Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016
Актовете на институциите извън номенклатурата по чл. 288 на ДФЕС (нетипичните източници)
Изтегляне 5.46 Mb.
|
Актовете на институциите извън номенклатурата по чл. 288 на ДФЕС (нетипичните източници) имат не само неизяснена природа, но и неизяснено йерархично място. За тях в още по-голяма степен предопределящи са критериите правно основание (вкл. вид компетентност) и съдържание (предмет). Така някои такива източници могат да допълвят Учредителните договори (и тогава се разглеждат като първични източници), други допълват производни актове (и тогава се разглеждат като производни източници). Някои нетипични актове имат несъмнено правно действие, в отделни случаи включително и по отношение на частните лица (директен ефект) – най-яркият пример е междуинституционното споразумение, във формата на което бе приета Хартата за основните права на ЕС; за други възможността за пораждане на правни последици е условна (субсидиарно действие), трети са напълно лишени от правен характер. Практиката на СЕС Произнасянията на съюзната съдебна институция са източници, с огромно значение в интеграционната правна система, но нямат самостоятелно място в йерархията на нейните източници. За проф. Жаке „съдебната практика не предлага някакво специфично разрешение, доколкото тълкуването на съдията се интегрира в тълкувания акт. ...Без да се пренебрегва значението ù, юриспруденцията не изменя йерархията на съюзните норми“1092. За Жан Булюи „разглеждането на съдебната практика като правен източник не е общоприето“1093. В същото време обаче проф. Жоел Ридо – друго от светилата на европейската правна мисъл – е категоричен: „общностният съдия не се ограничава само да прилага Общностното право. Той играе ролята на творец на правото, разкривайки се като законодател, даже като конститутивна власт – макар и помощна или по заместване“1094. Това несъмнено е вярно. Но вярно е също, че като „творец на правото“ или дори като своеобразен „законодател“ СЕС не създава отделна категория източници – когато формулира или констатира наличието на принципи (съюзни, международноправни, общи за ДЧ), приложими в правната система на ЕС, СЕС създава източници, които следва да бъдат поставени в някоя от разгледаните по-горе категории. Когато тълкува – дори по най-изненадващ или „революционен начин – съюзните норми, той просто разкрива съдържанието на съответната норма, но не създава нова. Неговото тълкуване се вписва, интегрира се в тълкуваната норма – дава ù външно оформление, – но не създава нова1095. Особено важно е обаче да се има предвид, че важен (и общозадължителен) тълкувателен източник на Правото на ЕС са не само тълкувателните решения (по преюдициални запитвания), но и решенията му по другите видове производства (правораздавателни и консултативни). Решенията по дела срещу ДЧ (по чл. 258-259 на ДФЕС) по характер са установителни, а по същество дават обвързващо за всички тълкуване на съюзни разпоредби – за да констатира, че една ДЧ е нарушила (или не) една съюзна правна норма, СЕС разкрива нейното съдържание (най-вече предписаното дължимо поведение) – и това става важен тълкувателен източник занапред. Съюзните и националните институции са длъжни да прилагат съответната разпоредба именно и само в светлината на това тълкуване1096. Решенията по дела за отмяна на съюзен правен акт (или отделна норма – по чл. 263 на ДФЕС) решава въпроса за нейното действие – и ако по този повод СЕС е прогласил отсъствието на предполагаем порок, ще е недопустимо последващо запитване за валидност на същото основание: преценката на СЕС обвързва последващо всички съдилища. Нерядко решенията по дела за установяване на противоправно бездействие на съюзна институция (по чл. 265 на ДФЕС) също снабдяват съответната съюзна правна норма с тълкуване (очертават дължимото поведение на институциите). Ако по едно такова дело например СЕС е установил, че дадена съюзна институция е била длъжна да приеме определен акт, след това няма да е необходимо (нито допустимо) национален съд да отправя преюдициално запитване за валидност на основание липса на компетентност (тъй като именно компетентността вече е потвърдена в първото производство)… Производството (по чл. 218, § 11 на ДФЕС) за постановяване на консултативно становище (относно съответствието с УД на проект за международен договор на ЕС) снабдява бъдещия договор (респ. акта на Съвета за сключването му) с тълкуване и преценка на правното основание (вкл. компетентността и процедурата), които имат значение за последващото тълкуване и прилагане (на равнище ЕС и в отделните ДЧ) на съответния международен договор на ЕС, респ. правят ненужно (недопустимо) преюдициално запитване по тези въпроси. Поради изложените съображения следва да се приеме, че юриспруденцията на интеграционната съдебна институция е много важен източник на Съюзното право, който обаче няма самостоятелно място в йерархията на източниците: всяко тълкуване, всяко произнасяне, всеки постулат на СЕС има силата (и мястото) на съюзната правна норма или акт, за които се отнася. Така съдебната практика, отнасяща се до правните принципи, е част от първичното право, когато го „допълва“, или заема място веднага след него, когато е „извлечена от него, респ. от природата на ЕС“, очертана от УД. Съюзният правен обичай има сравнително ограничено приложение – несравнимо по-малко от това на обичая в международното право. Доктрината – и Съдът в Люксембург – са склонни да го признаят за субсидиарен източник. Разбира се, съюзният обичай също няма свое място в йерархията, а се вписва в съюзната норма, която доразвива. Така обичаите по прилагането на разпоредби на УД (например относно Европейския съвет) трябва да се разглеждат като първичен източник. Много често устойчивите и с практическа значимост обичаи получават последващо нормативно закрепване (кодификация) в разпоредби на УД (на първично равнище) или във вътрешните правилници на институциите (в производни източници). Разбира се, вярно е и обратното – понякога съюзният законодател се оказва принуден да закрепи изрична разпоредба, за да прекрати съществуваща практика (доколкото в административната практика могат да се открият белезите на правния обичай) – напр. предвиденото в Протокола за прилагане на принципите на субсидиарност и пропорционалност (в първоначалната му редакция, както е въведен с ДА) изрична разпоредба, задължаваща институциите, когато действат в областите на поделена компетентност, за да спазят принципа на субсидиарност, да предпочитат приемането на директиви вместо регламенти и то на рамкови директиви, вместо детайлни (каквато е установилата се през 80-те и 90-те години устойчива тенденция)… Значение на йерархията на източниците Въпросът за йерархията на съюзните правни източници има много съществено практическо измерение – от което произтича неговата голяма важност. Това разбиране бе потвърдено еднозначно с ДЛ, който добави съществени нови разпоредби относно категоризирането (именно с оглед йерархичната им подчиненост) на актовете на институциите (производните източници). Значението на йерархичното място на един съюзен акт има поне три съществени практически проявления:
един съюзен правен акт може да бъде приет само на основание разпоредба от по-висш ранг (в по-горен източник или в УД); в редица материи един национален акт може да бъде приет само в рамките на овластяването, предвидено в съюзен акт (при което за националните нормотворчески органи е важно правилно „да четат” съюзното право, за да определят с коя съюзна норма трябва се съобразят – и да отчетат действието на съюзна норма от по-нисък ранг, пряко относима към съответната материя, вместо по-обща (абстрактна) съюзна норма (напр. на УД), която може да ги подведе (напр. изпълнителните незаконодателни актове на ЕК се приемат в изпълнение на правомощия на ЕК, предоставени със законодателен или делегиран незаконодателен акт, а не произтичащи направо от УД, които предвиждат по общо правило – но търпящо изключения! – изпълнителните правомощия да принадлежат на ДЧ. В този случай приемането на един национален акт на основание духа на УД – макар от по-висш ранг – ще е нарушение на изпълнителен съюзен акт – макар от по-нисък ранг).
Поради водещата роля на националните органи при прилагането на Съюзното право – и заради изискването за „еднообразно и правилно прилагане“ на интеграционното право във всички ДЧ (неслучайно многократно потвърждавано в практиката на СЕС) – на националните съдилища е предоставена възможност (и задължение) при съмнение (при поискване от страна по висящо дело или служебно) относно противоречие на съюзна правна норма (приложима или относима по делото пред националния съдия) с друга съюзна норма от по-висок ранг да отправят до СЕС запитване за валидност. Система на йерархията на съюзните правни източници Въз основа на всичко изложено в тази книга може – разбира се, с направените нееднократно уговорки за условност и с оглед по-доброто разбиране и прилагане – да се предложи опростена схема на йерархията на съюзните правни източници: 1. МАТЕРИАЛНА (неформална) КОНСТИТУЦИЯ (ПЪРВИЧНИ ИЗТОЧНИЦИ)
Тази последователност отразява условна вътрешна йерархия. Принципи на правото:
Тази последователност НЕ отразява вътрешна йерархия. Международното право на ЕС:
Тази последователност НЕ отразява вътрешна йерархия. ПроизводнИТЕ ИЗТОЧНИЦИ: Категории производни източници:
Тази последователност отразява безусловна йерархия. При упражняването на своите функции, институциите на ЕС приемат различни видове производни източници (видове актове): А. Изрично предвидени в чл. 288 на ДФЕС
Тази последователност НЕ отразява йерархия. Б. Непредвидени в чл. 288 на ДФЕС
Тази последователност НЕ отразява йерархия. Правният обичай и практиката на СЕС (източници, чийто самостоятелен характер е условен и които нямат обособено място в йерархията на източниците, а заемат мястото на писаната норма, към която се отнасят):
Декември 2014 – декември 2015 г. 1 В исторически план бе възможно, а понякога и наложителн, да се прокарва разграничение между „Правото на Европейските общности“ („интеграционно право“) и „Правото на ЕС“ в тесен смисъл (включващо само материите по т. нар. „Втори и Трети стълб” на ЕС). В последните години обаче – по различни причини и поради прекратяването на Европейската общност с влизането в сила на Договора от Лисабон – се наложи употребата на събирателното понятие „Право на ЕС“. По своята уникална интеграционна (властова) същност обаче Правото на ЕС (съюзното право) е „общностно право“, то се прилага „по общностен начин” (съгласно на Конституцията за Европа, която, макар да на беше възпроизведена в новата редакция на ДЕС и ДФЕС след Лисабон, остава несъмнено вярна. И днес съюзното право е общностно по характер право, „право на една правова общност” – според безусловната формулировка на Съда на ЕС, CJCE, 14. 12. 1991, Espace economique européenne, Avis С-1/91, Rec. I-6079, § 2, на бълг. език виж Атанас СЕМОВ (съст. и ред.), 55 най-важни решения на Съда на ЕО (с коментари), ИЕП, 2007, с. 302 (по-надолу „55 най-важни решения...“).. 2 Още през 1964 г. СЕО е категоричен: „В действителност договорът не цели създаването на взаимни задължения между различните субекти, за които се прилага, а установява един нов правен ред, който урежда компетентността, правата и задълженията на тези субекти, както и необходимите процедури за установяване и санкциониране на всяко евентуално тяхно нарушаване“ – CJCE, 13. 11. 1964, Commission c/ Luxembourg et Belgique, aff. jointes 90-91/63, Rec. 1220. Тук и навсякъде подчертаването е мое. 3 Първоначалната позиция на СЕО е сдържана: „Общността представлява нов правен ред в Международното право, в полза на който държавите са ограничили суверенните си права, макар и в определени сфери, а негови субекти са не само държавите-членки, но и техните граждани“ – CJCE, 5. 2. 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, Rec. 3, виж на бълг. език Атанас СЕМОВ (съст. и ред.), 55 най-важни решения…, стр. 13. Много скоро обаче той достига до категорично разбиране за самостоятелния характер на общностния правопорядък: по делото Costa c/ ENEL СЕО изрично заключава за „самостоятелен правен ред, интегриран в правните системи на държавите-членки“, без каквото и да било позоваване на международното право – CJCE, 15. 7. 1964, Costa c/ ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141, на бълг. език виж 55 най-важни решения..., цит. съч., с. 109. Този правен ред обаче е самостоятелен и по отношение на собствения правопорядък на държавите-членки – в решението по свързани дела Commission c/ Luxembourg et Belgique СЕО установява широко разбиране за истински и самостоятелен правен ред (CJCE, 13.11.1964, Commission c/ Luxembourg et Belgique, 90-91/63, Rec. 1964, p. 1220). Това разбиране вече е утвърдено и в българската литература: „Учредителните договори на Европейските общности полагат основите на комплексна, динамична и постоянно обогатяваща се правна система, притежаваща специфични черти. Тя съдържа всички компоненти на автономен правопорядък със собствени източници, нормотворчески органи и процедури и юрисдикционна система за установяване и санкциониране на правонарушенията“ – Ружа ИВАНОВА, Правна система и съдебна защита в Европейския съюз – в: Пенка КАРАИВАНОВА (съст.), Основното за Европейския съюз, УИ, Университет на Лимерик и ЦЕИ, С. 1998, стр. 41. Виж също Жасмин ПОПОВА, Право на Европейския съюз, Институт по публична администрация и европейска интеграция, С. 2005, с. 98 и др. Обратното, макар и лишено от аргументи, виж у Орлин БОРИСОВ, Право на Европейския съюз, Арго пъблишинг, С. 2005, с. 161. 4 Самостоятелният характер на Съюзното право и непревръщането му във вътрешно право съставляват същината на принципа на непосредствена приложимост на Правото на ЕС. В по-ранни мои трудове виж Атанас СЕМОВ, Източници на правото на ЕО и ЕС и принципи на прилагането му, Министерство на правосъдието, С. 2005, и повече в Атанас СЕМОВ, Принципи на прилагане на Правото на ЕС в държавите-членки, ИПАЕИ и ИЕП, С. 2008. 5 Дефиницията, формулирана от СЕО, е ясна и програмна: „ДЕИО, макар и сключен във фòрмата на международен договор, представлява в пълна степен конституционна харта на една правова общност. Според постоянната практика на Съда общностните договори създават нов правен ред, в полза на който държавите са ограничили във все по-широки сфери суверенните си права и чиито субекти са не само държавите-членки, но също и техните граждани“ – CJCE, 14. 12. 1991, Espace economique européenne, Avis С-1/91, Rec. I-6079, § 2, на бълг. език виж 55 най-важни решения..., цит. съч., стр. 302. Професорите Ги Исаак и Марк Бланке приемат, че става дума за „истински правен ред, с всичките му елементи“! – Guy ISAAC, Marc BLANQUET, Droit communautaire générale, Armand Colin, 2001, 8e éd., p. 131. 6 Guy ISAAC, Marc BLANQUET, Droit communautaire générale, Armand Colin, 2001, 8e éd., p. 131. 7 CJCE, 15. 7. 1964, Costa c/ ENEL, aff. 6/64, Rec. 1141, на бълг. език виж 55 най-важни решения..., цит. съч., с. 109. 8 CJCE, 3. 4. 1968, Firma Molkerei, aff. 28/68, Rec. 211. 9 „Пирамидата на нормите“ в интеграционната правна система е толкова стриктна и определена, колкото и в една държавна система“, пише проф. Филип Манен, виж Philippe MANIN, Les Communautés européennes. L’Union européenne, 5éme édition, Pedone, Paris, 1999, p. 306. 10 Като самостоятелен правопорядък разглеждат Правото на ЕО и ЕС повечето автори. Български автори виж: Ружа ИВАНОВА, Основи на европейската интеграция, ЦЕИ, С. 1998; Жасмин ПОПОВА, Право на Европейския съюз, Институт по публична администрация и европейска интеграция, С. 2005; Юлия ЗАХАРИЕВА, Общностно право – в: Ингрид ШИКОВА (ред.), Европейският съюз. История, институции, политики, ИПАЕИ, С. 2003; Юлия ЗАХАРИЕВА, Ингрид ШИКОВА, Красимир НИКОЛОВ, Европейският съюз – история, институции, политики, ИПАЕИ, С. 2004; Пенка КАРАИВАНОВА (съст.), Основното за Европейския съюз, УИ, Университет на Лимерик и ЦЕИ, С. 1998, и др. Особено виждане, присъщо за властващото по онова време разбиране (прозиращо дори в заглавието), намираме в иначе високостойностния труд на доц. Денчо Георгиев – Денчо ГЕОРГИЕВ, Европейската икономическа общност. Международноправна характеристика, Изд. на БАН, С. 1986. Собствено разбиране (или неразбиране…), трудно за възприемане и навярно повлияно по-скоро от съветската (руската) школа, се опитва да представи проф. Орлин Борисов – Орлин БОРИСОВ, Право на Европейския съюз, Арго пъблишинг, С. 2005. На френски език – езикът на доктрината за съюзното право – всички водещи трудове следват и доразвиват изразеното по-горе основополагащо виждане на интеграционния съд в Люксембург: Jean-Paul JACQUÉ, Droit Institutionnel de l’Union européenne, Dalloz, 2001, и на български език Жан-Пол ЖАКЕ, Институционно право на ЕС, ИЕП и УИ „Св. Кл. Охридски“, С. 2007; Denys SIMON, Le système juridique communautaire, PUF, 2e édition 1998, 3e édition, 2001; Joël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, L.G.D.J., 2006, 6e édition; Guy ISAAC, Marc BLANQUET, Droit communautaire générale, Armand Colin, 2001, 8e édition, Sean VAN RAEPENBUSCH, Droit institutionnel de l’Union européenne, Larcier, 2005; Jean-Victor LOUIS, Thierry RONSE, L’ordre juridique de l’Union européenne, L.G.D.J et a., Paris, 2005; Jean-Claude GAUTRON, Droit européen, Dalloz, 1997, 8e édition, и на български език Жан-Клод ГОТРОН, Европейско право, ИЕП и УИ „Св. Кл. Охридски“, С. 2006; Jean-Marс FAVRET, Droit et pratique de l’UE, Gualino éditeur, 4e édition, 2003; Jean-Claude ZARKA, Les institutions de l’Union Européenne, Gualino éditeur, 1998, 2e édition; Philippe MANIN, Les Communautés européennes, l’Union européenne, Pédone, 5e édition, 1999, и редица други. На английски език несъмнена стойност имат трудовете: Koen LENAERTS, Piet VAN NUFFEL, Constitutional Law of the European Union, Sweet & Maxwell, London, 1999; Dominik LASOK, Law and Institutions of the European Union, Butterwords, London, 6th edition, 2001, Jo SHAW, Law of the European union, Palgrave Law Masters, 3th edition, 2000; Trevor C. HARTLEY, The Foundations of European Community Law, 4th edition, Oxford University Press, 1998, и др. Тук и надолу позоваването на доктрината визира основно тези безспорно водещи автори, разбира се, отчитайки различията, понякога съществени, между тях… 11 Достатъчно е да видим разликата в подхода и разбирането дори на някои от най-големите френски специалисти, несъмнено принадлежащи към една школа: проф. Жан-Пол Жаке например изобщо не засяга темата за ролята на практиката на СЕО като източник и само с две изречения обобщава, че „съдебната практика не предлага някакво специфично разрешение, доколкото тълкуването на съдията се интегрира в тълкувания акт. ...Без да се пренебрегва значението ù, юриспруденцията не изменя йерархията на общностните норми“ – Жан-Пол ЖАКЕ, Институционно право на ЕС, ИЕП и УИ „Св. Кл. Охридски“, С. 2007, с. 409. Проф. Жан-Клод Готрон е дори още по-лаконичен – представяйки източниците на общностното право, той дори не споменава съдебната практика! – Жан-Клод ГОТРОН, Европейско право, ИЕП и УИ „Св. Кл. Охридски“, С. 2006, с. 250-273. В същото време други отделят на юриспруденцията съществено внимание – като напр. проф. Жоел Ридо, който не само ù посвещава 10 страници, но и говори за „нормативен принос на юриспруденцията“ и изрично подчертава: „…значението на съдебната практика като правен източник“ – Jоël RIDEAU, Droit institutionnel de l’Union et des Communautés européennes, L.G.D.J., 2006, 5e éd., р. 188. 12 След като ни предлага – май почти единствен в европейската доктрина! – дори графично представена систематика на интеграционните източници, проф. Дени Симон – може би един от най-систематичните изследователи на европейското право – още на следващата страница използва класификация, която не фигурира в таблицата му: в таблицата източниците са „писани“ (вътрешни и външни) и „неписани“ (отново вътрешни и външни), а в текстовото му изложение източниците са „главни“, „вторични“ и „неписани“... – виж Denis SIMON, Le système juridique communautaire, Presses universitaires de France, 3е éd., Paris, 2001, р. 301-305. Подобни примери изобилстват... 13 Този кръг въпроси изследвам нататък в Книга ІІІ „Принципи…”, а по-рано: в дисертацията си: Принципи на прилагане на Правото на ЕС в държавите-членки, ИПАЕИ и ИЕП, С. 2008. 14 Виж по-специално (по азбучен ред): Каталог: upload -> files files -> Мотиви към законопроекта files -> Мотиви към законопроекта files -> Списък на участниците – 22 ученици от икономически професионални гимназии и 3-ма учители files -> З а п о в е д № от г. На основание чл. 162, ал. 4 от Кодекса за застраховането, образците на отчет files -> Наредба №23 от 18 декември 2009 Г. За условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "управление на местни инициативни групи files -> Съдържание увод глава първа. Особености на отразяването на кризата в медийния дискурс files -> Единни в многообразието замяза на „Еднообразни в разединението” files -> Заседанието на кабинета, в което участваше и министър Москов продължава Изтегляне 5.46 Mb. Сподели с приятели:
|