Основните права в практиката на СЕО

И още през 1974 г. по делото Nold СЕО се „престрашава“ да се позове на ЕКПЧ, приемайки, че „международните инструменти относно защитата на основните права, действащи спрямо държавите-членки, също могат да дават индикации, които трябва да бъдат вземани предвид в рамките на Общностното право“¹⁰³⁹. Веднага след това СЕО се позовава изрично на ЕКПЧ¹⁰⁴⁰. В същото време е известна енергичната съпротива на СЕО срещу присъединяването на Е(И)О към конвенцията. Въпреки това той се позовава на нея като „източник на вдъхновение“ (не като обвързващ акт…) – без обаче нито веднъж да посочи правното основание за това, а приемайки основните права за част от общите конституционни традиции на ДЧ, по-късно изрично предвидени с ДА в чл. 6 ДЕС. Нещо повече – СЕО се позовава дори на практиката на ЕСПЧ¹⁰⁴¹!

– Право на достъп до съд, особено по отношение на правата, които едно частно лице черпи от интеграционното право¹⁰⁴²;

– Право на справедлив съдебен процес¹⁰⁴³;

– Право на съдебен процес с продължителност в разумен срок¹⁰⁴⁴;

– Свобода на мисълта и религията¹⁰⁴⁵;

– Правото на собственост¹⁰⁴⁶;

– Забраната за дискриминация на основа на пола¹⁰⁴⁷;

– Право на равно третиране¹⁰⁴⁸;

– Равнопоставеност пред нормативната уредба на икономическите условия¹⁰⁴⁹;

– Право на защита на личния живот¹⁰⁵⁰ и на жилището¹⁰⁵¹;

– Синдикални свободи¹⁰⁵²;

– Право на свободно упражняване на професионална дейност¹⁰⁵³;

– Право на защита пред съд¹⁰⁵⁴;

– Право на защита на стопанските субекти¹⁰⁵⁵;

– Признаването на форсмажорни обстоятелства¹⁰⁵⁶ или на крайна необходимост¹⁰⁵⁷;

– Принципът поп bis in idem¹⁰⁵⁸.

– Демократичното начало¹⁰⁵⁹, макар и подлежащо на ограничаване при определени условия, тълкувани обаче ограничително¹⁰⁶⁰;

– Принципът на субсидиарност¹⁰⁶¹; и принципът на пропорционалност¹⁰⁶²; той обвързва и държавите-членки¹⁰⁶³;

– Зачитането на правната сигурност – предвидимост на съюзното законодателство¹⁰⁶⁴;

– Зачитане на права, породени от отменен правен акт¹⁰⁶⁵;

– Забраната за обратно действие на интеграционните норми¹⁰⁶⁶;

– Зачитането на доверието в законодателството¹⁰⁶⁷;

– Правото на добра администрация¹⁰⁶⁸ и много други.

Редица от тези права – като „права” или „като принципи” бяха кодифицирани в Хартата за основните права на ЕС, придобила правна сила и ранг на първичен съюзен правен източник с влизането в сила на ДЛ (от 1 декември 2009 г.). Може да се приеме, че от този момент нататък започна нов етап (не е пресилено да се говори и за „епоха”) в защитата на основните права в рамките на интеграционния правопорядък. Доколкото обаче извършената от ХОПЕС кодификация остана непълно (навярно неизбежно), редица неуредени от нея права (като например забраната за обратно действие на интеграционните норми¹⁰⁶⁹ и ред други) продължават да се считат за обвързващи съюзния правов ред именно и само по силата на практиката на СЕС – и именно като „общи правни принципи”. Изключително стойностна научна провокация представлява едно научно изследване на въпроса кои от основните права, изведени в практиката на интеграционния съд, все още нямат изрична правна основа в писаното съюзно право и остават защитими именно като общи правни принципи – както и допълването им с нови, каквито несъмнено Съдът на ЕС в бъдеще ще се окаже принуден да прогласи…


Заключителна глава
Йерархия

на източниците на Правото на ЕС
Учредителните договори, традиционно мълчаливи по ключови въпроси, не предлагат уредба нито на системата на източниците на Правото на ЕС, нито на тяхната йерархия. Дори в разпоредбите относно Съда на ЕС не откриваме разпоредба, подобна например на тази на чл. 38 от Устава на Международния съд, която очертава приложимото пред него право. Проф. Филип Манен основателно предлага при това положение „системата на източниците да се конструира чрез идентифициране на различните категории норми и определяне на техните реципрочни отношения (координация или йерархия) на основата на индикациите от УД, от практиката на институциите и на ДЧ, както и на систематизацията, на която се основава съюзната юрисдикция“¹⁰⁷⁰.

Така от особено съществено значение се очертава въпросът за йерархията на съюзните правни норми, респ. на техните източници¹⁰⁷¹. Проф. Жаке е категоричен: „Специално внимание заслужава постоянството, с което някои ДЧ, ЕК, ЕП и голяма част от доктрината налагат разбирането за създаване на йерархия на правните норми на общностния правопорядък. ...Несъмнено йерархия на актовете и нормите на интеграционното право съществува. Всеки акт заема своето място в правния ред със задължение за зачитане на по-висшите норми, без което СЕО може да го обяви за невалиден. Актовете от по-нисък ранг трябва да бъдат съобразени с тези, които имат по-висш ранг. Следователно създаването на йерархия на нормите не е необходимо, тъй като такава вече съществува. Би ли могъл иначе СЕО да говори за „правен ред“?“¹⁰⁷².

Прави впечатление обаче, че още с ДЕС от Маастрихт е приета Декларация относно йерархията на общностните актове, която имплицитно признава липсата на ясно установена йерархия и нуждата от такава и възлага на бъдещата МПК (която ще приеме Договора от Амстердам) да „провери доколко е възможно да се преразгледа класификацията на общностните актове с оглед установяване на съответна йерархия между различните категории норми“¹⁰⁷³.

Без да навлизаме в спора нужна ли е изрична нормативна уредба на йерархията на съюзните правни източници, съм убеден, че във всички случаи е необходимо изучаването на пълното съобразяване с тази йерархия. Поради това, след като сме проследили основните групи съюзни правни източници, е наложително да изясним въпроса за отношенията между тях, сиреч за йерархичното им място, пряко свързано с действието им.

Ханс Келзен прокарва разграничение между формалната и субстанциалната йерархия, между „валидност“ и „съобразеност“ (съответно между зачитането на процедурните изисквания – „валидност“, и съобразяването с материалното съдържание – „съобразеност“)¹⁰⁷⁴.

Проф. Готрон е лаконичен: „Йерархията на източниците е определена от писани разпоредби и най-вече от съдебната практика“¹⁰⁷⁵. Най-ясно виждането на СЕО е изразено по делото international Fruit Co. et a… от 1972 г.¹⁰⁷⁶, т. 5: международните договори, обвързващи Общността, както и принципите на МП като такива имат предимство пред производното право.

От подобни индикатори става ясно например, че международното право на ЕС заема в йерархията на неговите правни източници място, съответно на това, което международното право на повечето европейски държави заема според националните им конституции – след Конституцията и преди вътрешните закони¹⁰⁷⁷.

1. 
   Конституционен корпус („конституционна харта на една правова общност“)
   

1. 
   Учредителните договори, определени от СЕС като „конституционна харта на една правова общност“¹⁰⁷⁹, заедно с протоколите и декларациите към тях¹⁰⁸⁰.
   

Силен аргумент за йерархия сред нормите на УД дава новият чл. 48 на ДЕС, който за първи път предвиди изрично процедура „за преразглеждане” на УД – и то в няколко разновидности.

Обикновената процедура (чл. 48, § 2-5) позволява на ДЧ (правителството), на ЕП и на ЕК възможност да предложат на Съвета преразглеждане на УД, което да засегне дори и най-съществените въпроси (режима на компетенциите), като за целта се свиква Конвент или Междуправителствена конференция.

Опростените процедури (§ 6 и 7) позволяват изменение по много по-облекчен ред (само решение на ЕСв, одобрено от ДЧ по собствения им конституционен ред) по отношение на всяка разпоредба на Част ІІІ на ДФЕС (освен тези за външните отношения) – което очевидно определя на тези разпоредби второстепенно място във вътрешната йерархия на УД. Това може да се установи и от тяхната редакция - това са разпоредби, предназначени да конкретизират осъществяването на компетенциите на ЕС (предвидени в чл. 1, 4 и 5 на ДЕС и изброени изчерпателно в чл. 3-6 на ДЕС и в чл. 24 и сл. на ДЕС относно ОПВРС).

2. 
   Договорите за изменение на УД – т. нар. „малки“ и „големи ревизии“ – последната от които засега е Лисабонският договор за реформи на ЕС от 13 декември 2007 г.
   

3. 
   Някои автори поставят в корпуса на първичните източници и някои „допълнителни“ („помощни“) източници – решения на Съвета, ратифицирани от ДЧ; решения на представителите на ДЧ в рамките на Съвета (или „заседаващи в Съвета“); решения на Съвета за изменение на УД, които не подлежат на ратификация (относно визовата и имиграционната политика по чл. 67 на ДЕО, днес отменен) и евентуално други подобни.
   

За съжаление на доктрината СЕО досега не е имала много поводи да се произнесе по същество по въпроса за вътрешната йерархия на първичните източници.

2. 
   Принципите на правото
   

За едни (Жаке) общите принципи обхващат „структурните принципи, основните права, принципите, свързани със зачитането на правната сигурност и ограничаването на оперативната самостоятелност на законодателя“¹⁰⁸⁵.

За други (Готрон) „всеки опит за класификация е относителен“, но могат да бъдат очертани четири групи: принципи на международното право (някои!); принципи, „присъщи на организирания правопорядък, („аксиоматични“); принципи, изведени от СЕО от собствената природа на Общностите, и принципи на правото на страните-членки. Но... „оказва се, че някои от принципите принадлежат на няколко от тези категории“¹⁰⁸⁶.

За нуждите на този кратък преглед ще приема, че тази група източници включва най-общо следните принципи:

Принципи, изведени от природата на ЕС. Тук могат да бъдат поставени както основополагащите принципи на интеграция, лоялно сътрудничество, предоставена компетентност, непосредствена приложимост, примат и директен ефект и т.н., така и един много широк кръг други принципи и „общи ценности“, чието очертаване е не само изключително трудно, но и крайно условно, доколкото различните автори категоризират като „принципи“ („на ЕС“, „на правото на ЕС“, на „интеграцията“ и т. н.) различни основополагащи ценности, идеи и начала. Едни от тях имат изрична договорна уредба (напр. лоялното сътрудничество – още от чл. 10 на ДЕО или днес принципа на интеграцията и принципа на предоставена компетентност); за други такава е изключително трудно да се посочи...

Част от тези принципи са „писани” (закрепени вече изрично) при това с ранг на първичен източник, поради което с достатъчно основание може да се постави въпросът дали поне някои от тези принципи не следва да се разглеждат като част от първичните източници “, т. е. от „конституционния корпус“ – било поради своя конституционен характер, било защото самите УД и останалите първични източници несъмнено са съобразени с тях.

Във всички случаи ми се струва безспорно, че общите правни принципи следва да се разглеждат като имащи по-голяма правна сила от международното право на ЕС.

Колкото до въпроса за йерархията между различните принципи – особено като се има предвид делението им на „писани” и „неписани“, – той, според мен, остава неизяснен и чака своето развитие в практиката на СЕС…

Редица автори избягват да разглеждат като обособена самостоятелна група „международното право на ЕО и ЕС“, доколкото става дума за твърде различни по правно основание, възникване и действие правни източници.

Според мен като източници на Правото на ЕС, стоящи след първичните източници и правните принципи и преди „производните“ и другите актове на институциите, следва да се разглеждат:

Международните договори на Общностите/ЕС с трети държави и международни организации (и актовете на институциите, създадени с тези договори, които имат същата правна сила като самите договори);

Смесените международни договори (по които страни са както ЕО/ЕС, така и техните държави-членки – напр. договорите за асоцииране и др.);

Международните договори на ДЧ, сключени преди или след присъединяването им към ЕС, които обвързват ЕС или другите ДЧ;

Международните договори между ДЧ, сключени в изпълнение на УД, доколкото обаче не представляват актове за изменение на първичните източници (при което ще трябва да се разглеждат като част от първичното право).

Производни източници

Мястото на актовете на институциите на ЕС сякаш е по-изяснено. То следва, от една страна, номенклатурата по чл. 288 на ДФЕС, по чл. 25 от ДЕС, а, от друга, включва и актовете, наричани „атипични“, „извън номенклатурата“ или „ненаименовани“, приемани от институциите в изпълнение на предоставените им компетенции или просто за постигането на целите на УД в рамките на тяхната компетентност. Всички те несъмнено са подчинени, „производни“ на Учредителните договори – респ. на всички първични източници, на целия „конституционен корпус“.

СЕС се е признал за компетентен по чл. 267 на ДФЕС да се произнася относно съобразността на актовете на институциите с международното право на ЕС¹⁰⁸⁷. Това ясно показва, че актовете на производното право следва да се считат за поставени в йерархията на Съюзното право след източниците на международното право.

Особено важен обаче е въпросът за вътрешната йерархия на производните източници, т. е. за взаимоотношенията между тях.

Дълги години този въпрос оставаше съвсем неизяснен – както от УД, така и от люксембургската юриспруденция и респ. доктрината. С ревизията от Лисабон ДЧ се опитаха да внесат поне частична яснота, но в крайна сметка се ограничиха да уредят само част от проблема, предимно кодифицирайки административната (напр. за приемане на „базови” и „изпълнителни” регламенти) и съдебната практика.

Редът на изброяване на източниците по чл. 288 на ДФЕС е напълно ирелевантен. От него не следва по никакъв начин да се прави извод, че регламентът има водеща роля, по-малка – директивата, а най-малка – решението. Обратно – СЕС възприема разбирането за автономията на отделните производни източници и водещата роля на правното им основание за определяне на тяхното действие спрямо другите производни източници. Така съдът приемаше, че

регламент, приет на основание на друг регламент, ще бъде безусловно подчинен на неговите разпоредби – и поради това доктрината дели регламентите на „базови“ и „изпълнителни“ (приети в изпълнение на предписанията на „базовите“).

акт, приет на основание на разпоредба на УД, би трябвало да има предимство пред акт, приет на основание на друг акт на институциите, в случай на противоречие – освен когато има колизия на компетенции…

Ирелевантен е и въпросът коя институция е приела акта. Така няма обективна пречка ЕК със свой регламент да измени регламент, приет от Съвета – стига обаче да е налице валидно правно основание за подобна мярка. За СЕС определящ е въпросът за компетенциите и правното основание за приемането на акта, а не за вида акт! Поради това той толкова категорично държи на изискването всеки нормативен (даже всеки правен) акт на институциите да съдържа точно посочване на правното основание – именно то позволява да се контролира законността на този акт, включително и по отношение на други действащи съюзни актове.

Възможно е с един вид акт да се изменя друг вид акт – не широка, но действителна практика на институциите е да внасят изменения в един регламент с директива – или обратното… Прилага се разбирането, че по­следващият акт изменя предходния дори когато в самия нов акт това не е посочено изрично.

Сред производните източници на Съюзното право обаче е ограничено действието на принципа „специалният акт отменя общия“.

Чл. 289 урежда приемането от Съвета и ЕП (по процедурата за съвместно приемане, обявена с ЛД за „обикновена” в смисъл на „основна”, или по „специална законодателна процедура”) на „законодателни актове”.

Чл. 290, § 1 определя, че законодателен акт може да делегира на ЕК правомощие да приема „незаконодателни актове от общ характер”. Фигурата на делегирането еднозначно определя подчинено правно положение на акта, който ще бъде приет въз основа на делегацията (по аналогия с разпоредбите в един национален закон, които изрично овластяват изпълнителните органи да приемат акт по прилагането му).

Съществена е обаче предвидената в края на второто изречение на § 1 възможност делегираният акт да допълва или изменя определени (в законодателния акт, но само общо – конкретната преценка е последваща и принадлежи на ЕК!) несъществени елементи от законодателния акт. Така получава правна регламентация възможността един акт, приет въз основа и по приложението на друг от по-висок ранг, не просто да му противоречи, но и да го изменя!, макар и по отношение на „несъществени елементи”¹⁰⁸⁸. Според § 2 уточнява (без непременно да гарантира яснота…), че законодателният акт определя изрично условията на делегирането (напр. залага критерии за определяне на „несъществените” елементи или ги очертава предварително).

Така въпросът за йерархията между двата акта (законодателният и делегираният незаконодателен) се определя изцяло според рамките на делегирането (какво е възложил законодателният акт за доуреждане или като годно за изменяне с делегирания) и (очевидно отново с помощта на СЕС в случай на спор) какво се разбра под „несъществени елементи”.

За да се постигне по-голяма яснота – за правоприлагащите органи (съюзни и национални) и за правните субекти – § 3 задължава ЕК в наименованието на незаконодателния акт да бъде добавено прилагателното „делегиран”. Така един регламент, приет на основание законодателен акт, ще се нарича „делегиран регламент”, директива, приета на същото основание – „делегирана директива”.

Чл. 291 урежда възможността за приемане на изпълнителни актове – когато са необходими еднакви условия за изпълнение на „правнообвързващите актове на Съюза” (т. е. на законодателните и на делегираните незаконодателни актове). За целта отново е налице овластяване на ЕК¹⁰⁸⁹ – изрично предвидено в съответния базов акт (законодателен или делегиран незаконодателен) и отново изрично (и относително изчерпателно очертаващо обема на овластяването, респ. обхвата на изпълнителните мерки, които трябва да се приемат).

По общо правило (вече закрепено изрично и в § 1) изпълнителните правомощия (по съюзните правни актове) принадлежат на ДЧ¹⁰⁹⁰. Поради това овластяването на ЕК да приема изпълнителни актове е подчинено (§ 3) на предварително очертаване чрез регламенти на ЕП и Съвета (приети по обикновената законодателна процедура, т. е. в Съвета с квалифицирано мнозинство, а не с единодушие на ДЧ). Тези регламенти определят и реда и условията за контрол от страна на ДЧ над упражняването на изпълнителните правомощия на ЕК. На тази основа се изгражда т. нар. „система на комитологията”.

В наименованието на изпълнителните актове задължително (§ 4) се добавя ориентиращото прилагателно „изпълнителен¹⁰⁹¹”.
Така след ЛД йерархията на производните източници изглежда по следния начин:

на основание разпоредба на УД се приемат „законодателни актове”

на основание изрична разпоредба в законодателен акт се приемат „делегирани незаконодателни актове” (които не могат да противоречат на първите, освен доколкото това е предвидено изрично);

на основание изрична разпоредба в законодателен или делегиран незаконодателен акт се приемат „изпълнителни” актове, които не могат да противоречат на акта, съдържащ (предвиждащ) основанието за приемането им.