Разделяне на обществени поръчки, в нарушение на чл. 15, ал. 6 от Закона за обществените поръчки

В Община Бургас са констатирани два случая на разделяне на обществени поръчки с цел заобикаляне прилагането на закона и възлагането им по по-облекчен ред в нарушение на Закона за обществените поръчки, във връзка с § 2 от Преходните и заключителните разпоредби на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Поръчките в единия случай са възлагани директно и след събиране на 3 оферти по реда на чл. 2 от наредбата, вместо чрез открит конкурс на основание чл. 3, ал. 2 от наредбата. При втория случай поръчките са възложени след представена една ценова оферта, вместо да бъде реализирана обществена поръчка по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от наредбата – чрез събиране на не по-малко от три оферти.

През 2007 г. в Община Сливен са сключени 8 договора за доставка и монтаж на PVC дограма на сгради - общинска собственост. Четири от договорите са сключени след събрани три оферти, а другите четири договора са сключени чрез пряко договаряне с изпълнителите. Общата стойност на доставките и монтажа е над праговете от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. С действията си възложителят е нарушил Закона за обществените поръчки, във връзка с § 2 от Преходните и заключителните разпоредби на наредбата.

В Община Тунджа при възлагането на 8 обществени поръчки е приложен по-облекчен режим, като е извършено разделяне на поръчката, в нарушение на законодателството по обществените поръчки: провеждани са процедури по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, вместо по Закона за обществени поръчки; събирани са по 3 оферти, вместо провеждане на процедура по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки; възлагани са чрез свободно договаряне, вместо чрез събиране на не по-малко от три оферти; не са проведени процедури, въпреки че са били налице основания за това.

В Община Бургас, без проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, са извършвани разходите за транспортиране и депониране на твърди битови отпадъци; за поддържане на зелените площи и чистотата в тях на територията на „Приморски парк” - град Бургас през 2007 г; за застрахователни услуги през 2007 г. и 2008 г. и за доставка на канцеларски материали в Община Бургас през 2006 и 2007 г.

В Община Сливен не е проведена една процедура за възлагане на обществена поръчка по реда на Закона за обществените поръчки и пет процедури по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки - за мобилни и телекомуникационни услуги през 2007 г. и 2008 г; за осигуряване на медикаменти за 2007 г. и за 2008 г. и за услуга за независим строителен надзор за 2008 г.

В Община Стралджа с определените вътрешни правила не са създадени условия за анализ на одобрените кредити и извършените през одитирания период разходи за установяване необходимостта от провеждане на процедури по Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. В резултат на това са допуснати нарушения на действащата нормативна уредба, като не са проведени 12 процедури на обща стойност 742 779 лв.

В Община Приморско при проверката на извършените и отчетени разходи по бюджета се установи, че през одитирания период за редица доставки и услуги не са проведени процедури по Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, въпреки че са предвидени средства в бюджета за това и е осигурено финансирането им.

Управление на имуществото

За периода 2006 г. – 2008 г. в Община Стралджа са извършени общо 98 разпоредителни сделки с общинско имущество, от които 61 продажби и 34 замени.

Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е съобразена с действащото законодателство в частта за продажбите.

През одитирания период разпоредителните сделки чрез продажба са извършени законосъобразно. При проверката на 51 на сто от осъществените сделки е констатирано, че са осигурени условия за състезателност и постигане на по-висока цена при провеждането на тръжните процедури. За тези без търг цените са определени в съответствие с изискванията на Закона за общинската собственост и Наредба № 2. Приходите от всички сделки са постъпили по бюджета преди подписване на договорите, с което са гарантирани интересите на общината;

Наредба № 4 за замяна на земеделски земи, собственост на общината, със земеделски земи, собственост на граждани и юридически лица, не е пълна и актуална. Не е извършена актуализация с въведената в законовата уредба забрана да не се раздробяват уедрените земеделски земи от Общинския поземлен фонд чрез разпоредителни сделки за 10-годишен период от замяната, с което не са защитени интересите на общината.

Не са разработени вътрешни правила за извършване на замени с общинско имущество, поради което замените на земеделските земи не са осъществени съгласно възприетата от Общинския съвет политика и определените в общинската наредба условия. Допуснато е раздробяване на земите от Общинския поземлен фонд и са създадени предпоставки за недоброто им управление.

В резултат на това и поради непредприети от общинското ръководство действия през 2008 г. не са отдадени под наем 1094 дка земеделски земи и са пропуснати приходи за бюджета на общината.

Система за финансово управление и контрол на ниво одитиран обект. Вътрешен одит.

Относно елементите на системите за финансово управление и контрол:

През периода 2006 г. - 2008 г. системата за финансово управление и контрол на Община Тунджа – гр. Ямбол е в процес на доразвитие.

В частта за възлагане на обществени пръчки същата е адаптирана към разпоредбите на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор едва през м. август 2008 г., когато от кмета на общината са утвърдени “Правила за реда и организацията за възлагане на обществени поръчки”.

При проверката на общо 25 обществени поръчки е установено, че за осем от поръчките не е отразено съответствието на задължението с утвърдените бюджетни параграфи и наличието на бюджетен кредит, а за седем не е документиран предварителен контрол преди поемане на задължение за сключване на договори, което е в нарушение на изискванията на вътрешните правила, свързани със системите за финансово управление и контрол.

Действащите вътрешни правила на общината за контрол по разпоредителните сделки не са пълни. В тях не са определени срокове за изготвяне на документацията по разпорежданията и представянето й по структурните звена за отразяване на настъпилите промени в общинското имущество.

Не са разработени и утвърдени правила за прекратяване на съсобственост, за учредяване право на строеж, право на надстрояване и/или пристрояване и право на ползване, както и за извършване на замяна.

Констатирано е неспазване на установения вътрешен ред: за предаване на информацията между звената в администрацията; за издаване на заповед за отписване на имотите; за изготвяне на протокол за приемане на обекта след прекратяване на наемния договор; за прекратяване на договора при системното му нарушаване.

Прилаганите правила на системата за финансово управление и контрол в Община Сливен до декември 2008 г. не са съобразени с изискванията на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор, поради което въведените контроли не са действали. Допуснато е неприлагане във всички случаи на системата на двойния подпис при сключване на договори и неосъществяване на контрол преди поемане на задължение и преди извършване на разход. Не е осъществяван последващ контрол по спазване на сроковете, предвидени в договори за доставки и строителство, поради което не са начислени и събрани дължимите санкции за това.

Системите за вътрешен контрол в Община Несебър и Община Приморско съдържат елементите, определени в Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор.

Стратегическите цели на Община Несебър са определени в План за развитие на община Несебър 2007 – 2013 г. Оперативните цели на общината са определени в нейния годишен бюджет.

В двете общини са утвърдили Етичен кодекс, а в Община Несебър е назначен и дисциплинарен съвет.

В общините Несебър и Приморско и Сливен са въведени правила и процедури за прилагането на вътрешния контрол чрез утвърдена система за финансово управление и контрол, но системата в Община Приморско не е актуализирана.

В общините Несебър, Приморско и Сливен са приети правила за възлагане на обществените поръчки, но в Община Приморско не са въведени контроли за осигуряване законосъобразност на процедурите, а в Община Сливен не са определени заявители на обществени поръчки при доставки и услуги за застраховки, консумативи за хардуер, медикаменти и инвеститорски контрол за строително-монтажни работи.

В Община Несебър и Община Приморско са изградени организационни структури, позволяващи изпълнение на поставените цели.

В Община Несебър са създадени ясни правила, регламентиращи разделянето на правата, задълженията и отговорностите на служителите с подходяща йерархия и ясни линии на докладване. Утвърдени са длъжностни характеристики за служителите в общинската администрация и всеки служител е запознат с правата и отговорностите си.

В Община Несебър не са приети политики по управление на човешките ресурси.

В общините Несебър и Сливен през одитирания период не е приета Стратегия за управление на риска, а в Община Приморско създадените правила не са пълни и не позволяват добре да се идентифицира и управлява риска.

В Община Сливен не са разработени и въведени образци за документиране на контролните дейности.

В счетоводната политика на Община Несебър не са разработени правила за отчитане на материалните запаси, вътрешни разчети, данъци, парични потоци, приходи, дълготрайни материални активи, нематериални активи и други, в съответствие с указанията за прилагане на счетоводните стандарти от бюджетните предприятия.

В Община Несебър не са разработени и приети правила и процедури. за докладването и проверката на дейностите, с цел сигнализиране и разкриване на административни слабости, пропуски и нарушения, които създават предпоставки за корупция, измами и нередности.

Процедурите по наблюдение в Община Несебър през одитирания период се осъществяват от преките ръководители (началник отдели или дирекции). Процедурите не са разписани, но наблюдението се извършва ежедневно,

През одитирания период в Община Несебър документирането на операциите и действията, свързани с дейността на общината се осъществява съгласно утвърдени единни правила за документооборота.

Предоставяната информация е своевременна, уместна, актуална, точна, вярна и достъпна.

В общините Несебър и Приморско не са въведени писмени правила за текущ мониторинг на системата за финансово управление и контрол през одитирания период. В Община Несебър са създадени добри условия за функциониране на системата за финансово управление и контрол, а в Община Приморско те са лоши.

В общините Несебър и Приморско системата за двоен подпис е действала през целия одитиран период.

В Община Несебър е осъществяван непрекъснато предварителен контрол от финансов контрольор, с осигурена независимост да изразява мнение по законосъобразността на поеманите задължения или извършването на разходи.

В Община Приморско предварителният контрол не е осъществяван непрекъснато през одитирания период, с което е създаден риск от неспазване на законодателството и вътрешните актове, регламентиращи дейността на общината.

В Община Несебър контролните дейности в процеса по администриране на местни данъци през 2008 г., в процеса на възлагане на обществени поръчки и по управление на имуществото са адекватни, съществували са през целия одитиран период и са способни да минимизират идентифицираните рискове, но липсват контроли за пълно, точно и своевременно осчетоводяване на приходите, свързани с управление на имуществото.

Във връзка с горните констатации е направена окончателна оценка за състоянието на системите за финансово управление и контрол - в Община Несебър е “добра”, а за Община Приморско тя е “лоша”.

В Община Сливен са оценени контролите, свързани с възлагането на обществените поръчки, в резултат на което е установено, че предвидената контролна дейност по одобряване на докладите за стартиране на поръчките не е функционирала и не е минимизирала риска от предотвратяване на грешки в тази връзка. Контролната дейност за спазването на сроковете по цялостния процес на провеждане на регламентираните процедури е съществувала и е била ефективна - минимизирала е риска от допускане на грешки в тази връзка.

Съответствие на изградената система за вътрешен одит с изискванията на Закона за вътрешния одит в публичния сектор:

Звеното за вътрешен одит в Община Несебър е създадено на основание на Закона за вътрешния одит в публичния сектор. Числеността на звеното за вътрешен одит през 2008 г. не съответства на изискванията на Закона за вътрешния одит в публичния сектор. Правомощията, ролята и целите на звеното за вътрешен одит са точно и ясно определени в Статут на звеното за вътрешен одит в Община Несебър.

Кметът на общината е осигурил независимост на звеното за вътрешен одит в съответствие със Закона за вътрешния одит в публичния сектор.

В дейността си вътрешните одитори прилагат нормативната уредба в съответствие с изискванията на Закона за вътрешния одит в публичния сектор. Утвърден е годишен план за дейността на дирекция “Вътрешен одит” Планираните ангажименти 2008 г. съответстват на утвърдената одитна стратегия.

Осем са изпълнените ангажименти от звеното за вътрешен одит в Община Несебър през 2008 г. Резултатите от изпълнението на одитните ангажименти са отразени в окончателни доклади, които са съставени в съответствие с изискванията на стандарт №241 „Критерии за представяне на резултатите” и стандарт №242 „Качество на докладите”. За проследяване изпълнението е изготвен доклад с оценки на адекватността, ефективността и своевременността на предприетите от ръководството на одитирания обект действия във връзка с дадените препоръки. Предприетите конкретни действия за изпълнение на дадените препоръки са допринесли за законосъобразност при разходване на средствата в одитираните обекти, минимизиране на идентифицираните рискове и предотвратяване на неблагоприятните последици. Предприетите мерки показват разбиране от страна на ръководството на Община Несебър за значението на контрола и неговата важност.

Препоръки

Основните препоръки, дадени в резултат на проведените одити са: да се утвърди Стратегия за управление на риска в Община Несебър; в Община Сливен да се оценят рисковете, свързани с администрирането на местните приходи; да се създадат процедури, гарантиращи спазване на законодателството при отдаване под наем и извършване на разпоредителни сделки с общинско имущество в Община Приморско; в общините Несебър и Стралджа да се актуализира системата за финансово управление и контрол с контролни процедури при администриране на приходите и отчитането им; в общините Бургас, Стралджа и “Тунджа” – гр. Ямбол да се актуализират Наредбата за реда на придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и Наредбата за замяна на земеделски земи; да се въведат вътрешни правила за набиране на информация за дейностите, подлежащи на облагане с патентен данък и за принудително събиране на общинските вземания; да се утвърдят процедури за текущ мониторинг в Община Несебър; в общините Бургас, Приморско, Стралджа и Сливен да се разработят правила и определят длъжностни лица за контрол по изпълнение на сключените договори за доставки, услуги и строителство; в общините Бургас, Приморско, Стралджа, Сливен и “Тунджа” – гр. Ямбол да се актуализират Правилата за възлагане на обществени поръчки в общината; да се утвърди задължително съдържание на досиетата за проведените обществени поръчки в Община Бургас. Препоръките на ОбС – Приморско са за изготвяне на правно-икономически анализ и мотиви за участието на общината в капитала на търговските дружества, да се анализират отчетените загуби, а за дружествата, реализирали печалба, да се определи размерът на дивидента за внасяне в общинския бюджет.

При съставянето и приемането (Варна, Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра, Антоново, Омуртаг, Опака, Шумен) и изменението на бюджетите на общините за одитираните периоди са спазени законовите разпоредби (Варна, Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра, Антоново, Омуртаг, Опака, Смядово, Разград).

С решения на Общинския съвет и заповеди на кмета са направени корекции, като утвърждаването на окончателния план на бюджета не е извършено в рамките на текущата година (Шумен).

Годишният отчет за изпълнение на бюджета е съставен в съответствие с действащата нормативна уредба по пълна бюджетна класификация (Варна, Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Силистра, Смядово, Разград, Антоново, Опака).

Бюджетът на общината не е разпределен по месеци, а по тримесечия (Суворово, Антоново, Опака, Смядово).

Неправилно са отразени приходи по отделни приходни параграфи от Единната бюджетна класификация (Суворово).

Действащите извънбюджетни сметки и фондове са в съответствие с нормативните изисквания и отчетените по тях приходи и разходи са законосъобразни (Провадия, Суворово).

Не са спазeни системите на предварителен контрол и двоен подпис при отразяване на операциите с извънбюджетни средства (Силистра).

При разработването на общинските бюджети, средствата за финансиране на делегираните от държавата дейности са определени в размера, предвиден от Закона за държавния бюджет на Република България и средствата от извършените промени на бюджетните взаимоотношения на общината с централния бюджет във връзка с въвеждането на единните разходни стандарти (Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра).

Измененията на бюджетните взаимоотношения на общините с централния бъджет са извършени в съответствие с нормативните изисквания (Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра, Антоново, Омуртаг).

Изпълнението на приходите по бюджетите на общините за делегираните от държавата дейности се характеризира с ритмични постъпления на субсидиите и държавния трансфер на преотстъпения данък по Закона за данъците върху доходите на физическите лица (Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра, Смядово, Разград), а за 2008 г. - и с трансфер за зимно поддържане и снегопочистване на общинските пътища (Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Суворово, Силистра).

Дейността по планиране, изпълнение и отчитане на приходите от местни данъци и такси е съобразена с реалните възможности на общината, с промените в данъчното законодателство и провежданата социална политика. Организирана е аналитична отчетност на данъчно задължените лица по видове данъци, дължими за годината и за минали периоди (Ветрино, Вълчи дол, Провадия, Смядово, Разград).

В бюджета на общината не са планирани натуралните показатели, определени със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. (Суворово).

Съществен проблем в общината е актуалността на данните на начислените задължения на физическите и юридическите лица. С липсата на единна информационна система в страната и в общината е затруднена обработката на получени информации от други дирекции на общината, от КАТ-Варна, от Агенцията по вписванията и от други външни институции. Обработката на тази информация за актуализация на задълженията е извършена ръчно, което усложнява дейността по разкриването на недекларирани в общината придобити превозни средства и недвижими имоти (Варна).

Не са определени с административен акт: длъжностното лице, което да упражнява правомощията на териториален директор; служителите, които имат правата и задълженията по приходите, по установяването на нарушения и по налагането на санкции (Цар Калоян).

С граждански договор са прикрити същински трудови правоотношения (Дулово).

Не е проведен конкурс за назначаване на главен експерт „Местни приходи” (Дулово).

Не е определено длъжностното лице, което да замества при отсъствие финансовия контрольор и директора на дирекция „Финанси” (Дулово).

Отчетено е изпълнение (Смядово) и неизпълнение (Разград) на местните приходи спрямо планираните.

За събиране на местните данъци в общината са прилагани стандартизирани формуляри и процедури, предоставени от Главна данъчна дирекция за регламентиране на правата и задълженията между двете страни по администрирането на данъчните задължения. Някои от тях не са конкретизирани съобразно спецификата на дейността на общината и следва да бъдат анализирани и адаптирани (Разград).

Не е изпълнено изискването размерът на местните данъци да се определя с наредба от Общинския съвет, а са прилагани минималните размери на данъците (Цар Калоян).

Не е актуализирана утвърдената от Общинския съвет структура на общинската администрация, съгласно която на служителите е възложено администрирането на местните данъци (Цар Калоян).

Не са утвърдени правила за осъществяване на ревизии и проверки за спазването на Закона за местните данъци и такси от задължените лица (Дулово).

Определянето на размера на събираните такси съответства на нормативно определените (Смядово, Разград).

В отделни случаи събраните такси за ползване на детски ясли и градини и за ползване на домашен социален патронаж не са внесени в Общинския бюджет в законово определения срок (Провадия, Силистра).

Не е регламентиран срок за внасяне в приход на общината на събраните след законоустановения срок такси за ползване на детски градини и ясли (Разград).

Не е осъществен вътрешен контрол от първостепенния разпоредител на финансовата дейност на детските заведения (Разград).

Планираните приходи от такса битови отпадъци са съобразени с разходите по план-сметките, одобрени с решения на Общинския съвет. Таксите са определени в съответствие със законовите разпоредби (Смядово, Разград).

Установени са просрочени вземания от несъбрани местни данъци, общински такси и наеми на общинско имущество (Суворово).

Не са събрани местни данъци и такси (Дулово), а към 31.12.2008 г. те превишават едногодишния облог (Цар Калоян);

Увеличена е събираемостта на просрочените вземания (Разград).

Не са предприети действия във връзка с принудително събиране на вземанията (Дулово).

Не са предприети ефективни мерки за събиране на публичните общински вземания от данък върху недвижимите имоти, данък върху превозните средства и такса за битови отпадъци (Провадия, Силистра).

Не е изискана информация от териториална дирекция на Националната агенция по приходите относно данъчно задължени лица за патентен данък (Силистра).

Целевата субсидия за капиталови разходи не е променяна (Антоново) и е увеличена спрямо първоначалния план (Омуртаг).

Размерът на постъпилите приходи е над първоначално планирания (Антоново).

Изпълнението на имуществените данъци е увеличено в резултат на увеличение на данъчните ставки (Разград).

Незаконосъобразно са ползвани данъчни облекчения за данък върху недвижимите имоти, като повече от едно жилище е декларирано за основно (Разград).

Създадена е предпоставка за допускане на грешки при прилагане на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на общината, защото липсва контрол за съответствието на данните в подадените от физически и юридически лица декларации за придобитото от тях движимо и недвижимо имущество и тяхното вярно отразяване в програмния продукт за облагане със съответните налози (Варна).

Сключен е договор и е открита нерегламентирана извънбюджетна сметка (за дарение) без решение на Общинския съвет (Антоново).