О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2009 година септември, 2010 г

Със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. е приет бюджет на Министерството на околната среда и водите по следните показатели: приходи – 6 600 хил. лв.; разходи – 56 256 хил. лв., други трансфери (нето) - 6 000 хил. лв.; субсидия от централния бюджет (нето) - 43 656 хил. лв. Програмният и ориентиран към резултатите бюджет на министерството обхваща 17 програми. Процедурите по съставянето, приемането и утвърждаването му са изпълнени при спазване на нормативните актове и вътрешните документи. При отчитането на бюджета са допуснати нарушения на счетоводното законодателство и указанията на Министерството на финансите поради неефективно прилагани контролни процедури при осъществяване на финансово-счетоводната дейност и отчитането на бюджетните средства.

Отчетените към 31.12.2008 г. приходи по бюджета на МОСВ са 11 564 хил. лв.

През одитирания период не са разработени правила за реда и начина при събирането и отчитането на приходите от такси в брой, които да регламентират отговорностите на съответните длъжностни лица, сроковете за внасянето и отчитането на събраните такси и процедурите за контрол. Поради липсата на правила и неупражнен контрол не е отчетен и включен в отчета за касовото изпълнение на бюджета на министерството за 2008 г. целият размер на реализираните приходи от такси. Със заповед на министъра на околната среда и водите е разпоредено от 01.09.2009 г. приходите от такси да бъдат внасяни само по банков път. При одита са установени индикации за измама при събиране и отчитане на таксите за извършените административни и други услуги. Одитният доклад в тази част е предоставен на компетентните органи.

Отчетените разходи са 69 367 хил. лв., което е 96 на сто усвояване на планираните разходи. При одита са констатирани нарушения във връзка с отчитането на разходи за възнаграждения, изплатени във връзка с концесионна дейност по водите, осъществявана от министерството съгласно Закона за концесиите. В отчетените разходи за краткосрочни командировки са включени и част от разходите на дългосрочно командированите представители на министерството в Постоянното представителство на Република България в Европейския съюз. В заповедите за командировки, издавани на основание Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина, не са конкретизирани финансовите условия на командировката в случаите, когато приемащата страна или организация поема изцяло или частично разходите, в съответствие с изискванията на наредбата.

В отчета за касовото изпълнение на бюджета за 2008 г. са включени разходи за открити акредитиви в размер на 21 657 хил. лв. или 31 на сто от общия размер на разходите по бюджета на министерството. Акредитивите са открити на 30.12.2008 г. с разрешение на министъра на финансите. В общата сума са включени 2 870 хил. лв., за които към датата на откриването на акредитивите не са сключени договори. По акредитивната сметка не са договорени и начислявани лихви. В договорите, за които са открити акредитиви през 2008 г., не е предвидена акредитивна форма на плащане. По този начин е отчетено усвояване на средствата по текущия бюджет за 2008 г., без срещу тези разходи реално да са получени активи и услуги, свързани с дейността на министерството през 2008 г. Практическото усвояване на средствата се извършва в следващ отчетен период.

От набирателната сметка и от една от валутните сметки са изтеглени средства в брой, изписани на разход, без наличието на разходооправдателни документи. Осчетоводяването на разходите е направено в нарушение на изискванията на Закона за счетоводството за документална обоснованост на извършените операции. Констатираните нарушения на счетоводното законодателство и указанията на Министерството на финансите за отчетността в публичния сектор при изпълнението и отчитането на бюджета на Министерството на околната среда и водите за 2008 г. са допуснати в резултат на неефективно прилагани контролни процедури при осъществяване на финансово- счетоводната дейност и управлението на бюджетните средства. В тази част одитният доклад е изпратен на компетентните органи за предприемане на действия.

През март 2008 г. са утвърдени Вътрешни правила за организиране и провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки в Министерството на околната среда и водите, съобразени с измененията в правната уредба и с неговата действаща структура. Допуснати са пропуски, недобри практики и нарушения при провеждането на процедури по Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Анализът показва, че е необходимо да се положат допълнителни усилия от министерството при подготовката на документацията за участие. При оценяването на офертите трябва да се обърне внимание върху показателите и техните компоненти, които се включват в методиката за оценка, и да се регламентират точни указания за начина, по който комисията присъжда съответен брой точки.

Независимо от предприетите действия за попълване на административния капацитет в края на 2008 г. 20 на сто от длъжностите в Министерството на околната среда и водите не са заети.

През 2009 г. са актуализирани вътрешните актове, свързани със системите за финансово управление и контрол и са разработени и утвърдени нови. Не е утвърдена Стратегия за управление на риска. Регламентирани са и се прилагат предварителен контрол за законосъобразност преди поемане на задължение или извършване на разход и система на двойния подпис. Няма добра комуникация между структурните звена в министерството по отношение на отчитане на приходи от такси и предприемане на действия по възникнали задължения/вземания от предишни години. Констатирана е забава в комуникацията при отразяване и възстановяване на внесени гаранции по Закона за обществените поръчки, както и между отделните структурни звена при откриването на акредитивна сметка в края на 2008 г. Към 31.12.2008 г. административният капацитет на звеното за вътрешен одит не е достатъчен. Не е представен Стратегически план за дейността на звеното за периода 2008-2010 г. Необходимо е да се положат допълнително усилия за: осъществяване на ефективен текущ контрол и неговото документиране във финансово – счетоводната дейност; осигуряване на ефективна комуникация по хоризонтал, изискваща добро взаимодействие и своевременна информираност между различните структури, звена и служители, намиращи се на едно йерархично ниво в организацията; регламентиране на система за предприемане на коригиращи действия и докладване на резултатите при периодичните прегледи на системите.

В утвърдения индивидуален сметкоплан не са включени аналитични нива към синтетичните счетоводни сметки, които да отразяват специфичните особености при отчитането на определени операции и дейности, както и да гарантират унифицирано прилагане на счетоводното отчитане на аналитично ниво от всички разпоредители с бюджетни кредити. В нарушение на Заповед на министъра на финансите № ЗМФ-60 от 20.01.2005 г., в структурата на сметкоплана на министерството са включени счетоводни сметки, които не съответстват на счетоводните сметки в утвърдения Сметкоплан на бюджетните предприятия. При прилагането на писмените правила за организацията на счетоводното отчитане, поради неефективно осъществяван и недокументиран текущ контрол, са допуснати грешки и нередности, които дават основание да се изрази неувереност по отношение на надеждност, правилност и всеобхватност на финансово-счетоводната информация за целите на управлението.

При извършената годишна инвентаризация на материалните активи през 2008 г. са установени пропуски и не е извършена инвентаризация на разчетите, за да се гарантира достоверно представяне на имущественото и финансовото състояние на Министерството на околната среда и водите в годишния финансов отчет.

Процедурата по планиране и утвърждаване на бюджета на Министерството на икономиката и енергетиката е съобразена с изискванията на Закона за устройството на държавния бюджет и указанията на Министерството на финансите. Корекциите по неговия бюджет са извършени предимно в изпълнение на решения и постановления на Министерския съвет за финансиране на дейности по проекти и програми.

Събраните и отчетени приходи по бюджета на министерството през 2008 г. възлизат на 122 808 хил. лв. или 171 на сто спрямо уточнения план. Приходите са администрирани законосъобразно и са отчетени в съответствие с Единната бюджетна класификация за 2008 г. Разходите са в рамките на утвърдените за 2008 г. и с в размер на 59 337 хил. лв. или 94 на сто спрямо уточнения годишен план.

Начинът на отчитане на допълнителните възнаграждения на персонала не е определен във вътрешен акт.

В министерството са въведени адекватни процедури и контролни механизми за управление на публичните средства и дейности, които осигуряват достоверна информация при поемане на отговорности и вземане на управленски решения. Изградена е надеждна контролна среда и са въведени основни контролни дейности за осигуряването на законосъобразно разходване на бюджетните средства и за постигането на целите. Не са извършени идентифициране и оценка на рисковете. По време на одита е утвърдена Стратегия за управление на риска.

Взетите управленски решения относно организацията и управлението на човешките ресурси са в съответствие с нормативните изисквания. Министерството разполага с необходимия административен капацитет, но текучеството и относително високият процент на незаети щатни бройки създават рискове при осъществяване на дейността на министерството. Счетоводно-информационната система осигурява съответствие на отчитането на извършените стопански операции с действащото законодателство и приетата вътрешна уредба.

Недвижим имот, получен за безвъзмездно временно ползване, не е осчетоводен по справедлива стойност задбалансово като чужд актив, с което не са спазени изискванията на ДДС № 20/2004 г. на Министерството на финансите. Годишната инвентаризация на активите и пасивите за 2008 г. в министерството е извършена частично.

Създадена е добра организация на процедурите за възлагане на обществените поръчки и на контрола по спазването на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Съставени са досиета на проведените процедури като документацията, съдържаща се в тях, е надлежно окомплектована. Вътрешните правила за условията и реда за възлагане на обществени поръчки не са актуализирани.

За одитирания период недвижимите имоти - публична и частна държавна собственост, са управлявани в съответствие с разпоредбите на Закона за държавната собственост и правилника за неговото прилагане. Извършените разпоредителни сделки отговарят на нормативните изисквания. Няма имоти, които се владеят или ползват без правно основание. Издадени са актове за държавна собственост за стопанисваните имоти, с изключение на два от тях. Създадени са досиета, които съдържат основните характеристики на имотите. Имотите, с изключение на един, са заведени по счетоводните регистри.

На министъра на икономиката и енергетиката са дадени 8 препоръки за подобряване на управлението на бюджетните средства, свързани с актуализирането на вътрешната уредба, системата за финансово управление и контрол и управлението на имуществото.
2.11. Одит на финансовото управление на Министерство на земеделието и храните за периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2008 г.

Съставянето и утвърждаването на бюджета на Министерство на земеделието и храните са в съответствие със законово определената рамка по икономически елементи и по политики. По бюджета на министерството са извършени 67 корекции.

Отчетените приходи са в размер на 439 226 289 лв. или 99.82 на сто от уточнения годишен план. Изпълнението им е в съответствие с уточнения им план при спазване изискванията на действащите нормативни актове.

Изпълнението на разходите е в размер на 434 418 582 лв. и представлява 98.72 на сто от уточнения годишен план.

Определящо място в структурата на разходната част на бюджета заемат разходите за заплати и други възнаграждения и плащания на персонала.

Провизирането на неизползвания платен годишен отпуск на служителите към 31.12.2008 г. е извършено в съответствие с указанията на Министерството на финансите, с изключение на пет от второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.

От второстепенните разпоредители с бюджетни кредити не е прилаган еднакъв подход при представяне на данните относно планираните и изплатените средства за СБКО по параграфи от единната бюджетна класификация.

Разходите за възнаграждения по извънтрудови правоотношения, са в размер на 2 606 444 лв. Спазено е изискването за отчитане на извършената работа. Липсата на регламентиран ред за сключване на договорите и на осъществен предварителен контрол преди поемане на задълженията по тях, създават риск от изплащане на финансови средства, непредвидени по бюджета на Министерството на земеделието и храните и за дублиране на дейности.

Централната администрация отчита разходи в размер на 7 562 260 лв., които представляват 15 на сто от капиталовите инвестиции на министерството. Неправилно са планирани и отчетени капиталови разходи за придобиване на активи, чийто единични цени са под минималния стойностен праг. Неправилно са отчетени разходи за текущ ремонт.

При изразходването на бюджетните средства са спазени приоритетите, определени със Закона за държавния бюджет на Република България за 2008 г. и са отчетени до размера на уточнения годишен план.

Системите за финансово управление и контрол са в процес на оптимизиране и разработване на нови правила, утвърдени по време на одита. Прилаганите контролни дейности не са изчерпателни и всеобхватни по отношение на непрекъснатото им прилагане в цялостната дейност на министерството и не ограничават рисковете при постигане на поставените цели и задачи в допустими граници.

Липсата на утвърдена счетоводна политика за всички подведомствени структури в системата на министерството, както и невъзможността да се генерира обща счетоводна база данни, не дават разумна увереност за качеството на информацията. Прилаганите контроли при счетоводната дейност, не идентифицират рисковете за отчитане на операции със значимо финансово и оперативно приложение.

През одитирания период в министерството не е утвърдена система за осъществяване и документиране на резултатите от мониторинга на финансовото управление и контрол. Наличието на утвърдени вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки, съобразени с действащото законодателство, както и определянето на отделно структурно звено в министерството за провеждане на поръчките, е предпоставка за правилното протичане на дейността. Констатираните случаи на неспазване на регламентираните срокове и установеното разделяне на обществени поръчки показват, че са налице пропуски при прилагането на предвидените контролни процедури в тази област. При част от обществените поръчки не са зададени подходящи показатели и методики за оценка на офертите.

В резултат на одита са дадени 9 препоръки на министъра на земеделието и храните, свързани с разработване и утвърждаване на процедури, предварителния контрол и др.
2.12. Одит на финансовото управление на бюджета на Министерството на държавната администрация и административната реформа за периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2008 г.

Бюджетната процедура за 2008 г. е проведена в съответствие с нормативната уредба и указанията на Министерството на финансите.

Допуснати са следните пропуски и слабости: не са въведени вътрешни правила и процедури за управление и контрол на бюджетния процес; не са заложени планови стойности на част от приходните и разходните параграфи и подпараграфи на Единната бюджетна класификация по бюджета за 2008 г.; не е ефективен предварителният анализ при планирането на очакваните приходи и разходи по бюджета.

Изпълнението на бюджета за 2008 г. е в съответствие с нормативните изисквания. Отчетеното преизпълнение на собствените приходи в края на отчетния период е в резултат на неточното им планиране. Разходите са извършени в рамките на утвърдените бюджетни средства за 2008 г., но са допуснати текущи преразходи по отделни подпараграфи от Единната бюджетна класификация.

Изразходваните бюджетни средства за 2008 г. за проекти по Оперативна програма „Административен капацитет” не са възстановени като трансфер на извънбюджетни средства от Националния фонд към Министерството на финансите. Сумите по проектите са отчетени за сметка на бюджета на Министерството на държавната администрация и административната реформа по различни разходни параграфи на Единната бюджетна класификация. Изразходваните средства са възстановени от Националния фонд по бюджетната сметка на министерството до юни 2009 г.

Изразходвани са бюджетни средства извън определените лимити за телефони, които не са възстановени до края на бюджетната година.

Изплатени са средства за възнаграждения по извънтрудови правоотношения за персонала във връзка с изпълнение на допълнителни задължения на служители по граждански договори, чието отчитане не съответства на нормативните изисквания.

Взетите управленски решения по организацията, управлението и изразходването на бюджетните средства са създали условия за законосъобразното изпълнение на бюджета на министерството. Не са въведени лимити за гориво и за пробег на автомобилите, което не гарантира икономичността при транспортните разходи.

При провеждането на отделни процедури по Закона за обществените поръчки е поставено изискване в обявленията, раздел „Икономически и финансови възможности”, участниците да докажат наличие на реализиран минимален оборот от дейностите, предмет на поръчката, което е ограничаващо условие и е в противоречие с нормативните актове. Не са актуализирани Вътрешните правила за провеждане на обществени поръчки в съответствие с промените в организационната структура.

Разработена е Стратегия за управление на риска, но процесът по управление на рисковете не е изцяло съобразен с указанията на Министерството на финансите.

Контролната среда създава условия за постигане на целите на министерството и за изпълнение на решенията на ръководството. Недостатъчната численост на персонала в отдел „Вътрешен одит”, ограничава възможността за ефективно изпълнение на дейността по вътрешен одит . Функциониращата счетоводна система и заложените контролни процедури в нея са достатъчно надеждни. Не е извършена актуализация на счетоводната политика с оглед пълно отразяване на специфичния характер на дейността на Министерството на държавната администрация и административната реформа. Поради закриване на одитирания обект не са дадени препоръки.
2.13. Одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на Министерство на извънредните ситуации, за периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2008 г.

При утвърден общ размер на разходите - 214 606,5 хил. лв., са отчетени разходи в размер на 190 886 хил. лв. или изпълнението е 88,95% спрямо утвърдения размер. При изразходването на бюджетните средства са съблюдавани приоритетите, определени със закона за бюджета за 2008 г. Няма отчетени преразходи по отделни параграфи.

Отчетени са приходи в размер на 4 416,1 хил. лв. или изпълнението е 167,68% спрямо уточнения план, като най-голям относителен дял от общите приходи имат тези по &28-00 “Глоби, санкции и наказателни лихви” – 78,3%.

Планирането, изпълнението и отчитането на бюджета на министерството е в съответствие с нормативните изисквания.

Управлението на предоставеното имущество е в съответствие с нормативните изисквания. Недвижимите имоти са актувани или са предприети действия за издаване на актове за собственост, като се води регистър на недвижимата собственост в министерството съгласно изискванията на Закона за държавната собственост.

През 2008 г. са отдадени под наем 33 имота на министерството или части от тях, по реда на Закона за държавната собственост и правилника за неговото прилагане.

Спрямо 2007 г. дълготрайните материални активи са се увеличили със 150 470 хил. лв., като увеличението се дължи основно на извършени ремонти и реконструкции, изграждане на нови силозови бази в Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси” , новозакупени и дарени дълготрайни материални активи.

Извършена е инвентаризация, инвентаризационните описи и сравнителните ведомости са утвърдени от главния секретар и резултатите са осчетоводени.

През 2008 г. в министерството са проведени: 26 процедури за възлагане на обществени поръчки по Закона за обществени поръчки, по които са сключени договори за изпълнение на обща стойност 40 404 хил. лв.; 27 процедури за възлагане на обществени поръчки по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки на обща стойност 13 419 хил. лв.; 40 договаряния на основание на чл. 2 от наредбата на стойност 1 045 хил. лв.

При одита на 50 на сто от процедурите се установи, че са създадени условия за спазване на нормативните изисквания при възлагането на обществени поръчки. Въпреки това при определени процедури са допуснати негативни практики и нарушения.

През 2008 г. в министерството периодично е извършван анализ на целесъобразността и ефективността на създадените вътрешни нормативни актове.

Създадената организация и прилаганите вътрешни правила и процедури отговарят на законодателството и гарантират в достатъчна степен упражняването на ефективен предварителен и текущ контрол.

Възприетата управленска политика и утвърдените процедури за изпълнение на задълженията и отговорностите съдействат за постигане на целите на министерството в областта на финансовата дейност.

През 2008 г. е изготвена, но не е утвърдена Стратегия за управление на риска. Пълният административен капацитет на Инспектората и на Звеното за вътрешен одит в министерството не е постигнат, което е предпоставка за непостигане на заложените им цели.

Отчитането на стопанските операции през 2008 г. е осъществявано в съответствие със законовите разпоредби, Сметкоплана на бюджетните предприятия и индивидуалния сметкоплан на МИС.

Одобряването на извършените разходи се осъществява в рамките на определените месечни лимити, които се контролират от определени служители на министерството.

Главният счетоводител на министерството, съобразно определените му задължения, организира и контролира дейността по разпределение на бюджета и сводиране на отчетите в министерството. Достъпът до счетоводната информация е ограничен. Извършено е разпределение на работата между длъжностните лица, които имат определени задължения, свързани с регистрирането на счетоводните операции и въвеждането на данните в счетоводната система.

Министерството на извънредните ситуации е закрито с Решение на Народното събрание от 27.07.2009 г.

Съставянето на проекта на бюджет на Държавната агенция по горите за 2008 г., утвърждаването на бюджетите на централното управление и на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити и изпълнението на бюджета на агенцията са осъществени при действието на адекватни контролни процедури, в резултат на които са взети законосъобразни управленски решения.

Разходите за дейността на централното управление са извършени съобразно нормативните разпоредби и приетите вътрешни правила и процедури.

Системите за финансово управление и контрол са действали ефективно в областите „други разходи за външни услуги”, „други разходи, некласифицирани в другите параграфи и подпараграфи” и „капиталови разходи”. Разходите са извършени съобразно утвърдените им размери по бюджета.

Разходите на бюджетни средства са отчетени при спазване на счетоводните принципи за текущо начисляване и документална обоснованост, приетата счетоводна политика, единната бюджетна класификация и Сметкоплана на бюджетните предприятия.

При одита е констатирано неефективно действие на отделни правила и процедури и недоизградени елементи на системите за финансово управление и контрол, в резултат на което са допуснати пропуски и нарушения, които не оказват съществено влияние на надеждността на финансовата информация.

От председателя на агенцията не е подготвена и предложена стратегия в областта на горите и ловното стопанство.

Създадената система за подбор на персонала в агенцията е допуснала ограничаване на участието на кандидати в конкурси за държавни служители, не са осигурени прозрачни конкурсни процедури, с което са нарушени нормативните разпоредби.

Не е утвърдена стратегия за управление на риска.

Не са спазени вътрешните правила при сключването на 17 договора, от общо 25, за наемане на лица по извънтрудово правоотношение.

Предварителният контрол за законосъобразност на решенията преди поемане на задължения не е прилаган в определени случаи.

Спазени са нормативните изисквания при отчитане на имуществото на централното управление на агенцията. Придобитите и отписани дълготрайни активи са отразени вярно и точно съответно по единната бюджетна класификация и счетоводните сметки. При извършените инвентаризации на активите и пасивите не са установени липси, което дава разумна увереност за наличие на добро опазване на държавното имущество.

Отдаването под наем на имоти – държавна собственост, предоставени за управление и ползване на централното управление и отчитането на приходите от наеми е извършено при спазване на нормативните изисквания.

При одита е констатирано, че за 4 имота, от предоставените 7 за управление на агенцията, не са издадени актове за държавна собственост, съгласно Закона за държавната собственост. Не са предприети действия за коригиране на нереално занижените отчетни стойности на имотите – държавна собственост. Не е застрахован един имот – публична държавна собственост.

При проверката на проведените процедури в агенцията за възлагане на обществени поръчки са установени следните несъответствия с изискванията на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки: по процедура на договаряне с покана възложителят не е определил условията и размера на гаранциите за изпълнение по сключените три договора; не е изпратена информация в Агенцията за обществени поръчки за сключените договори в резултат на проведени 4 процедури; при възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2 от наредбата е допуснато разделяне на две обществени поръчки.

Чрез създадените вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки в агенцията възложителят е осигурил условия за спазване в значителна степен на законовите изисквания. Липсата на правила за реда и начина на извършване на проверки на отделните етапи на процеса по възлагане на обществени поръчки и на определено длъжностно лице, отговорно за координацията в процеса, прави контролните процедури преди поемане на задължение формални и неефективни, което е причина за допуснатите нарушения на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки.