О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Редът за управление, придобиване и разпореждане с общинско имущество в одитираните общини е регламентиран с приети от общинските съвети наредби, на основание на Закона за общинската собственост. В част от общините има приети наредби, регламентиращи условията и реда за установяване на жилищни нужди на гражданите, настаняване под наем и разпореждане с общински жилища (Троян, Трявна), както и стратегии за управление на общинската собственост за по-дългосрочен период (Трявна, Луковит, Троян).

Докато процесът по управлението и разпореждането с имоти, собственост на някои общини (Искър) е в съответствие със законовите разпоредби, то при други са констатирани слабости и пропуски. Реализирана е разпоредителна сделка с общинско имущество между свързани лица (Две могили). Извършена е разпоредителна сделка с имот в нарушение на Закона за общинската собственост, като продажната цена имота е по-ниска от данъчната оценка, а също и не е разработена и приета Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за упражняване правата на собственост на общината в търговските дружества, не е създаден и регистър на търговските дружества (Иваново). Актувани повече пасища, мери, ливади, ниви и други земи поради съставени актове на база изготвени скици без решения (Луковит). Констатирани са много невписани актове за общинска собственост (Луковит, Павликени, Троян. Продадени имоти са отписани от актовите книги, но не от счетоводните регистри (Пордим). Не е внасян от кмета в Общинския съвет отчет за състоянието на общинската собственост и резултатите от нейното управление по видове и категории обекти (Луковит). В подзаконов нормативен акт се дават правомощия на Общинския съвет да отдава под наем без търг или конкурс имоти - частна общинска собственост, на търговски дружества (Трявна). В договори за наем между общини и търговски дружества няма предвидени клаузи за актуализация на наемната цена и тя не е променяна с години (Трявна, Павликени). Не са застраховани много от имотите - публична общинска собственост (Пордим, Полски Тръмбеш). Отдават се под наем вместо на концесия имоти - публична общинска собственост (язовири), в нарушение на Закона за концесиите (Пордим).

Удължават се сроковете на действие на сключени договори за отдаване под наем на имоти в регулация без търг или конкурс, като някои договори са сключени преди повече от 10 години (Пордим). В договорите за отдаване под наем на имоти общинска собственост не са включени клаузи за неустойки и обезщетения при неизпълнения на задълженията от наемателите (Луковит, Пордим) и за застраховане от наемателите (Павликени). С наематели на общински жилища са сключени безсрочни договори, в нарушение на Закона за общинската собственост (Луковит).

Занижен е контролът по събиране на дължимите наеми, което води до значителен процент несъбираемост. След обръщане на внимание от страна на органите на Сметната палата и предприемане на адекватни действия от страна на администрацията само по време на одита в някои от общините са постъпили над 40 на сто от дължимите наемни вноски (Луковит).

Читалища, които ползват сгради - публична общинска собственост, отдават помещения под наем и не превеждат наема в общината (Павликени). От Общинския съвет не са определени имотите - частна общинска собственост, които подлежат на задължително застраховане (Павликени, Полски Тръмбеш).

Констатира се неефективно управление на търговски дружества с общинско участие в капитала им. Не са представят тримесечни и годишни отчети, както и писмени отчети за изпълнение на бизнес задачите от управителите на тези дружества. В някои общини (Искър) има и неизпълнение на решение на Общинския съвет за предприемане на мерки за подобряване на дейността на подобно дружество. При отчетена печалба от търговските дружества с общинско участие, по решение на общинските съвети се определя с цялата печалба да се покрият загуби от предходни години, като по този начин се нарушава правото на общината да участва в разпределението на печалбата и общинският бюджет е лишен от допълнителни приходи (Трявна, Полски Тръмбеш, Павликени). Предприетите мерки и действия от ликвидатори на общински търговски дружества са недостатъчни за ускоряване процесите на ликвидация (Трявна).

В повечето от одитираните общини през 2008 г. са разработени и утвърдени вътрешни правила и процедури за финансово управление и контрол, които обхващат цялата дейност на общината и на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити. Правилата са адаптирани в съответствие със Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор.

Някои политики и процедури от системата за финансово управление и контрол са в процес на тестване и внедряване, не са действали през целия одитиран период и не гарантират в достатъчна степен постигането на целите на общината, а при някои второстепенни разпоредители предварителен контрол е осъществяван след извършване на разхода (Две могили).

Утвърдени процедури за управление на риска не са действали през одитирания период, тъй като не е извършена оценка на рисковите фактори и не е разработена стратегия за управление на риска (Иваново). Не е изградена система за наблюдение на прилагането на Етичния кодекс (Троян). Не е утвърдена система за мониторинг на финансовото управление и контрол от ръководството на общината, не се прилагат допълнителни специални оценки от ръководството относно качеството и ефективността от действието на системата за финансово управление и контрол (Троян, Пордим).

Не са разработени и утвърдени етичен кодекс, вътрешни правила за дейността и организационното развитие на човешките ресурси и система за оценка на работата на служителите и за стимулирането им - нормативни документи, които следва да се въведат като част от системата за финансово управление и контрол (Трявна, Пордим). Не е утвърден правилник за работа на комисията по етика в общинската администрация (Искър).

Не са разработени и приети стратегия за управление на риска (Искър, Пордим), процедури за контрол на информационната среда (Павликени) и вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки (Трявна, Искър, Пордим). Няма разработена и утвърдена процедура за предоставяне на информация с цел констатиране на недекларирани в срок и/или неточно декларирани недвижими имоти (Полски Тръмбеш). В търговските дружества със 100 на сто общинско участие не са създадени системи за финансово управление и контрол (Павликени).

В съответствие с изискванията на Закона за вътрешния одит в публичния сектор в повечето общини е създадено звено за вътрешен одит. Вътрешният одит в община Пордим е осъществяван от лице, което е назначено в нарушение на закона и трудовите му правоотношения са прекратени. През 2008 год. вътрешният одит в общината не е функционирал, тъй като назначеният одитор не е изпълнявал задълженията си, регламентирани в закона.

Функциониране на счетоводната система

Счетоводното отчитане в одитираните общини се осъществява въз основа на утвърдени от кметовете счетоводна политика и индивидуален сметкоплан. Организацията, движението и съхраняването на счетоводните документи са регламентирани в План за документооборота. В Община Троян счетоводната система е изключена от обхвата на одита поради установения нисък риск.

В Община Искър и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити счетоводната информация се обработва автоматизирано, като се използват програмни продукти на Информационно-изчислителния център към Министерството на финансите. Счетоводната система гарантира вярно и честно представяне на финансовото и имуществено състояние на общината.

В Община Пордим не е извършено текущо начисляване на приходите и разходите през 2008 г. Не са водени счетоводни регистри, с което е нарушена разпоребата на Закона за счетоводството. При първостепенния и второстепенните разпоредители с бюджетни кредити не е създадена организация относно отчитането и контрола на разходите за горива и гуми на транспортните средства. Не е начисляван и внасян дължимият данък от 2 на сто върху приходите от стопанската дейност, в нарушение на Закона за корпоративно подоходно облагане. Не е извършена инвентаризация, въпреки че е издадена заповед от кмета. Не са представени в Сметната палата в нормативно регламентираните срокове оборотни ведомости за второ и трето тримесечие на предходната година, както и годишна оборотна ведомост, поради несвоевременно отразяване на стопанските операции в счетоводните регистри.

При прилагането на счетоводната политика в Община Трявна са допуснати пропуски, като не е спазен принципът на текущото начисляване, с което е нарушен Закона за счетоводството.

Инвентаризациите в одитираните общини (с изключение на Пордим) са проведени в рамките на бюджетната година и резултатите от нея са отразени своевременно, което гарантира достоверно представяне на имущественото и финансовото състояние на общините за 2008 г.

В Община Павликени са осчетоводени активи със стойности под прага на същественост, утвърден за 2008 г. в общинската администрация и второстепенните разпоредители, и не е постигнато единство на информационните връзки – обозначения за кодиране, групирани показатели и т.н.

Препоръки

На кмета на Община Искър са дадени 6 препоръки, а на кмета на Община Пордим - 21 препоръки, във връзка с организацията на бюджетния процес, утвърждаване на процедури по системите за финансово управление и контрол, подобряване на управлението на общинското имущество и счетоводната отчетност.

На кмета на Община Сливо поле са дадени 8 препоръки - за привеждане на системите за финансово управление и контрол в съответствие със спецификата на общината, за предприемане на действия за оценка и мониторинг на риска, за провеждане на обучения на персонала и изготвяне на указания за счетоводната дейност, за разработване на стратегия за управление на общинската собственост и завеждане на публичен регистър за разпоредителните сделки с имоти. На Общинския съвет - Сливо поле, е препоръчано да упражни контрол за разработване на стратегия за управление на общинската собственост от кмета.

На кмета на Община Две могили са дадени 11 препоръки - да се възстановят на централния бюджет отклонените средства от „Националната програма за оптимизация на училищната мрежа”, да се извърши преглед на оценките на риска с оглед стратегическите цели на общината, да се извърши преглед на Системата за предварителен контрол при поемане на финансови задължения и извършване на разход, с оглед предотвратяване на конфликт на интереси, да се осъществява мониторинг на системата за финансово управление и контрол, да се разработят процедури към системата за финансово управление и контрол относно обществените поръчки, да се разработи и предложи за приемане от Общинския съвет стратегия за управление на общинската собственост, да се извърши завеждане на публичен регистър за разпоредителните сделки с имоти и др. На Общинския съвет - Две могили, е препоръчано да упражни контрол по разработването на стратегията за управление на общинската собственост.

На кмета на Община Иваново са дадени 14 препоръки за подобряване на дейностите и областите, в които са констатирани пропуски и нарушения, пет препоръки са изпратени на Общинския съвет - Иваново.

На кмета на Община Павликени са дадени 10 препоръки относно съществуващите наемни договори, както и за подобряване на осъществявания контрол, които засягат основно отчитането на субсидиите и процедурите по възлагане на малки обществени поръчки.

Дадените три препоръки на кмета на Община Полски Тръмбеш се отнасят също за подобряване на контролните процедури, както и за застраховане на имотите публична общинска собственост.

На кмета на Община Трявна са дадени 9 препоръки, свързани с актуализирането на някои общински наредби и въвеждането на подходящи контролни механизми в процеса по вълзагане на обществени поръчки.

Препоръките до кмета на Община Луковит са 10 и са за актуализация на вътрешната уредба, свързана с бюджетния процес; за подобряване на събираемостта от местни данъци, такса битови отпадъци и наеми на имущество; за адаптиране на системите за финансово управление и контрол към изискванията на Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор; за подобряване на управлението на имуществато и др.

На кмета на Община Троян са дадени 13 препоръки за подобряване на управлението на бюджетните средства и имуществото.

На Общинския съвет - Искър е дадена една препоръка, и на Общинския съвет - Пордим - три, за актуализация на общинските наредби и по-ефективно управление на капитала на общината в търговските дружества.

Три са препоръки до Общинския съвет - Трявна, и също са свързани с актуализирането на общински наредби. Две препоръки до Общинския съвет - Полски Тръмбеш, го задължават да определи имотите - частна общинска собственост, подлежащи на задължително застраховане, както и да разгледа дейността на търговските дружества с размер на дяловото участие на общината до 10 на сто и на представителите на общината в търговските дружества с общинско участие и да определи размер на дивидент, дължим от дружествата.

Чрез три препоръки Общинският съвет - Павликени е задължен да актуализира наредба, да определи имотите - частна общинска собственост, подлежащи на задължително застраховане и да приеме оценка на дейността на управителя на “МБАЛ Павликени ЕООД”.

С една препоръка Общинският съвет – Луковит, е задължен да актуализира три свои наредби, свързани с местните приходи и общинския бюджет.

Общинските съвети са приели наредби за условията и реда за съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета на общината. В общините Радомир и Перник наредбите не са актуализирани с настъпилите промени в нормативната база. Процесът по администриране на приходите от местни такси и цени на услуги е регламентиран в наредбите за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, приети с решения на общинските съвети. Разработени са принципите, в съответствие с които се определят местните такси и цени на услуги, предвиден е механизъм за промяна в техния размер, определени са видовете услуги, начинът за определяне на цени за нови услуги.

В проверените общини политиката на текущото планиране на бюджета на общината не е включвала приходите от несъбрани вземания от местни данъци и такси и такса битови отпадъци от предходни периоди. Не е анализиран годишният облог по местните данъци и таксата за битови отпадъци. В първоначалния и в утвърдения годишен план за изпълнението на местните данъци и таксата за битови отпадъци са заложени прогнози, по-ниски от годишния им облог за съответната година. В плана не са предвидени постъпления, не са анализирани несъбраните вземания и не са изяснявани причините за това.

Изпълнението на местните приходи през одитирания период се характеризира с нарастване на абсолютния размер на местните приходи и запазване на относителната им тежест в общинския бюджет. В обема на местните приходи се наблюдава положителна тенденциия към нарастване на абсолютния размер и относителната тежест на данъчните приходи спрямо неданъчните, както и по-високо изпълнение на годишния им план в сравнение с този на неданъчните приходи. Нарастването на постъпленията от данъчните приходи през одитирания период е резултат от завишението на данъчните основи и броя на декларираните имущества на населението, без да е подобрена организацията при администрирането им от общините.

Размерът на недоборите от местни данъци и таксата за битови отпадъци показва тенденция към увеличаване на размера им, въпреки че са предприети административни мерки, включващи извършване на проверки и ревизии. За неплатените в срока за доброволно изпълнение данъчни задължения са предприети принудителни мерки за образуване на ревизионни производства и предаването им на Агенцията за държавни вземания (Кюстендил, Радомир). В Община Благоевград не е прилагана процедура за принудително събиране на публичните общински вземания, с какъвто характер са недоборите от местните данъци и такса битови отпадъци.

В общините няма изградена цялостна система за финансово управление и контрол и не е разписана и приета стратегия по управление на риска. Разработени са отделни елементи по управление на риска, но не са детайлизирани рисковете при управлението на общината като цяло и в частност на политиката за приходите й. Не са идентифицирани и оценени рисковете при администрирането на местните данъци и такса битови отпадъци, влияещи върху постигането на целите, поради което не са разписани конкретни действия за ограничаването им.

Планираните и отчетени бюджетни приходи с местен характер, на които общината може да влияе, са недостатъчни и предопределят високата степен на финансова зависимост на общинския бюджет от външно финансиране.

Постъпилите приходи са отразявани правилно по съответните параграфи и подпараграфи на единната бюджетна класификация и са отчитани по съответните счетоводни сметки. През 2007 г. и 2008 г. са извършени изменения и актуализации на общинския бюджет, в резултат на които бюджетите са увеличени спрямо първоначално приетите им размери. Промените на взаимоотношенията на общините с централния бюджет и получените средства като трансфери от министерства и ведомства са отразявани служебно, с решения на Общинския съвет и със заповеди на кмета на общината.

В общините са разработени вътрешни правила за работна заплата, утвърдени от кмета. Основното месечно възнаграждение на служителите е изплащано въз основа на утвърденото поименно щатно разписание в изпълнение на ПМС № 168 от 2006 г. и решения на Общинския съвет.

В Община Перник, с индивидуални заповеди на кмета, на основание на Кодекса на труда и във връзка с ПМС № 198 от 2008 г. за изменение и допълнение на ПМС № 175 от 2007 г. за заплатите в бюджетните организации и дейности, са увеличени заплатите на служителите в общинска администрация, без да е извършено намаляване на числеността на персонала съгласно § 23 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. След решение на Общинския съвет и сключен договор за дарение от кмета на общината, на ПФК “Миньор” АД - Перник, са изплатени 251 200 лв. Сключеният договор е в нарушение на разпоредбите на Закона за физическото възпитание и спорта.

В Община Радомир, при извършената проверка на изплащаното месечно възнаграждение на общинските съветници, се установи, че начислените месечни възнаграждения на общинските съветници за одитирания период, с изключение на последното тримесечие на 2008 г., са над максималния размер на месечното възнаграждение, определен от Закон за местното самоуправление и местната администрация. Капиталовите разходи са планирани в съответствие с Наредбата за условията и реда за съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на общинския бюджет. Възлагането на задачите за изпълнение на инвестиционната програма е извършвано от първостепенния разпоредител. В отчета за касовото изпълнение на бюджета капиталовите разходи са отразени по съответните разходни параграфи от Единната бюджетна класификация.

В общините Сапарева баня и Гърмен кметът не е внесъл в ОбС информация за изпълнение на бюджета и информиране на местната общност за първото полугодие на 2007 г. и 2008 г., с което не са изпълнени разпоредбите на чл. 25, ал. 1 и 2 на Закона за общинските бюджети.

Със заповеди на кметовете са одобрени Вътрешни правила за провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки, с които са разработени и въведени адекватни организационни мерки, регламентирани са подробно правилата на всички етапи при провеждането на процедурите при осъществяването на контрола върху възлагането и изпълнението на договорите, създаването и съхраняването на досиетата им за възложените обществени поръчки.

В Община Радомир не са разработени правила за провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки по реда на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, а в Община Кюстендил няма писмено регламентирани правила за прилагането на реда по чл. 2 от Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки.

В Община Благоевград системата за финансово управление и контрол в процеса по възлагане на обществените поръчки не действа адекватно и не гарантира законосъобразност на управленските решения. През одитирания период са действали неактуални вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки. Не е изградено структурно звено за възлагане на обществените поръчки, поради което процедурите са провеждани от различните дирекции, отдели и други структурни звена на общината. Не е извършена оценка на рисковете в процеса по възлагане на обществени поръчки, което е дало възможност те да повлияят негативно върху дейността. Въведените контролни дейности с вътрешните правила за провеждане на процедури по обществени поръчки не са ефективни, а част от рисковете не са покрити с контролни мерки за минимизиране на негативното им влияние.

Управленските решения във връзка с организацията и контрола при обявяване и възлагане на обществените поръчки са в съответствие с изискванията на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. В част от общините са допускани нарушения при прилагане на законовите процедури, с което не са спазени принципите на прозрачност и публичност при разходването на бюджетните средства. Заниженият вътрешен контрол от кметовете и пропуските в предварителния контрол преди поемане на задължения от финансовите контрольори са основните причини за нарушенията при възлагане на обществени поръчки, допуснати от общините.

Най-честите констатирани нарушения при проведените процедури за възлагане на обществени поръчки са: сключвани са договори за обществена поръчка, без да е представена гаранция за изпълнение в нарушение на Закона за обществените поръчки (Благоевград, Радомир и Сапарева баня); не е изпратена информация за сключените договори до Агенцията за обществените поръчки в нарушение на Закона за обществените поръчки (Благоевград, Гърмен, Радомир и Сапарева баня); кметът на общината е подписал нови анекси към сключен договор с фирмата изпълнител, без да приложи процедурите, регламентирани в Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, като са определeни нови цени и срокове за извършване на услугата (Перник); разделяни са обществени поръчки с цел заобикаляне на Закона за обществените поръчки (Благоевград, Гърмен, Кюстендил, Перник, Радомир и Сапарева баня); кметовете са сключили договори за изпълнение на строителство, без проведена процедура по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (Гърмен, Радомир).

За констатираните нарушения в общините Благоевград, Гърмен, Елин Пелин, Кюстендил, Перник, Радомир и Сапарева баня са изпратени доклади до министъра на финансите и Агенцията за обществени поръчки. От контролните органи на Агенцията за държавна финансова инспекция ще бъдат извършени проверки.

Общинските съвети са определили с наредба реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и конкретните правомощия на кмета на общината в изпълнение на изискванията на Закона за общинската собственост.

Наредбите не са актуализирани с направените през 2008 г. изменения в Закона за общинската собственост (Благоевград и Гърмен).

В Община Благоевград няма приети от Общинския съвет стратегия за управление на общинската собственост и годишна програма за управление и разпореждане с имотите - общинска собственост, с което не са изпълнени изискванията на Закона за общинската собственост.

Утвърдената от кмета на общината Инструкция за процедурите по управление, стопанисване и разпореждане с общинската собственост не е актуализирана в съответствие с настъпили промени в организационната стректура на общината. (Благоевград)

Не е приключил процесът по актуване и остойностяване на общински имоти, горите и земите от общински горски фонд и земеделските земи, несвоевременно са съставяни актове и са отразявани в счетоводните регистри и това е предпоставка за допускане на нарушения.

Не е на добро ниво координацията между счетоводството, отделите “Общинска собственост” в общинската администрация и отделните бюджетни звена. (Кюстендил)

Продажбата на 23 имота - общинска собственост, е извършена, без да са изготвени пазарни оценки от лицензирани оценители, а два имота - общинска собственост, са продадени на цени, по-ниски от пазарните оценки, с което не са спазени разпоредбите на Закона за общинската собственост. (Гърмен)

Имоти - частна общинска собственост, предназначени за осъществяване на търговска, производствена и друга дейност, са преотдавани без провеждане на търг или конкурс, в нарушение на Закона за общинската собственост и Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. (Радомир)

Не са предоставени отчети на общинските съвети за състоянието на общинската собственост и резултатите от нейното управление (Благоевград и Радомир) и не е извършен анализ на причините за реализираните финансови загуби в търговските дружества с общинско участие. (Радомир)

За упражняване на правата на собственост на общината върху дялове или акции в търговски дружества, чийто собственик е общината, Общинският съвет е приел Наредба за условията и реда за упражняване правата на общината върху общинската част от капитала на търговските дружества, но наредбата не е актуализирана с настъпили промени в Закона за общинската собственост. (Благоевград)

Назначените управители не са разработили бизнеспрограми за дейността на дружествата и не са представяли отчети за изпълнението им. (Радомир)

В общините е създаден Регистър на търговските дружества с общинско участие.

В нарушение на разпоредбите на Закона за общинската собственост не са съставени главни регистри за публична и частна общинска собственост по образеца към Наредба № 5 от 2005 г. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им, издадена от Министерството на регионалното развитие и благоустройството. (Благоевград)

Не е създаден публичен регистър за разпоредителните сделки с имоти - общинска собственост, съгласно Закона за общинската собственост. (Благоевград и Гърмен) Липсата на тези регистри създава затруднения относно упражняването на контрол при осъществяване на различните етапи от процеса по разпореждане с имоти - общинска собственост, и не дава пълна и точна представа за състоянието им към определена дата.