V. Извънбюджетни сметки и фондове

План-сметките за приходите и разходите на извънбюджетните сметки и фондове са приети от ОбС с решенията за приемане на бюджета на общината през месец март за всяка от бюджетните години²⁷⁷.

От извършената проверка по приемане на план-сметките и анализа на отчетените приходи и разходи е установено, че:

а) Внесените и приетите от ОбС план-сметки включват само приходи и разходи за фондовете по чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗПСПК.

Не са изпълнени изискванията на чл. 42, ал. 2 от ЗОБ и чл. 40 от НСИООБ²⁷⁸ и не е съставена план-сметка с разчети за паричните постъпления и разпределението им в “специална сметка” към ОбС за приходите от приватизация на общински предприятия.

б) Съставените план-сметки съдържат общи суми в приходната и разходната част за фондовете по чл. 10, ал. 1 от ЗПСПК.

в) Приходите за периода 2006 г. - 2009 г. са общо 27 533 лв. Според вида на постъпленията - вноски по договори и лихви по тях, са разпределени за фондовете, както следва: 253 лв. за общинския фонд за покриване на разходите за приватизация и следприватизационен контрол и 27 280 лв. за специалния фонд на разпореждане на общинския съвет.

г) На основание запорно съобщение за обезпечение по изпълнително дело
№ 20077810400088 през месец февруари 2007 г.²⁸⁰, наличните в банката суми по фондовете са блокирани за разходи и по сметка на съдия - изпълнител са преведени, общо 196 553 лв. в т.ч. 26 180 лв. от общинския фонд по чл. 10, ал. 1, т. 1 от ЗПСПК и 170 373 лв. от специалния фонд към ОбС.

В нарушение на ЕБК за 2007 г. сумите са отразени по разходен подпараграф 10-98 „Други некласифицирани разходи в другите параграфи и подпараграфи”, вместо по подпараграф 10-92 „Разходи за глоби, неустойки, наказателни лихви и съдебни обезщетения”²⁸¹.

Контролните дейности при отчитане на разходите и изготвянето на касовия отчет за изпълнението на ИБСФ не са предотвратили допуснатото нарушение.

С решение № 361/18.06.2008 г.²⁸² на Върховния касационен съд на Република България (ВКС), предявените срещу общината искове общо за 226 567 лв. са отхвърлени. С решение № 836 от 12.01.2010 г.²⁸³ на ВКС искането за отмяна на решение № 361 от 18.06.2008 г. е оставено без уважение.

д) Във връзка с договор от 27.09.1999 г. със „Спектър” ООД, с. Тънково, община Несебър, е образувано гражданско дело № 626/2007 г. по описа на Бургаския окръжен съд, поради неплащане в срок на дължимите годишни вноски. Делото е приключено със съдебна спогодба - Протокол от 09.04.2009 г.²⁸⁴, по която търговското дружество дължи на общината 99 579.91 лв. главница и 14 461.55 лв. мораторна лихва (лихва за забава) ведно със законната лихва върху главницата до пълното изплащане на сумата.

ж) с мемориален ордер от месец декември 2009 г.²⁸⁶ са осчетоводени отписани вземания за лихви по договори за приватизация в общ размер 13 974.63 лв.²⁸⁷

Задълженията за лихви са съответно: 12 474.32 лв. по договор²⁸⁸ за продажба от 23.11.1998 г. на ресторант „Панорама” в гр. Свети Влас на Благой Вангелов Филипов (председател на ОбС Несебър към момента на отписването) и 1500.31 лв. по договор²⁸⁹ за продажба на „Метален цех” в гр. Несебър от 30.05.1997 г. на ЕТ ”Жакси”, гр. Несебър.

Записването е извършено на основание становище на юрисконсулт²⁹⁰ до кмета на общината, съгласно което тригодишната погасителна давност по чл. 111, б. „в” от Закона за задълженията и договорите, в разглежданите случаи е изтекла.

При счетоводното отразяване на разчетните отношения по договорите за приватизация са нарушени изискванията за:

ж.1.) провизиране на вземането при спазване на правилата по т. 36.2 от ДДС № 20 от 14.12.2004 г. и т. 2 на Счетоводната политика от 2009 г.;

ж.2.) реда за отписване на вземанията, определен с т. 4 „Инвентаризация на активи и пасиви” от „Плана за документооборота на счетоводните документи”, съгласно който отписването се извършва въз основа на протокол „одобрен от кмета и юриста на общината”;

ж.3.) завеждане по задбалансови сметки на отписаните вземания, въведени с т. 4 Инвентаризация на активи и пасиви” от „Плана за документооборота на счетоводните документи”²⁹¹.

С решенията за приемане отчета на бюджета за 2006 г. - 2009 г., от ОбС са приети и отчетите за изпълнение на извънбюджетните сметки и фондове на общината²⁹².

Отчетността по получаване и разходване на средствата чрез извънбюджетни сметки е в съответствие с указанията за отчитане на операциите по ДДС № 08 от 04.04.2008 г. на МФ.

Редът за отчитане на извънбюджетните сметки и фондове е спазен и операциите са отразени в периодичните (месечни и тримесечни) касови отчети и оборотни ведомости, които са представени в МФ, съгласно ДДС № 07 и 08 от 04.04.2008 г.

По отчета към 31.12.2009 г. приходите са 477 294 лв., а разходите по проекти са в общ размер 469 609 лв. За два от проектите е реализирано заемообразно финансиране от бюджета на общината след решения на ОбС № 733 от 30.09.2009 г. и № 821 от 23.12.2009 г.

Организирана е аналитична отчетност по параграфи на ЕБК и сметки по СБП.

Разходите, финансирани от ЕС, за проект „Техническа помощ за „Изработване на инвестиционен проект в две фази, идеен и технически за изграждане на ПСОВ за пречистване на отпадъчни води к.к. Слънчев бряг - Несебър” са в размер 407 218 лв.

Отчетите са приети с решението на общинския съвет за приемане на отчета по бюджета за 2009 г.²⁹³

Контролните дейности в процеса по отчитане са били ефективни и са осигурили законосъобразно отчитане на постъпилите приходи и извършените разходи.
VІ. Управление и актуване на имоти - общинска собственост, главен регистър
1. Вътрешна уредба по управление и разпореждане с общинска собственост, отдаване под наем на недвижими имоти
Правната рамка на дейността по управление на недвижимите имоти общинска собственост е очертана от Закона за общинската собственост (ЗОС), Наредба № 5 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (НРПУРОИ, Наредбата) и Наредба № 4 за реда и условията за установяване на жилищни нужди и за управление и разпореждане с общински жилища на територията на община Несебър²⁹⁴, приети от ОбС Несебър.

Редът и условията за отдаване под наем на имоти публична общинска собственост (ПОС) са определени с чл. 14 от ЗОС, с чл. 19 за имоти частна общинска собственост (ЧОС) и с чл. 43 за общинските жилища. В закона са определени и максималните срокове за отдаването под наем – „до 10 г.” за ЧОС и „до 5 г.” за ПОС. На подзаконово ниво редът и условията са доразвити в Наредба № 5 за РПУРОИ. Отдаването се извършва от кмета след решение на ОбС за определяне на срока и първоначалната тръжна и/или наемна цена. Отдаването под наем се осъществява чрез процедури на публичен търг или конкурс - за имоти със стопанско предназначение, и настаняване по административен ред за жилищата - общинска собственост. Условията и редът за установяване на жилищни нужди и настаняване на картотекирани лица са уредени с Наредба № 4 на ОбС. Основанията за прекратяване на наемните правоотношения са изброени в ЗОС и наредбите.

Правомощията на ОбС, кмета и звената от общинската администрация, ангажирани в процеса по отдаване под наем, също са определени в ЗОС и наредбите.

Организацията на етапите в процеса, в т.ч. събирането на приходите от наеми, и функциите на звената от специализираната администрация - отдел “Общинска собственост” (ОС) и отдел “Счетоводен” (ФСО) са дефинирани в Устройствения правилник на общинската администрация (УП)²⁹⁵.

С вътрешни актове²⁹⁶, утвърдени от кмета на общината са уредени процедурите за осъществяване и документиране на контрола по сключване на договори за наем, изготвяне на справки за месечните постъпления по бюджета от отдел ФСО (по видове приходи) за размера на месечните задължения и просрочията на наемателите, както и предаването им на отдел “Правно обслужване” (ПО) за предприемане на действия по принудително събиране на дължимите наеми.

По предложение на кмета на общината, на основание чл. 8, ал.ал. 8 и 9 от ЗОС, общинският съвет приема Стратегия за управлението на общинската собственост и годишна Програма, която определя рамката на дейността за бюджетната година.

1.1. В нарушение на чл. 8, ал. 9 от ЗОС, съгласно който „Програмата се приема най-късно до приемането на бюджета на общината за съответната година”, приемането на програмата е след приемането на бюджета на общината.

Бюджетът за 2009 г., Стратегията и Програмата за 2009 г. са приети от ОбС заедно, в заседание на 15.03.2009 г. Решението за приемане на бюджета е с № 521²⁹⁷ и предшества решенията за Стратегията и Програмата, които са по-назад в дневния ред с №№ 540 и 541²⁹⁸.

При приемането на бюджета изискването по чл. 8, ал. 9 от ЗОС не е било изпълнено и независимо, че проектите на стратегия и програма са били включени в дневния ред не е било известно дали ще бъдат приети от ОбС.

Целта на приемането на програмата преди бюджета е да бъдат постигнати публичност и прозрачност при управлението и разпореждането с общинска собственост, а планирането на приходите и разходите по бюджета да бъде съобразено с предложенията и параметрите по годишната програма - видове сделки, с кои имоти и цени, които са вече утвърдени от ОбС.

1.2. С чл. 35, ал. 1 от Наредба № 5 е определено, че „При разпореждане с общинско имущество, приобретателите заплащат всички дължими местни данъци и такси, разходите за вписване, както и режийните разноски в размер на 2 % ”.

Приходите от режийни разноски за периода са в общ размер 613 774 лв., в т.ч. по години: 2006 г. - 251 447 лв., 2007 г. - 210 587 лв., 2008 г. - 112 958 лв. и 2009 г. - 38 782 лв.²⁹⁹

По същността си ”режийните разноски” са разходите, които общинската администрацията извършва, за да предостави съответната услуга, или право. Според характеристиката им това са разходите, които ползвателите на услугите и правата заплащат чрез местните такси и цени на услуги по чл. 6 от ЗМДТ.

С чл. 111 от ЗМДТ е определено, че „По производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса”, т.е. цената следва да се определи с наредбата по чл. 9 от ЗМДТ - в случая Наредба № 11 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги.
В нарушение на чл. 111 от ЗМДТ таксата за услугите по управление и разпореждане с общинска собственост - настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти, е определена в Наредба № 5 за РПУРОИ, приета на основание чл. 8, ал. 2 от ЗОС, вместо в Наредба № 11 за местните такси по чл. 9 от ЗМДТ.

Контролните дейности за осигуряване съответствието на подзаконовите актове, приети от ОбС в изпълнение на ЗМДТ и ЗОС, не са били ефективни през одитирания период и не са предотвратили, разкрили и отстранили несъответствието с нормите от по-висока степен.

1.3. Съгласно чл. 15, ал. 1, чл. 17, ал. 1, чл. 36, ал. 1 и чл. 43, ал. 1 от Наредба № 5, отдаването под наем, продажбата на нежилищни имоти - ЧОС, и учредяването на право на строеж в определените със ЗОС и наредбата случаи се извършва чрез търг или конкурс, за което със заповед на кмета се назначава комисия за провеждане на процедурата.

а) При отдаване под наем и продажба на нежилищни имоти - ЧОС, съставът на комисиите се определя с чл. 72 от наредбата и се състои от 9 души, от които 5 общински съветници, определени от председателя на ОбС, поне един правоспособен юрист от общинската администрация и квалифицирани специалисти от общинската администрация с практически опит в съответствие с предмета на сделката.

При определянето на съотношението на членовете на комисиите, с нормата по чл. 72, ОбС е дал превес на представителите на ОбС - 5 членове (болшинство), над представителите на общинската администрация - 4 членове (малцинство).

Според чл. 74, ал. 1 от Наредбата, комисията може да заседава и приема решения, ако присъстват повече от 2/3 от състава (7 членове), при задължително присъствие на юриста и по ал. 2 - „приема решения с обикновено мнозинство от присъстващите с явно гласуване”, т.е., за приемането на решение са достатъчни 4 гласа, без значение от чии представители, на администрацията или на ОбС.

б) По аналогичен начин са уредени и комисиите по чл. 49а, раздел ІІІ „Учредяване на право на строеж, пристрояване, надстрояване” от Наредбата, уреждащ учредяване на право на строеж за социални жилища без търг или конкурс.

1.5. В чл. 86, ал. 1 и чл. 96, ал. 1 от Наредбата е определено, че договорите по предмета на търговете и конкурсите се подписват от кмета в 7-дневен срок след представяне на документ за извършеното плащане и постъпване на сумата по сметката на общината.

Изискването се прилага, както при процедурите за продажба на имоти - общинска собственост, така и при отдаване под наем.

Текстът е некоректен по отношение отдаването под наем, т.к. задължението на наемателя възниква по силата на договора и след предаването на имота, което съгласно
чл. 86, ал. 2 и чл. 96, ал. 2 се извършва след сключване на договора с приемателно-предавателен протокол. За разлика от продажбата, при която плащането на цената е условие за сключване на договора, искането за авансово плащане по наемните договори е неоснователно.

1.6. С чл. 98, глава седма „Надзор и актуване на имоти - общинска собственост” от Наредба № 5, във връзка с чл. 62, ал. 2 от ЗОС, са определени случаите и редът, по който гражданите могат да поискат справка за конкретен недвижим имот - общинска собственост по актовите книги на общината.

При прегледа на текста е установено, че съществуват противоречия, както между нормите на различните алинеи, така и с норми от по-висока степен:

а) по чл. 98, ал. 1 от Наредбата - „Всяко лице може да поиска справка за конкретен недвижим имот - общинска собственост по актовите книги ...,когато справката е от значение за удостоверяване, признаване, предявяване, упражняване или погасяване на негови права или задължения”.

Според ал.ал. 4, 5 и 6, отдел „Общинска собственост” може да извърши справката, или ”откаже исканата справка в случай, че исканата информация може да засегне правата на трети лица...”.

Терминът ”засегне” не е дефиниран, но може да се направи извод, че е в смисъл на увреждане на права.

Определението „общодостъпни”, не поставя никакви ограничения, както по отношение на лицата, така и на имотите, за които може да се иска справка (с изключение на класифицираната информация, до която има друг ред за достъп и не е предмет на анализа).

В съответствие със ЗОС, ОбС следва да определи редът и условията, за да бъдат регистрите общодостъпни, което не предполага въвеждане на ограничения.

Текстът на чл. 98 е непрецизен и в него съществува вътрешно противоречие между хипотезите на отделните алинеи.

б) в ал. 3 на чл. 98 са определени случаи, при които искането за справка по регистрите се отправя с писмено заявление. Писменото заявяване, предполага, че при предявяването му е заплатена такса или цена за услугата по Наредба № 11 (респективно ЗМДТ).

В глава трета, раздел ІІ „Цени на административни услуги” (чл. 6, ал. 2 от ЗМДТ) на Наредба № 11 са определени цени на 3 услуги, свързани с актовите книги за общинска собственост: чл. 129 - за отписване от актовите книги на недвижим имот; чл. 130 - за издаване на удостоверение, че недвижим имот, находящ се на територията на Община Несебър не е общинска собственост и чл. 133 - за актуализация на акт за общинска собственост, по инициатива на физически или юридически лица, но няма текст за определяне цената на услугата „справка в актовите книги за общинската собственост”.

Липсата на специален текст означава, че в нарушение на чл. 6 от ЗМДТ за справките не се събира такса, с което е създаден риск от пропускане на приходи за общинския бюджет.

Нормата на чл. 98, ал. 6 от Наредба № 5 противоречи на чл. 62 от ЗОС и ЗМДТ и може да доведе до необосновано ограничаване правата на гражданите да получат от общинската администрация услуга, определена със ЗОС. По същността си исканото действие е административна услуга, поради което е необходимо текстовете на двете наредби да бъдат хармонизирани.

1.7. Констатирани са и някои явни фактически и технически грешки на редактирането и подреждането на текстовете в Наредба № 5 при нанасяне на промените, приети от ОбС през периода, в т.ч.:

а) в чл. 6 е направена препратка към друг текст (вероятно чл. 5), но номерът на текста към който се препраща е пропуснат и не е посочен, както изисква чл. 40, ал. 1 от Указ 883 за прилагане на Закона за нормативните актове³⁰¹. До отстраняване на грешката не е ясно какви случаи се уреждат с текста по чл. 6;

б) в чл. 15, ал. 2 е направена препратка към реда за провеждане на търг или конкурс, като вместо към глава шеста „Провеждане на публични търгове и публично оповестени конкурси”, погрешно е посочена глава пета - „Управление на общинския горски фонд”;

в) при подреждането на текстовете на наредбата, съобразно дадената им номерация, чл. 15а е поставен преди чл. 15, което е лесно отстранима техническа грешка.
Обобщеният извод от проверката за съответствие на наредбата с изискванията на нормативните актове е: Проблемните области са свързани с реда за управление на общинската собственост и определянето на цената за услугите, които общината предоставя на гражданите и юридическите лица.

Установените несъответствия между правилата на наредбата и нормите на ЗОС показват, че в проблемните области съществува висок риск за законосъобразното прилагане на закона.

Преливането и смесването на функциите на ОбС и кмета създава риск за съответствието на актовете и на двата органа по управление и разпореждане с общинската собственост със ЗОС, ЗМСМА и ЗМДТ .

До промяната им правилата не могат да осигурят законосъобразното постигане на целите, определени със законите.³⁰²

Контролните правила на системата, които следва да осигурят съответствието са били неефективни и не са предотвратили, разкрили и коригирали несъответствията³⁰³.