ТРИСТРАННОТО СЪТРУДНИЧЕСТВО В БЪЛГАРИЯ

ТРИСТРАННОТО СЪТРУДНИЧЕСТВО В БЪЛГАРИЯ

Глава 10
1. Организационна структура на тристранното

Организационната структура на индустриалните отношения в България е изградена в съответствие с Кодекса на труда [11] и Правилника за организацията и дейността на съветите за тристранно сътрудничество [91], приети в сътрудничество и след консултации с национално представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. В основата й са поставени осовните принципи на тристранното сътрудничество.

В организационно отношение системата на индустриалните отношения у нас, в съответствие с Кодекса на труда, [11, чл. 3а и 3б] е разположена на четири равнища: Национално (централно), Национално отраслово, Национално браншово и общинско.

Тези обособени равнища, на които се провежда сътрудничеството и консултации между правителството и представителните организации на работниците и служителите и на работодателите, или между работодатели или техни организации и организации на работниците и служителите, са независими, както при своето създаване, така и при своето функциониране.

На национално (централно) равнище участниците в системата на индустриалните отношения провеждат консултации и осъществяват сътрудничество и взаимодействие помежду си само по въпросите на трудовите и непосредствено свързаните с тях , осигурителните отношения както и по въпросите на жизненото равнище, които са от общонационално значение. По принцип, на това равнище не се обсъждат въпроси, които имат отраслово или териториално значение, а още по-малко – въпроси на отделни предприятия и организации. Това правило трите страни спазват и по отношения на сътрудничеството и консултациите, които се провеждат на национално отраслово, национално браншово и общинско равнище. И тук, като правило, се обсъждат само въпроси на трудовите и свързаните с тях отношения, на осигурителните отношения и на жизненото равнище, които имат значение за отрасъла, бранша или общината.

В същото време, обаче, при определени условия, обособените равнища, на които се осъществява сътрудничество и взаимодействието между отделните страни в системата на индустриалните отношения се намират в определена съподчиненост помежду си. Така например при воденето на колективните преговори в предприятието или организацията между работодателите и съответните организации на работниците и служителите, те трябва да се ръководят от изискванията на закона, но и от:

 споразуменията, постигнати на национално (централно) равнище, които имат императивен характер;

 споразуменията, постигнати на национално отраслово и/или национално браншово равнище, от които произтичат задължения за тях;

 споразуменията, постигнати на общинско равнище, от които произтичат задължения за тях.

Такава принципна съподчиненост съществува и между колективните преговори, които се провеждат на национално (централно) равнище и колективните преговори, които се водят на национално отраслово и национално браншово равнище. При воденето на колективни преговори и при сключването на споразумения между страните на национално отраслово и/или на национално браншово равнище, страните задължително се ръководят както от повелителните разпоредби на закона, така и от клаузите или от минималните ограничителни норми, които се съдържат в споразуменията, постигнати между страните на национално (централно) равнище.

Със споразуменията, които са постигнати на национално (централно) равнище, както и на национално отраслово и/или на национално браншово равнище, от които произтичат задължения за тях, трябва да се ръководят и страните, водещи колективни преговори и сключващи споразумения на регионално и/или общинско равнище.

Тристранното сътрудничество у нас на национално (централно), национално отраслово и/или на национално браншово и на общинско равнище се осъществява в специално създадени за целта организационни форми – съветите за тристранно сътрудничество.

Първата причина е традиционно прилаганият централизъм в управлението на икономиката и на трудовите и свързаните с тях отношения, на осигурителните отношения и на жизненото равнище през последните десетилетия, включително и по времето, когато, на основата на споразумения между правителството и най-влиятелните организации на работниците и служителите и на работодателите, се създаваха основите на съвременните индустриални отношения. Доминиращата държавна и общинска собственост и дългогодишното използване на административно-директивните модели за управление на икономиката и на трудовите и свързаните с тях отношения, на осигурителните отношения и на жизненото равнище създаде ръководители на отраслово и браншово равнище и особено на равнище предприятие или организация, които в много голяма степен предпочитат да работят по указания на висшестоящата организация, отколкото да провеждат самостоятелна линия в системата на индустриалните отношения. Те никога дотогава не са работили в условия, налагащи реално взаимодействие със съответните синдикални организации. Синдромът на централистичното и директивно управление на икономическата и на социалната сфера, стремежът на ръководителите да се “застраховат” със съответно указание на по-горното равнище на управление е една от причините за възприемането на национално-централизирания модел на индустриалните отношения у нас.

Втората причина за това е преходът от централизираното, административно-директивно управление на икономиката и на социалната сфера към децентрализираното решаване на проблемите в отделните предприятия и организации. Този преход, адекватен на прехода към пазарна икономика, при съществуващите през периода 1990-1993 г. икономически и социални реалности, изискваше много внимателно да се преразгледа съществуващата нормативна уредба в областта на трудовите и свързаните с тях отношения, на осигурителните отношения и на жизненото равнище и постепенно да се прехвърлят функции от правителството върху отделните предприятия и организации. В онази степен, в която това изискваше сътрудничество и взаимодействие на правителството с най-влиятелните по това време организации на работниците и служителите и на работодателите, в тази степен бе необходимо да се създаде и специален орган на национално (централно) равнище за провеждане на консултации и за осъществяване на сътрудничество и взаимодействие за ефективния преход към пазарна икономика, както и за постепенното ефективно прехвърляне на функции от изпълнителната власт на предприятията и организациите.

Третата причина за възприемането на национално централизирания модел може да се търси във факта, че първите стъпки към изграждането на съвременните индустриални отношения у нас бяха направени на национално равнище. Инициаторите на тристранното сътрудничество у нас през този период – най-влиятелни за времето си организации на работниците и служителите и правителството бяха социални субекти, които функционират на национално (централно) равнище. За взаимодействието помежду си те създадоха и специализирано организационно звено – Националната тристранна комисия за съгласуване на интересите. Тази институция за формално взаимодействие и сътрудничество, за воденето на преговори на национално (централно) равнище между правителството и най-влиятелните за времето си организации на работниците и служителите и на работодателите беше създадена и функционираше първоначално като единствено звено в системата на индустриалните отношения. Останалите елементи на тази система се формираха по-късно, когато индустриалните отношения получиха своята първа законодателна уредба през 1992 г. От тук произтича и традиционно силната позиция на индустриалните отношения на национално (централно) равнище. То е доминирало и продължава да доминира над останалите равнища на тристранно и двустранно сътрудничество, което се осъществява в нашата страна.

Четвъртата причина за възприемането на национално централизирания модел на индустриалните отношения у нас може да се търси в сложната политическа, икономическа и социална обстановка през периода 1990 –1993 г., а и през следващите години. Преодоляването на дълбоката криза, в която беше изпаднала страната изискваше и изисква вземането на решителни мерки, провеждането на рестриктивна икономическа политика и на такава социална политика, която да не провокира икономическата дестабилизация. При тези обективни за страната условия по време на изграждането на съвременната система за индустриални отношения много важно бе на национално (централно) равнище да се намери онзи оптимум на правителствените програми за стабилизация, който да отговаря не само на икономическите изисквания, но и на социалните императиви, който да гарантира поносима социална цена на прехода към пазарна икономика, както и по-справедливото разпределение на тази социална цена между отделните групи от населението. От тази гледна точка тристранното сътрудничество на национално равнище е една обективна необходимост, която предостави съществени възможности за формиране и реализиране на такава икономическа и социална политика, които да позволят запазването на социалния мир в страната.

Петата причина за възприемането на национално централизирания модел на индустриалните отношения у нас може да се търси в липсата на законова нормативна уредба на тази материя. Нещо повече съвременните форми на индустриалните отношения през 1990 – 1992 г. възникнаха и се развиха въпреки съществуващата нормативна уредба на трудовите и осигурителните отношения, която не допускаше подобен род сътрудничество и взаимодействие. Обективната необходимост от използването на съвременните форми на индустриалните отношения за постигането на желаната социална стабилност налагаше потребността законодателния вакуум да се запълни от обществените договори между правителството и най-влиятелните организации на работниците и служителите и на работодателите. Тази функция можеше да изпълнява временно, до законодателното разрешаване на въпроса, една създадена по общо съгласие между страните тристранна организация за сътрудничество и консултации на национално (централно) равнище.

Шестата причина за възприемането на национално централизирания модел може да се търси в натиска на най-влиятелни за времето си организации на работниците и служителите за изграждането и функционирането на национално (централно) доминирана система на индустриалните отношения. При конкретните икономически, социални и политически реалности у нас национално централизирания модел, с подчертана йерархичност, им предоставя големи възможности за активно присъствие в социалното и икономическото пространство, за активно участие при формиране и изпълнение на икономическата и социалната политика на правителството, за стабилизиране на техните позиции в обществения живот. Относително силните позиции на най-влиятелните синдикални организации на национално равнище през първите години на икономическата реформа им даде възможност чрез възможностите на национално централизирания модел на индустриалните отношения да гарантират такива минимални ограничения в областта на условията на труд и на трудовите възнаграждения, които да защитят по възможно най-добрия начин реалните доходи на работниците и служителите. Доразвиването на тези постижения на отраслово равнище може само да подобри позициите на работниците и служителите при колективните преговори в предприятията и организациите.

Национално централизираният модел на индустриалните отношения е приемлив и за най-влиятелните организации на работодателите. Той им предоставя добра възможност да оказват активно влияние върху решенията на правителството, засягащи дейността на работодателите в държавните и общинските предприятия, както и възможността за развитието на частния сектор в икономиката.

Този модел, поне засега, отговаря и на преките интереси на правителството, свързани с използуване влиянието преди всичко на най-влиятелните, а сега и на национално представителните организации на работниците и служителите за запазване социалната стабилност в страната, когато сравнително рядко могат да се вземат популярни мерки в областта на трудовите и осигурителните отношения и на жизненото равнище.

Всички тези причини, взети заедно, обясняват възприемането на национално-централизирания модел за изграждане на системата на индустриални отношения у нас. Този модел и схемата за неговата реализация и функциониране, както и съотносителността между отделните равнища на индустриалните отношения, не е лишен от слабости както в теоретичен, така и в практически план. Тяхното преодоляване е един от основните проблеми на тристранното сътрудничество.

Тристранното сътрудничество на национално (централно) равнище у нас се осъществява, преди всичко в рамките и чрез механизмите за функциониране на Националния съвет за тристранно сътрудничество.

 трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения;

 здравословните и безопасни условия на труд;

 заетостта, безработицата и професионалната квалификация;

 общественото и здравното осигуряване;

 доходите и жизненото равнище;

 въпроси, свързани с бюджетната политика;

 социалните последици от преструктурирането и приватизацията. [91, чл. 3, ал. 1]

В действителност обаче обхватът на проблемите които са обект на сътрудничество и консултиране в Националния съвет за тристранно сътрудничество е значително по-широк. В неговия регулярен дневен ред, наред с всичко друго, се включва и обсъждането на такива важни въпроси като, финансовата политика на правителството, приватизационната политика на правителството, взаимоотношенията на правителството с международните валутно-финансови институции, признаване правото на представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, финансово-кредитните и данъчните отношения и други. Този широк обхват на дебатите в Националния съвет за тристранно сътрудничество, наложил се още при първите стъпки на индустриалните отношения у нас, оспорван многократно след това от правителството, се оказа неизбежен при прехода към пазарна икономика, когато възприемането на един или друг вариант на икономическата политика на правителството предопределя социалната цена на прехода, която неизбежно трябва да се заплати от работниците и служителите и от техните семейства. Оттук именно произтичат и преките интереси на организациите на работниците и служителите от участието им в обсъждането и решаването на проблемите в тази област.

Освен това Националния съвет за тристранно сътрудничество координира работата на национално равнище по програми, отнасящи се до въпросите на тристранното и двустранното сътрудничество, с национално и международно финансиране, в които участват всички представени в съвета страни. [91, чл. 3, ал. 2]

В Националният съвет за тристранно сътрудничество участват представители на правителството, на организациите на работниците и служителите и на работодателите, признати за представителни от Министерския съвет. [44, т. 2]

В съответствие с Правилника за организацията и дейността на съветите за тристранно сътрудничество [91, чл. 4, ал. 1] страните в Националният съвет за тристранно сътрудничество се представляват по следния начин:

 правителството – от двама постоянни членове, единият от които зам. министър-председател;

 организациите на работниците и служителите – от по двама постоянни членове на всяка една от организациите, признати за представителни в тристранното сътрудничество на национално равнище;

 организациите на работодателите – от по двама постоянни членове на всяка една от организациите, признати за представителни в тристранното сътрудничество на национално равнище.

Освен официалните представители на страните в Националния съвет за тристранно сътрудничество, в неговата текуща работа, в зависимост от спецификата на обсъжданите проблеми, могат да присъстват и да участват поканени ръководители на органи и институции, които са внесли проектите на нормативните актове, обсъждани в съвета.

Председател на Националния съвет за тристранно сътрудничество е заместник-министър председател [91, чл. 4, ал. 2]

Заседанията на Националния съвет за тристранно сътрудничество се провеждат и се считат за редовни, ако присъстват не по-малко от две трети от постоянните членове, между които представители и на трите участващи в него страни. При невъзможност да присъстват някой от постоянните членове могат да бъдат замествани от други представители на съответните участници в съвета за всеки отделен случай,

На заседанията на Националния съвет за тристранно сътрудничество могат да присъстват по отделни въпроси не повече от двама експерти към всеки от членовете на Националния съвет за тристранно сътрудничество.

Заседанията на Националния съвет за тристранно сътрудничество се откриват и ръководят от неговия председател. В негово отсъствие това прави другия определен от Министерския съвет член на съвета.

По обсъжданите на заседанието въпроси постоянните членове на Националния съвет за тристранно сътрудничество или лицата, които ги заместват, изразяват своите становища, които могат да представят и писмено.

Решенията на Националния съвет за тристранно сътрудничество се приемат с общо съгласие на присъстващите постоянни членове на съвета, а при тяхно отсъствие – на лицата, които ги заместват.

За разглежданите на заседанието на Националния съвет за тристранно сътрудничество въпроси, за приетите решения и за изразените становища се изготвя протокол, който се подписва от председателя на Националния съвет за тристранно сътрудничество и от присъстващите на заседанието членове на съвета, или при отсъствие на някой от тях – от лицата, които ги заместват. Копие от него се изпраща на всички членове на съвета.

Стенограмата на заседанието, с писмените становища и другите материали, представени от членовете на Националния съвет за тристранно сътрудничество или от лицата, които ги заместват, както и протоколът от заседанието на съответната комисия, се прилагат към протокола от съответното заседание на Националния съвет за тристранно сътрудничество.

Приетите решения от Националния съвет за тристранно сътрудничество се предоставят на министър-председателя или на съответния министър или ръководител на друго ведомство.

Очевидно е, че Националния съвет за тристранно сътрудничество е тристранен орган, изграден по принцип на паритетни начала, но не на всяка от страните, а на всеки от участниците. Съвършено друг е въпроса, че отделните участници, при обсъждането на определени въпроси и в дадени заседания на Националния съвет за тристранно сътрудничество, могат да не се възползуват от паритетността, която им предоставят възприетите правила за работа. В действителност обаче тази паритетност няма отношение към механизма за вземане на решение.

Секретариатът на Националния съвет за тристранно сътрудничество включва секретар и технически секретар – служители в Администрацията на Министерския съвет и двама съветници, определени от представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. Той осигурява организацията на дейността, техническото и административното обслужване на Националния съвет за тристранно сътрудничество и членовете на съвета, както и оперативната координация и взаимодействие на Националния съвет за тристранно сътрудничество с представителните организации на работниците и служителите и на работодателите. Осъществява и оперативното взаимодействие на Националния съвет за тристранно сътрудничество с Администрацията на Министерския съвет и с други администрации на изпълнителната власт, както и с комисиите на Народното събрание и с администрацията на президента на Република България. [91, чл. 5]

Принципен характер има и утвърдилото се разбиране, че Националният съвет за тристранно сътрудничество е постоянно действуващ орган за осъществяване на консултации и сътрудничество, както и за провеждане на преговори и за постигане на споразумения, в който се обсъждат само онези въпроси на трудовите и осигурителните отношения и на жизненото равнище, които предварително са обсъждани на експертно равнище. За тази цел към него са изградени и пет постоянни комисии по въпросите на: [91, чл. 6, ал. 1]

 доходите и жизненото равнище;

 осигурителните отношения;

 рудовото законодателство;

 социалните последици от преструктурирането и от приватизацията;

 бюджетната политика;

Основното предназначение на постоянните комисии към Националния съвет за тристранно сътрудничество е да обсъждат предварително материалите, които са постъпили в него, да търсят възможности за “изглаждането” на евентуалните различия между страните и между участниците на експертно равнище, или ако не успеят да направят това – да дефинират различията, които съществуват между тях. В този смисъл и от тази гледна точка те са помощни експерти органи на Националния съвет за тристранно сътрудничество, призвани, в съответствие със своята компетентност, да подпомагат неговата работа. По взаимна договореност между страните в Националния съвет за тристранно сътрудничество, по принцип, не се внасят за обсъждане въпроси, които предварително не са разгледани в съответните комисии, освен в случаите, когато става дума за обсъждане на внезапно възникнали въпроси по искане на всеки един от участниците в него.

Постоянните комисии към Националния съвет за тристранно сътрудничество се състоят от по двама членове, упълномощени от всеки от участниците в Националния съвет за тристранно сътрудничество. Поименният състав на тези комисии се утвърждава от Националния съвет за тристранно сътрудничество.

Всяка постоянна комисия избира свой председател на ротационен принцип за срок от една година, по определена от комисията последователност, който организира нейната работа и ръководи заседанията й.

Предвидена е възможността в заседанията на комисиите да се канят ръководители и експерти на органи и институции, които са внесли проектите на нормативните актове за обсъждане в съвета или имат пряко отношение към тях.

Постоянните комисии към Националния съвет за тристранно сътрудничество на свои заседания обсъждат и изготвят становища по постъпили в Националния съвет за тристранно сътрудничество проекти на нормативни актове, както и по въпроси, възложени им от председателя на съвета или с решение на съвета.

По въпросите на здравословните и безопасни условия на труд и на заетостта, безработицата и професионалната квалификация председателят на Националния съвет за тристранно сътрудничество иска становище от Националния съвет за условия на труд и от Националния съвет за насърчаване на заетостта.

Заседанията на постоянните комисии към Националния съвет за тристранно сътрудничество са редовни, ако на тях присъстват представители на трите страни. При невъзможност да присъстват някой от представителите на страните могат да бъдат замествани от други представители на съответната страна, упълномощени по съответния ред.

На заседанията на постоянните комисии се води протокол, който се подписва от всички присъстващи членове. В случай на отсъствие на постоянен член протоколът се подписва от лицето, което го замества. Въз основа на протокола се изготвя доклад, който се подписва от председателя на комисията и се изпраща на секретариата на Националния съвет за тристранно сътрудничество, заедно с протокола от заседанието.

Съгласно практиката, установена у нас, когато се обсъждат комплексни проблеми могат да се свикват и да се провеждат съвместни заседания на две и повече специализирани комисии на Националния съвет за тристранно сътрудничество.

Материалите, преминали и обсъдени в съответните постоянни комисии, съпроводени със съответните протоколи и подписани от упълномощените представители на страните и участниците, се внасят за обсъждане в Националния съвет за тристранно сътрудничество.

По материалите, обсъждани в Националния съвет за тристранно сътрудничество, страните и участниците могат да постигнат, но могат и да не достигнат до общо съгласие.

Когато страните и участниците в Националният съвет за тристранно сътрудничество постигнат общо съгласие, когато постигнат споразумение по обсъждания проблем, тогава всички участници поемат задължението да се придържат към него и да предприемат общи действия за изпълнението му в рамките на своите правомощия. [44, г. 11] Когато страните не достигнат до общо съгласия при обсъждането на съответния проблем всяка от тях има правото на действия за защита на своите интереси като спазва изискванията на закона.

Когато, обаче, се разглежда тристранното сътрудничество на национално равнище трябва да се има предвид, че наред с Националния съвет за тристранно сътрудничество през периода 1995 – 2005 г. у нас бяха създадени редица органи за осъществяване на сътрудничество и консултации между държавата и представителните организации на работниците и служителите и на работодателите по отделни въпроси на трудовите и непосредствено свързаните с тях отношения, на осигурителните отношения, както и на жизненото равнище. Това са Надзорния съвет на Националния осигурителен институт, Събранието на представителите на Националната здравноосигурителна каса, Управителния съвет на националната здравноосигурителна каса, Надзорния съвет на Националния институт за помирение и арбитраж, Надзорния съвет на фонд “Гарантирани вземания на работниците и служителите”, Националния съвет за насърчаване на заетостта, Националния консултативен съвет по професионална квалификация на работната сила, Националния съвет по условия на труд, Управителния съвет на фонд “Условия на труд”,Управителния съвет на фонд “Социално подпомагане”, Управителния съвет на фонд “Социално-инвестиционен”, Икономическия и социален съвет, Националния съвет по рехабилитация и социална интеграция, Съвета за социално подпомагане, Консултативната комисия за равните възможности на жените и мъжете и неравностойните групи в трудовата сфера, Съвета за икономически растеж.

С приемането на Закона за фонд “Обществено осигуряване” [81] принципите на тристранното сътрудничество намериха практическо приложение в управлението на фонд “Обществено осигуряване” чрез Националния осигурителен институт, където се срещат икономическите и социалните интереси на правителството, на работодателите и на работниците и служителите в областта на формирането, набирането и изразходването на средствата за обществено осигуряване на работниците и служителите. В неговия надзорен съвет участват по един представител на всяка една от представителните организации на работниците и служителите и от всяка една представителна организация на работодателите, признати по реда, предвиден в чл. 3 от Кодекса на труда, определени от ръководните им органи на национално равнище и равен на тях брой представители на правителството, определени от Министерския съвет. [81, чл. 15, ал. 1] По такъв начин в относително равностойна позиция¹¹¹ представителите на правителството и на представителните организации на работниците и служителите и на работодателите обсъждат и утвърждават основните насоки на дейността на Националния осигурителен институт, проектите и отчета на годишния бюджет на фонд “Обществено осигуряване”, проектите на нормативни актове по държавното обществено осигуряване, преди внасянето им за приемане от съответните държавни органи, както и решенията за придобиване и разпореждане с имущество на Националния осигурителен институт над размера, определен с Правилника за неговата дейност. Едновременно с това представителите на правителството и на представителните организации на работниците и служителите и на работодателите осъществяват контрол върху дейността на Националния осигурителен институт, на управителния му съвет, както и на управителя и подуправителя. [81, чл. 16]