бившия изпълнителен директор на Агенция САПАРД. Накрая, одитът разкри сериозни нередности в изразходването на средствата. Плащанията по тази програма бяха спрени, докато България докаже, че установените нередности са отстранени. Инструментът ИСПА беше най-предизвикателният предприсъединителен фонд за българските власти, поради големия мащаб на допустимите проекти и липсата на необходимия експертен опит в българската администрация, по-специално в транспортния сектор. Затова от 2000 г. само пет проекта са финансирани от бюджета на ИСПА за транспорта, а други 14 проекта са изпълнени в сектора на опазване на околната среда. България създаде нужните структури и процедури за управление на ИСПА, макар че съществуващите проблеми, като слабата координация между министерствата и високото текучество на персонала, затрудняваха способността им да функционират според правилата на ЕС. Освен това, времето за изпълнение на ИСПА беше твърде кратко, за да позволи да стане някаква съществена промяна. Накрая, недостатъчният управленски капацитет в Делегацията на Комисията, дължащ се на недостатъчното й кадрово комплектуване, причини някои забавяния и намали ефикасността на ИСПА. През 2003 г. Службите на Комисията в България не бяха назначили финансов служител, отговарящ за ИСПА, а ползваха един финансов служител заедно с Делегацията в Румъния, който идваше в София веднъж месечно да даде мнение по всички чакащи го документи. По отношение на транспортния сектор в началото на 2008 г. възникнаха подозрения за конфликти на интереси във Фонд Национална пътна инфраструктура, което доведе до замразяване на средства от ИСПА. През юли 2008 г. Европейската комисия спря междинните плащания за два пътни проекта по ИСПА. За да се предприемат коригиращи действия и да се възстанови доверието на Комисията в управленските и контролни системи, беше одобрен всестранен План за действие. В резултат на въвеждането и изпълнението на правилни управленски и контролни механизми, на 12 май Европейската комисия реши да размрази 115 милиона евра по ИСПА за проекта за строителство на автомагистрала Люлин и за техническа помощ за изготвяне на пътни проекти в рамките на Трансевропейските пътни коридори по програма ИСПА. Комисията все още предстои да вземе решение за размразяване на средствата от САПАРД – 105 милиона евра. На този етап коригиращите мерки по отношение на контрола на нередностите, избора на проекти, структурните промени в компетентните агенции, наред с останалото, бяха предприети от правителството и решението на Комисията би следвало да се приеме в края на юни. Задачата на трите предприсъединителни фонда е не само да осигурят финансова помощ, но и да послужат като мост към Структурните фондове и Кохезионния фонд, управлявани по оперативните програми и изпълнявани в периода 2007-2013 г., както и за изграждане на структури и капацитет за изпълнение и наблюдение на проекти. Така, изработването на стратегиите за ФАР, САПАРД и ИСПА представлява важен опит за учение чрез практиката, тъй като сходни стратегии ръководят и разпределянето на средствата и избора на проекти по последващите фондове. В допълнение към това, чрез сравнението с опита на държавите членки на ЕС България може да усвои уроци и най-добри практики за националния капацитет за използване на Структурните фондове и Кохезионния фонд. Така принципът на партньорството става основен принцип за доброто функциониране и ефективното усвояване на средствата. Относно управлението на Структурните фондове и Кохезионния фонд правителството въведе, паралелно с решенията, взети в рамката на пред-присъединителните фондове, набор от механизми, необходими за управление на средствата в съответствие с регламентите на ЕС. На първо място, през юли 2008 г. то стартира Информационната система за управление и наблюдение (ИСУН), даваща възможност за регистриране на данните за кандидатите, бенефициентите, проектните предложения и тяхната оценка по оперативните програми. На второ място, дирекция Одит на Европейските фондове в Министерството на финансите беше трансформирана в Изпълнителна агенция Одит на европейските фондове към Министерството на финансите през декември 2008 г. с цел да се засили контролът на законността и редовността на разходването на средствата от ЕС. Въпреки тези две мерки българските власти все още очакват разрешение – оценка на съответствието – от Европейската комисия, за да стартират оперативните програми. Структурни промени Под ръководството на заместник министър-председател през последната година беше осъществена съществена реорганизация на вътрешните структури за управление на средствата. Предвид значението на всички законодателни и административни актове, които бяха приети и издадени, се създава впечатлението, че процесът на регулиране и адаптиране към изискванията на ЕС за управление на средствата се осъществява повече като непосредствена реакция, отколкото на базата на цялостна стратегия и план за въвеждане на възможно най-добрата система за управление на средствата от ЕС. Вместо да дава чисто координационни правомощия на заместник министър-председателя, правителството трябваше да реши през април 2008 година, когато създаваше фигурата на координатор на европейските средства, да централизира системата под ръководството на една политическа и административна структура, разполагаща с пълни правомощия да управлява средствата от ЕС. Всъщност, обхватът, характерът и сериозността на установените нередности, слабостите и дефектите, открити в административните структури, необходимостта да се възстановява доверието на европейските институции и на гражданите в способността на администрацията да управлява ефективно средствата от ЕС, както и необходимостта да се въведат изцяло нови механизми за предварителен и последващ контрол, изискваха да се предприемат повече действия и да се променят принципите, върху които се основаваше системата. Процесът на регулирането беше болезнен процес за българските власти, при който те се учеха в хода на работата. От април до ноември 2008 г. правителството се фокусира главно върху засилване и подобряване на комуникацията и сътрудничеството с Европейската комисия, особено с ОЛАФ, и прие широкообхватни мерки по отношение на процедурите за превенция, разкриване на нередности и измами и възстановяване на парите за тях. От началото на 2009 г. правителството е приело по-радикални решения за централизация на системата, така че да се постигне бързо размразяване на блокираните средства и да се открие пътят за успешна оценка на съответствието от Европейската комисия за фондовете на ЕС. Заместник министър-председателят получи някои частични правомощия за вземане на решения в управлението на системата, макар и не достатъчни за изпълнение на цялостна всестранна, здрава и ефективна система. Необходимостта да се централизира отново системата на управление на средствата или поне да се увеличи нейната ефективност определено ще бъде сред главните приоритети на следващото правителство. Съпътстващо законодателство Колкото до законодателните мерки, важно е да подчертаем наскоро приетия Закон за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси и измененията, направени в Закона за обществени поръчки и Закона за държавната финансова инспекция. Тези три законодателни инициативи бяха от решаващо значение не само за възстановяване на външното и вътрешното доверие в системата, но най-вече за гарантиране на здраво, прозрачно и ефективно управление на средствата съгласно най-високите стандарти на ЕС в името на обществения интерес. Както вече беше подчертано в предходната глава, доверието в системата до голяма степен ще зависи от изпълнението и прилагането на тези важни нормативни инструменти. Сътрудничество с Европейската комисия и държавите членки На 23 юли 2008 г. България беше разтърсена от сериозността и суровостта на направената от Европейската комисия оценка на реалния капацитет, надеждност и зрялост на българските власти да управляват средствата от ЕС. Формулировката беше много сурова и не оставяше никакво място за съмнение в необходимостта да се направят радикални промени в начина, по който се управляваха, контролираха и използваха европейските фондове. На този ранен етап българското правителство и Европейската комисия би следвало да сключат споразумение за сътрудничество, насочено към засилване на капацитета на българската администрация за управление на фондовете и оказване на систематична помощ в изпълнението на необходимите законодателни и административни мерки, за да се възстановят нивата на ефективност, стабилност и надеждност. В защита както на интереса на Европейския съюз – най-вече финансовия му интерес - така и на България. Вместо това, комуникацията и сътрудничеството между българското правителство и Европейската комисия през цялата втора половина на 2008 година бяха толкова слаби, че поставяха българското правителство в уязвимата позиция да няма никаква сигурност за решението, което щеше да бъде взето в последния момент по отношение на възстановяване на акредитацията на двете агенции, управляващи пред-присъединителните фондове. Сътрудничеството се подобри значително чак към края на 2008 г. и началото на 2009 г., особено на най-високо равнище, което направи възможно да рестартира и се изгради конструктивно и ползотворно двустранно сътрудничество на техническо равнище. Но това не попречи на Европейския парламент да приеме решение на 23 април 2009 г. в рамката на освобождаването от отговорност за изпълнението на общия бюджет на ЕС за финансовата 2007 г. 20, където парламентът изрази неудовлетвореността си от начина, по който Европейската комисия е осъществявала наблюдението и правела оценката не само в рамките на МСП, но най-вече по отношение на управлението на фондовете на ЕС както от България, така и от Румъния. По-конкретно, парламентът посочи, че „подготовката на капацитета както на Румъния, така и на България за усвояване на средствата в областта на селскостопанската и кохезионната политики, не е разглеждана от Комисията с нужната сериозност и заявленията и действията на Комисията в този контекст са били подвеждащи не само за парламента, но и за българското и румънското правителства и бяха една от причините за загубата на средства от тези държави членки.” По-нататък продължава, като счита, „че Комисията би трябвало да засили техническата помощ за държавите членки за укрепване на административния им капацитет; подчертава, че доброто управление на европейските фондове е отговорност и задължение на всички държави членки и подкрепя спирането от Комисията на финансиране в случаите когато управленските системи на държавите членки не функционират така както се изисква,” Международният консултативен съвет споделя мнението, изразено от Европейския парламент, и смята, че трябва да се създаде механизъм за укрепване на доверието и за ефективно сътрудничество, осигуряващ техническа помощ за българската администрация от страна на службите на Европейската комисия, с цел да се засили управленския капацитет на българската администрация и да се постигнат най-високите стандарти в управлението на средствата от фондовете на ЕС, колкото може по-скоро. Както подчертава Европейският парламент, тези действия трябва да се смятат за нужни за защита на интересите на европейските данъкоплатци, каквито, между другото, са и българите. Колкото до Европейската Сметна палата, която разгледа случая с България в своя Годишен доклад за 2007 година, тя разкри значителни слабости в управлението на фондовете на ЕС, главно на равнище надзорна система на националната администрация и призова за вземането на неотложни мерки за коригиране на тези слабости. На този фон българското правителство представи предложение за предоставяне от Европейската комисия на целенасочена техническа помощ в някои специфични области на управлението на средствата. Освен това, предложението предвиждаше сътрудничество с Европейската комисия, която да предостави помощ в обучението на българските служители в рамките на задължителните програми за обучение, които щяха да се изработят, както и за приемане на български служители за краткосрочни стажове в съответните служби на ЕС за управление на фондовете. Предложението се оценява в момента, след като в началния момент беше приветствано, а впоследствие поставено „под карантина”, което доказва още веднъж, че взаимното доверие между двете администрации е още далече от достигане на нивото на зрялост, което се изисква за управлението на фондовете на ЕС в интерес на всички. В някои области беше развито сътрудничеството. По отношение на ОЛАФ е важно да подчертаем, че докато цялостния му тон беше доста критичен през цялата 2008 г., в началото на настоящата година подходът му към българските власти показва предразположение към пълно сътрудничество. Като пример за сътрудничеството между българските власти и ОЛАФ следва да споменем създаването на Специалната група по САПАРД, специализирана междуведомствена група, натоварена да работи по нередностите в изпълнението на програма САПАРД. В допълнение, функциите на Структурата за координация на борбата с измамите (АФКОС) бяха значително подсилени, за да се подобри сътрудничеството с ОЛАФ, създаден беше и механизъм за централизация на информацията относно заявките за помощ или уведомленията за инспекции, изпращани от ОЛАФ. Накрая, относно докладването на Европейската комисия и АФКОС, министерството на финансите представя доклади по тримесечия за нередностите, разкрити през периода, както и за действията, предприети по отношение на нередностите в предходни периоди. Комисията, както и някои държави членки помагат на България в подобряване на действията по отношение на управление на средствата и допринасят за изграждането на институциите и капацитета. Въпреки това, недостатъчните човешки ресурси в областта на управление на европейските фондове, заедно с много кратките срокове за подготовка на изпълнението на предприсъединителните фондове доведоха до трудности в децентрализацията. Така, Комисията остави българското правителство да търси начин да ангажира властите на поднационално ниво и недържавните участници в процеса на усвояване. Въпреки наличните възможности, българските представители на поднационално ниво не можаха да се възползват напълно от финансирането и обучението в предприсъединителния период поради две причини: забавяне в приемането на законодателството за регионалната политика и липсата на технически и човешки ресурси на поднационално ниво. Нещо повече, поради наследената централизация и интензивността на подготовката за присъединяване, централните власти не направиха достатъчно усилия за сътрудничество с местните и регионалните органи на властта. III.2.3. Предложения: приоритетни реформи и подобрения в краткосрочен и средносрочен планИзграждането на институциите и засилването на капацитета на националните администрации бяха сред главните цели на предприсъединителните инструменти, но въпреки това напредъкът беше слаб и бавен. България трябва не само да подобри устойчиво своя административен капацитет, но и драстично да намали възможностите за корупция на високо равнище, така че страната да може да изпълнява задачите си и да усвоява целевите средства. Може да се предложат следните препоръки за подобряване на контрола и управлението на средствата от ЕС:
Може и от държавите членки да се поиска да предоставят национални експерти, които да споделят опита и разбирането си за финансовото управление на фондовете така както е развито в някои страни;
Каталог: pub pub -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование pub -> Съдържание pub -> Съдържание уводни думи pub -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз pub -> Азбучен списък на преподавателите Изтегляне 1.6 Mb. Сподели с приятели:
|