Лекции по право на ес том V правна система на европейския съюз източници на Правото на ес и принципи на прилагането му 2016

Вътрешните отношения между субектите на съюзния правопорядък обаче се подчиняват на собствени принципи – и това не са принципите на МП. В същото време няма пречка някои от принципите на МП, доколкото не противоречат на особения правен ред на интеграцията, да намерят субсидиарно приложение.

Проф. Жаке е пределно ясен: „В действителност, доколкото Общността (днес ЕС) се основава на международни договори, то естественият източник на принципите на Общностното право би трябвало да е сред общите принципи на международното право. СЕО обаче проявява определена резервираност… Интеграционният правен ред се основава на йерархията, а не на равнопоставеността. ДЧ и частните лица са адресати, а не автори на нормите, приети от институциите. Зачитането на тези норми се гарантира чрез централизиран съдебен контрол, а не, както е в международното право, чрез механизма на реципрочността. В това отношение интеграционният правопорядък прилича повече на вътрешен правен ред, отколкото на класически международен правен ред“.

Тази формулировка пределно ясно и точно очертава логиката на СЕС и същността на разбирането за абсолютното отсъствие на автоматична приложимост на принципите на международното право към (в) интеграционното.

2. 
   Действие на МП във вътрешните отношения в рамките на ЕО/ЕС
   
   1. 
      СЕС се позовава на принципите на МП само по изключение – докато, обратно, традиционно определя Съюзния правопорядък като „нов правен ред“, който се отличава от Международното право, вкл. и от неговите принципи (напр. СЕО отхвърля като неприложим в Общностния правопорядък принципа, според който една държава може да се позове на неизпълнението на договорно задължение на другата страна по един международен договор, за да оправдае собственото си неизпълнение⁹⁷⁸, и т. н.). Той отказва да признае действието на редица принципи, най-симптоматично е решението относно неприложимостта на принципа на реципрочност⁹⁷⁹ .
      

2. 
   И обратно, СЕС признава за съвместими с интеграционния правен ред – и като такива за приложими – други принципи на международното право, като:
   

– принципът на добрата воля при изпълнението на задълженията⁹⁸¹;

– невъзможността една държава да откаже достъп до своя територия на свой гражданин⁹⁸².

Той прогласява, че ЕС е длъжен да зачита правилата на международното обичайно право, например когато приема регламент, отменящ търговски концесии, предоставени с договор или по силата на договор, сключен от нея с трети страни. „...Принципът pacta sunt servanda е основен принцип на всеки правен ред и по-специално на международния правен ред“⁹⁸³ и като такъв следва да се спазва, доколкото е съвместим с УД. На практика с решението си по това дело (Racke) СЕС прогласява не само действието на основните принципи на международното право, но и йерархичното им място над актовете на институциите на ЕС – той приема да контролира съобразеността на един регламент с един от общите принципи на международното право!

Зачитането на този принцип от ЕС в международноправните му отношения с трети страни е изрично прогласено и от ПИС през 2001 г. по повод чл. 7 на Договора за асоцииране с Турция⁹⁸⁴.

По повод искове на финландски, канадски и американски предприятия срещу ЕК през 1988 г. СЕО прогласява изрично: „...компетентността на ЕО да прилага разпоредбите относно конкуренцията е подчинена на принципа на териториалността, който е универсално признат в международното публично право“⁹⁸⁵. СЕО отхвърля исковете, защото решението на ЕК не противоречи нито на Общностното право, „нито на разпоредбите на международното публично право“, от което става изрично ясно, че МП по принцип може да ангажира Общностите/Съюза.

По друг повод ПИС признава приложимостта на същия принцип и по отношение на контрола над концентрацията на предприятията⁹⁸⁶. СЕО пък прогласява задължението на ЕО да се подчинява на международното морско право⁹⁸⁷. ПИС се произнася и относно принципа на добрата воля⁹⁸⁸.

СЕО ясно прогласява, че ЕО трябва да се подчинява на международното право през 1992 г. по делото Poulsen et Diva⁹⁸⁹.

Най-общо може да се приеме, че СЕС се позовава на принципите на международното право само доколкото те не противоречат на основните начала на Учредителните договори и на особената природа на интеграционните общности (днес съюза).

Проф. Жаке обаче обобщава еднозначно: „Принципът трябва да е годен да влезе в интеграционния правен ред, т. е. той не може да противоречи на правната система, изградена от Договорите. Това несъмнено обяснява защо интеграционният съдия отказва да вземе предвид някои принципи на международното право. СЕО обаче проявява определена резервираност по отношение на тези принципи, доколкото те отговарят на едно общество, основано на равнопоставените отношения между своите субекти и което поради това отдава твърде голямо значение на волята на субектите на международното право и на реципрочността помежду им. Общностният правен ред се основава на йерархията, а не на равнопоставеността. …Това е причината, поради която СЕО отказва да допусне (дори бегло…) действието в Общностното право на принципа на реципрочността, който се изразява във възражението за неизпълнен договор. ...За сметка на това СЕО приема да прилага общите принципи на международното право в материите, които по природа произтичат от него“⁹⁹⁰.

Всъщност може да се заключи, че СЕО сякаш „по принуда“ приема да се позовава на общите принципи на международното право, когато се отнася за международните отношения на ЕО/ЕС или на членуващите държави⁹⁹¹, но спрямо отношенията между ЕО/ЕС и ДЧ или между самите ДЧ приема само принципите, насърчаващи интеграцията (нищожността на един договор не се презумира⁹⁹², достъпът до територията на една държава не може да се откаже на нейните граждани⁹⁹³), и отхвърля категорично тези, за които счита, че я застрашават (възражението за неизпълнен договор⁹⁹⁴ или възможността за резерви по актове, приети на основание чл. 308 на ДЕО⁹⁹⁵, сега чл. 352 на ДФЕС)…

Можем да обобщим, че в богатата си практика СЕС е имал повод да обяви за приложими спрямо ЕО/ЕС например принципите и нормите на МП относно:

– привилегиите и имунитетите;

– правото на договорите, по-конкретно принципа на добрата воля⁹⁹⁶;

– правоприемството (вкл. по повод разпадането на СССР, Чехословакия, Югославия и т.н.);

– мерките за реторсия или икономически санкции;

– съотношението между противоречащи си договори⁹⁹⁷;

– принципите на морското право⁹⁹⁸;

– суспендирането на международните договори поради съществена промяна на обстоятелствата⁹⁹⁹;

– определянето на националността¹⁰⁰⁰;

– правото на достъп до територията на една държава на нейни граждани¹⁰⁰¹;

– териториалния обхват на договорите¹⁰⁰² и др.

През 1998 г. по известното дело Racke СЕО се произнася относно суспендирането на споразумението за сътрудничество на ЕО с Югославия – и приема, че макар ЕО да не е страна по Виенската конвенция за правото на договорите, е обвързана от някои нейни разпоредби, които кодифицират международни обичаи по отношение на договорите: „нормите на международното обичайно право относно прекратяването и суспендирането на договорни отношения на основание съществена промяна на обстоятелствата обвързват институциите на ЕО и представляват част от общностния правен ред“ (т. 46), докато процедурните правила, определени от Виенската конвенция, не представляват международно обичайно право и като такива не обвързват Общността (т. 59)¹⁰⁰³. СЕО изрично прогласява, че „…Общността е длъжна да зачита нормите на международното обичайно право, когато приема регламент…“.

1. 
   Обща постановка на въпроса за правните принципи
   

Поради това е повече от спорно разбирането, че „предназначението на общите правни принципи е предимно да се попълват празнотите в учредителните договори“¹⁰⁰⁴. Обратното, СЕС е предпазлив при „запълването на празноти“ в Учредителните договори¹⁰⁰⁵!

Струва ми се по-правилно разбирането, че СЕС намира повод да утвърди един или друг общ правен принцип като водещ за самите УД, в огромната част от случаите става дума не за „празноти“, а за „водещи начала“, за контекст, „светлина“, в рамките на които трябва да се чете и прилага нормата на УД¹⁰⁰⁶.

Проф. Росен Ташев определя, че правният принцип е „утвърдено морално, политическо или юридическо начало, което изпълнява ролята на решаващ аргумент (идея) при вземането на юридическо решение относно формулировката и действието на правните норми“¹⁰⁰⁷.

Проф. Жаке ясно посочва: „Принципът трябва да е годен да влезе в интеграционния правен ред, т. е. той не може да противоречи на правната система, изградена от Учредителните договори“¹⁰⁰⁸.

Единственото изрично позоваване в УД на „основните правни принципи“ може да се открие в чл. 340, ал. 2 на ДФЕС (преди чл. 288, ал. 2 ДЕО): „В материята на извъндоговорната отговорност¹⁰⁰⁹ Съюзът, в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите-членки, е длъжен…“¹⁰¹⁰.

Тук ще се спра на първите две категории, които считам за „външни“, принципите на международното право (също „външни”) и „вътрешните“ принципи разгледах по-горе.

Няма съмнение, че в тази материя терминологичният проблем е може би най-голям. Той създава много съществени затруднения и в превода на УД или на съдебната практика. Затруднението на български език идва най-вече от чувствителната разлика между „général“ (на английски език „general“) и „commun“ (на английски „common“), за които единственото съответствие на български език е „общ“. Поради особената важност обаче на разграничението между „общ“ в смисъл на „генерален“, „основен“, и „общ“ в смисъл на „принадлежащ на неколцина“, си позволявам да налагам термините „основен принцип“, съответстващо на „principe général“ („general principle“), и „общ принцип“, съответстващо на „princip commun“ („common principle“), без, разбира се, това да означава, че вторите са по-малко „основни“. Така по-надолу ще разгледам основните правни принципи („general principles“), присъщи на всеки правен ред, а след това правните принципи, общи за правните системи на ДЧ („common principles“).

2. 
   Видове външни правни принципи, признати от СЕО за приложими в съюзния правен ред
   
   1. 
      Основни правни принципи („general principles“) са правните принципи, вътрешно присъщи за правните системи – националните и международната, т. е. естествено съставляващи всеки цивилизован правопорядък или съвременния правен ред. Те трудно могат да бъдат изброени (такива са напр. правната сигурност, правото на съдебна защита, състезателното начало на съдебния процес, забраната за ретроактивно действие на нормите и ред други).
      

Като естествено присъщи на всяка правова общност (респ. на ЕО/ЕС като такава!) СЕС признава например следните принципи:

– право на защита,¹⁰¹⁴

– принцип на добрата воля,¹⁰¹⁵

– принцип на правната сигурност.¹⁰¹⁶

Някои автори разглеждат сред основните правни принципи и основните права на човека – гарантирани както от националното конституционно право, така и от Международното право. Разбира се, други автори пък разглеждат основните права като отделна категория правни принципи. Във всички случаи СЕС ясно установява, че основните права са неделима част от общите принципи на правото, зачитането на които той съблюдава¹⁰¹⁷ (виж нататък). Днес въпросът за основните права е решен относително ясно, след като ДА добави в чл. 6 на ДЕС зачитането на ЕКПЧ, а ДЛ добави в същия чл. 6 на ДЕС и зачитането на ХОПЕС, при това като първичен източник¹⁰¹⁸.

2. 
   Правни принципи, общи за правните системи на ДЧ („common principles“).
   

Според проф. Жаке „общите принципи не трябва да се смесват с основополагащите ценности на Съюза. Докато ценностите могат да се използват като елемент за тълкуването на Договорите, общите правни принципи са правни норми, които съставляват един от инструментите на контрола за законност“¹⁰²⁰. Самият той обаче допринася за смесването: „В същото време, разбира се, много от ценностите намират проявление в общите принципи на правото“¹⁰²¹…

От една страна СЕС не държи един принцип да е уреден в позитивното право на всички ДЧ, за да го обяви за „общ“ и респ. приложим в Съюзното право. Проф. Жаке прави симптоматичен анализ: „СЕО не следва механично подход, при който да зачита само принципи, признати във всички ДЧ, което би било особено трудно в една все по-широка общност. Всъщност на основата на един съпоставителен анализ СЕО се стреми – макар и доста свободно – да установи тенденции, без при това да се чувства обвързан от някоя доминираща тенденция. Така той приема принципи, които не са закрепени изрично в повече от една ДЧ, като пропорционалността или доверието в правото. Но вярно е също и че в тези случаи нито една друга ДЧ не се противопоставя. СЕО признава дори правото да не свидетелстваш срещу себе си в рамките на правото на конкуренцията, въпреки че този принцип не е уреден изрично в нито една ДЧ.“^{1022, 1023}

Проф. Ван Репенбуш е много точен: „Не става дума да се извлекат общи принципи като „най-малко общо кратно“ между различните национални системи, а да се очертаят принципите, които са най-съвместими с целта на Договора“¹⁰²⁴!

От друга страна, за СЕО водещото не е изобилието на уредба в множество ДЧ, за да признае един принцип за „общ“ и действащ в интеграционното право. „Във всички случаи не е достатъчно един принцип да е общ за всички ДЧ, за да бъде приложен в интеграционното право. Необходимо е той да мине и „тест за съвместимост с рамката и структурата на целите на ЕО” (ЕС)¹⁰²⁵. При това разбирането за целите, природата и същността на интеграционното построение СЕС изгражда изцяло и само на основата на неговите Учредителни договори…
Така принципите, „общи за държавите-членки“, се определят от СЕС според собствената му преценка… В своята практика той закрепва редица общи принципи – за полезния ефект, за разграничение между данъци и такси, за неоснователното обогатяване, за отмяна на административните актове, пораждащи субективни права; за равенство пред икономическите правила; за континюитет на правните структури; за йерархия на правните норми; за пораждане на ефект на писмено волеизявление от момента на получаването му; за конфиденциалност на кореспонденцията на адвокатите и техните клиенти; за зачитане на търговските тайни; за неоснователното обогатяване; за непреодолимата сила; за законната защита и за крайната необходимост и ред други¹⁰²⁶.

Доктрината¹⁰²⁷ очертава основно следните принципи:

– доверието в законодателството (правото) (confiance légitime)¹⁰²⁸;

– правната сигурност (виж и нататък);

– забраната на обратното действие на наказателноправните норми;

– забрана за обратно действие на административните актове;

– за оттеглянето на административните актове¹⁰²⁹;

– икономическо равенство и неоснователно обогатяване;

– защитата на служебната тайна;

– неоснователното обогатяване;

– континюитет на обществените услуги;

– зачитане на настъпилите правни последици;

– принципа на добрата воля;

– принципа на пропорционалност;

– patere legem quam ipse fecisti;

– паралелизъм на правните форми;

– зачитане на правото на защита;

– икономическа равнопоставеност и право на свободно упражняване на стопанска дейност;

– и някои „принципи с технически характер“ и др. ¹⁰³⁰

Ван Репенбуш обобщава, че „тези общи принципи действително струят от практиката на СЕО“¹⁰³¹…

Всеки един от тези принципи обаче се счита за източник на ПЕС само ако и доколкото СЕС го приеме (прогласи) за такъв, а СЕС не само не е компетентен да преценява първичните източници, но и си е присвоил правото да преценява дали и доколко един или друг такъв принцип е източник на ПЕС именно в зависимост от това съвместим ли е с „Конституционната харта“ на ЕС, включваща на първо място УД (виж по-горе). Поради това може да се приеме, че и различните видове правни принципи като източници на ПЕС заемат място след Учредителните договори и преди всички останали източници („производни“ и други, разгледани по-горе).

Практическото значение на тези източници е съществено. Те намират широко приложение при тълкуването на съюзните правни норми във връзка с прилагането им от националните органи – и в този смисъл трябва да не се забравя широкото позоваване на СЕС на правните принципи.

Според някои автори общите принципи имат приложимост пред национален съд и респ. могат да се считат за годни да проявят директен ефект. Разбира се, струва ми се крайно разбирането на проф. Филип Манен, че „общите принципи, приложими в Общностното право, са приложими пред националните съдилища безусловно и във всички видове спорове“¹⁰³². СЕО прецизира например, че един национален акт не може да бъде атакуван (оставен неприложен) като несъвместим с Общностното право, ако противоречи на общите принципи, изведени в практиката на Съда, когато самият национален акт „не се вписва в общностен контекст“, т. е. когато не е приет в изпълнение на общностна норма (акт)¹⁰³³.

Обратното обаче означава, че един национален акт, приет в изпълнение на съюзен, може да бъде атакуван пред национален съд не само за противоречие със съответния съюзен акт, но и с общите принципи! Следователно спрямо неписаните източници на Съюзното право са напълно приложими принципите на непосредствена приложимост (действие в правните системи на всички ДЧ) и примат (предимство пред всяка национална норма при противоречие или несъответствие).

Въпросът за директния ефект, разбира се, стои по различен начин. Неписаните източници по характер са такива, че трудно могат да отговорят на обективните изисквания спрямо разпоредбите с директен ефект – най-вече по отношение на изискванията за безусловност и конкретност. Това се отнася както за правните принципи (основни правни принципи; общи принципи на Международното право; правни принципи, общи за правните системи на държавите-членки, и принципите, изведени от природата на ЕС), така и (дори още повече) за практиката на СЕС и правния обичай (при отчитане на тяхната особено специфична природа на субсидиарни източници).

Във всички случаи обаче ми се струва, че – включително и в контекста на разбирането за принципа на директния ефект¹⁰³⁴ – не може априорно да се изключи възможността пред съд да бъде доказано, че дадена неписана норма отговаря на изискванията за директен ефект (утвърдени в практиката на СЕС), и тя да бъде приложена спрямо частно лице. При това от такава неписана норма едно частно лице би могло да черпи права както спрямо държавата (ограничен директен ефект), така и спрямо друго частно лице (хоризонтален директен ефект). Разбира се, не може да се отрече, че практическата вероятност е относително ограничена.

ІV. Особеният статус на основните права

Обща рамка на въпроса

Повечето от водещите автори разглеждат основните права като общи принципи¹⁰³⁵. Макар да се приема, че СЕС ги извежда по-скоро като общи за държавите-членки принципи (дори много преди Договорът от Амстердам да определи това изрично в чл. 6 ДЕС…), те заслужават да бъдат разглеждани като отделна подкатегория, най-вече предвид огромното значение, което им се отдава в последните две десетилетия¹⁰³⁶.

Въпросът за основните права – на човека, на Съюза… – се оказа един от най-деликатните проблеми на европейското интеграционно изграждане. Дори да може да се спори за неговото практическо – по-малко е възможен спор за моралното… – значение, този въпрос се оказва централен неведнъж в критични моменти от развитието на еволютивния европейски интеграционен процес. Той се оказва крайъгълен камък за германската ратификация на най-важния след Рим 1957-а европейски договор (Маастрихтският) – заобиколен с гениална елегантност от германския конституционен елит в Карлсруе (изумителните със своята тълкувателна виртуозност решения на германския конституционен съд Solange I и Solange II). Проблемът се оказва „съдбовен“, но и… непреодолим (според мен най-вече заради непохватността на тогавашните европейски лидери Ширак и Шрьодер…) и за Европейския съвет (декември 2000 г.) и междуправителствената конференция, приели Договора от Ница. Решението на Конвента – първият действително представителен и действително креативен (в крайна сметка повече от приемливото за времето си…) европейски конституционен форум – Конвентът за бъдещето на Европа (2001-2003) – бе единственото правилно: Харта за основните права, по дух и формално интегрирана в новата учредителна формула на ЕС (Конституцията за Европа). За всеобщо изумление политическият потенциал (или морал, или воля!) не достигна и при подписването на смълчаната версия на Конституцията – Лисабонският договор – Хартата за основните права на Съюза остана „анексиран“ акт. За да се наложи ден преди подписването на договора, на 12 декември 2007 г. в Лисабон, ЕП, СМ и ЕК театрално да ù придават нова „правна валидност“ (повече от спорна…) във формата на …междуинституционно споразумение…

Цялата богата проблематика на ангажирането на ЕО/ЕС със защитата на основните права съм изследвал задълбочено по-рано¹⁰³⁷. За нуждите на това изследване е достатъчно да се подчертае същественото място, което основните права заемат в юриспруденцията на интеграционния съд и активно да се привлече вниманието на читателя към необходимостта много добре да се познава принципно новата реалност в материята, узаконена с влизането в сила на Договора от Лисабон.