СФУК - комуникация между отделите на общинската администрация

При прегледа и анализа е установено, че:

4.5.1. Комуникацията между отдел ПО, ФСО и ОС е регламентирана с Процедура и работна инструкция, утвърдени през 2008 г. През 2009 г. в изпълнение на изискванията на
т. 24 от процедурата с три писма главният счетоводител е уведомил началника на отдел “Правно обслужване” (ПО) за предявяване на съдебен иск. Началникът на отдел “Общинска собственост” (ОС) също е уведомен за наемателите с неиздължени в срок наемни вноски с писмо - за сведение³⁷⁴.

По информация³⁷⁵ на отдел ПО са предприети действия по отношение на 37 неизрядни наематели, в т.ч.:

а) с решения на Районен съд (РС) Несебър³⁷⁶ четирима наематели са осъдени да заплатят дължимата сума ведно с полагащата се лихва, но едно от решенията е отменено от Бургаския окръжен съд (БОС);

б) по пет договора с неизрядни наематели през одитирания период е подадено заявление за издаване на заповед за изпълнение по реда на чл. 417 от ГПК³⁷⁷. Последващите действия на общинската администрация и решения на РС Несебър са извън одитирания период;

За други деветима наематели са подготвени заявления за издаване на заповед за изпълнение. По отношение на останалите неизрядни наематели данните за вземанията и начислената върху тях лихва са в процес на уточняване между двата отдела.

в) за един наемател³⁷⁸ са предприети действия и дължимата сума е събрана след подадено заявление в РС Несебър за издаване на заповед за изпълнение по реда на чл. 417 от ГПК. След издаването на заповед за изпълнение³⁷⁹ и изпълнителен лист в хода на образуваното изпълнително производство дължимата сума е внесена.

Анализът на практиката показва, че своевременното обменяне на информация между отделите, може да повиши ефективността на действията за принудително събиране на вземанията от неизрядни наематели и да защити в по-висока степен финансовите интереси на общината - наемодател.

За подобряване на практиката по обмена на данни е необходимо комуникацията да се осъществява в по-кратка периодичност, например месечно след изготвяне на месечните счетоводни отчети, или в друг подходящ срок, определен съвместно от началниците на трите отдела³⁸⁰.

4.5.2. При прегледа и анализа на комуникацията между ФСО и ОС е установено, че:

а) по счетоводни данни към 01.01.2006 г. по с/ка 203 2 “Жилищни сгради” са заведени два обекта на обща стойност 62 587 лв.

През 2007 г. от сметката е отписана вилна сграда във вилна зона “Зора” на стойност 41 850 лв., по протокол от 14.06.2007 г. на отдел “Общинска собственост”. Към 31.12.2009 г. по сметката се води един обект - апартамент в сграда “Булгартабак”, на стойност 20 737 лв., актуван с АОС № 750 11.07.2000 г.

б) По счетоводни данни от с/ка 203 9 към 31.12.2009 са заведени три имота, №№ 15, 46 и 105 по АОВ, в т.ч.:

б.1) битов комбинат в Несебър - старата част (№ 46 по АОВ), на стойност 45 349 лв.

Според АОСч № 463/30.04.1998 г.³⁸¹ на втория етаж на битовия комбинат са разположени два апартамента. В т. 12 “Забележки” е вписано, че двата апартамента са отписани на основание 2 бр. заповеди с №№ 364 и 365 от 16.12.2002 г., т.е. към 31.12.2009 г. не са общинска собственост.

В същото време, по данни на отдел „ОС” от п.п. „Архимед”, общинско жилище, актувано с АОСч № 463/30.04.1998 г., находящо се на ІІ етаж на битовия комбинат е отдадено под наем, с договор от 26.06.2006 г. за срок от 3 години, т.е. единият от „отписаните” апартаменти се отдава под наем от общината и се събира месечен наем

б.2) за останалите два апартамента: е установено, че апартамент № 15 (вписан счетоводните регистри под № 105 в АОВ) на ул. ”Струма” № 6 на стойност - 21 000 лв. е актуван с АОСч № 4/11.02.1997 г.³⁸³

Апартамент № 6 (вписан под № 15 по АОВ - „Блок на банката”), ул.”Струма” № 6 на стойност 52 676.25 лв., е актуван е с АОСч № 229/06.05.1997 г.³⁸⁴

По данни от отдел “Общинска собственост”³⁸⁵ - двата апартамента са продадени с договори от 15.05.2006 г. - апартамента по АОСч № 4/11.02.1997 г. на основание решения на ОбС № 278 и 279 от 2004 г., а апартамента по АОСч № 229/06.05.1997 г. на основание решения на ОбС № 373 и № 437 от 2005 г., т.е. към 31.12.2009 г. не са общинска собственост.

До края на одитирания период стойността на имотите не е отписана от счетоводните регистри³⁸⁶ след продажбата им на 15.05.2006 г.

Проверката и съпоставката на информацията в отдели „ФСО” и” СО” показват, че в 3 случая (60 на сто) от проверените 5 имота, съществуват несъответствия в информацията от различните регистри. Информацията за извършените разпореждания (продажби) не е била предоставена на отдел ФСО за отразяване в счетоводните регистри и стойността на имотите все още се води по баланса на общината, а годишният финансов отчет към 31.12.2009 г. не отразява вярно и честно стойността на активите - общинска собственост³⁸⁷.

За отстраняване на съществуващите несъответствия е необходимо да се извърши цялостен преглед и съпоставка на информацията от специализираните регистри, които се водят във всеки от отделите и да се въведат подходящи контролни дейности, които да минимизират риска от съставянето на недостоверен отчет³⁸⁸.

При одита е извършена проверка за съответствието на регистъра с изискванията на нормативните актове и за направените вписвания, при която е установено:

5.1. Формата на образците на актовете за общинска собственост и на регистрите, предвидени в ЗОС за одитирания период са утвърдени с Наредба № 5 от 10.09.2005 г., за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им³⁸⁹, издадена от министъра на регионалното развитие и благоустройството, в сила до 08.01.2010 г., и отменена с Наредба № 8 от 17.12.2009 г., за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост, на досие на имот - общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им³⁹⁰, в сила от 09.01.2010 г.

Формата на образците на главните регистри за частната и публична общинска собственост е утвърдена с чл. 2, т. 3 и т. 4 от Наредба № 5 и чл. 2, т. 7 и т. 8 от Наредба № 8, с приложения към всяка точка от наредбата. Образците и по двете наредби съдържат по 11 графи, в които се описват характеристиките на имотите и актовете по управление и разпореждане.

Главните регистри за публична и частна общинска собственост съответстват на нормативните изисквания.
Част четвърта

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализът на резултатите от извършените проверки и анализи, констатираните нарушения и проблемни области, показват, че във всички изследвани процеси съществуват несъответствия с изискванията на нормативните актове.

На ниво СФУК най-съществените са несъответствията на наредбите, приети от ОбС с изискванията на законите, уреждащи съответните области - ЗМДТ, ЗОС, ЗФВС и други. Неправилната регламентация на подзаконово ниво, води до системни грешки (грешки на системата) във всички случаи, при които е приложена съответната норма и отстраняването на противоречията с нормите от по-висока степен е от изключителна важност за законосъобразното управление на бюджета и общинската собственост.

Най-същественото несъответствие е смесването и преливането на функции на общинския съвет и кмета, което е многократно констатирано и показва, че причините са по-скоро от принципен характер, отколкото от индивидуални грешки. Нарушението е констатирано в бюджетната процедура, при определяне на транспортни разходи за персонала, при управлението на общинската собственост и при изплащането на субсидии за организации с нестопанска цел. От формална гледна точка всеки от органите е обективирал действията си по законовия ред - общинският съвет е приел решения, а кметът е издал заповеди, за да ги изпълни. От съдържателна гледна точка общинският съвет е приел решенията в нарушение на съответните закони, а кметът е изпълнил решения, които не е следвало да изпълнява. Най-показателните примери са при управлението на имотите - общинска собственост, когато в предварителните си становища кметът е изразил отрицателно мнение по предмета на решенията, но впоследствие ги е изпълнил.

На следващо място обвързаните действия на двата органа са излезли извън сферата на определените им със закона функции - общинският съвет е приел да извършва действия по управлението на имотите, а кметът да го контролира в процедурите по управление и разпореждане с имоти - общинска собственост. В резултат от това и комплекс от други причини приходите от наеми в общинския бюджет са намалени и са създадени условия и рискове за изпълнението на приходната част по бюджета и от възникване на конфликт на интереси.

В стойностно изражение най-същественото несъответствие е констатирано при изплащането на субсидии за спортните клубове, упражняващи дейност на територията на общината. През одитирания период, и почти до края на мандата си, общинският съвет не е приел наредба, с която отношенията с клубовете да бъдат уредени по траен и прозрачен начин, а кметът е изпълнил всички решения за изплащане на субсидии за всички клубове, при липсата на документи, доказващи, че клубовете отговарят на изискванията на закона, което е в противоречие с нормите, духа и целите на ЗФВС и ЗОБ.

^..................................................................................................................................................

Принципът за управленската отговорност на ръководителя при изпълнението на бюджета и общественият интерес, налагат да бъдат предприети навременни и адекватни мерки за отстраняване на съществуващите несъответствия.

Констатирани са проблемни области и при определянето на размера на местните такси и цени на административни услуги. В резултат от различните несъответствия са пропуснати местни приходи за бюджета, а в други случаи са създадени предпоставки за необосновано ограничаване на кръга на услугите и ползвателите, което е в противоречие с принципите на ЗМДТ.

Констатираните нарушения в хода на годишната бюджетна процедура и изпълнението на бюджета са резултат, както от системни грешки на подзаконово ниво, така и от непрецизно планиране и непоследователно прилагане на въведените правила. Най-съществени от гледна точка на планирането са неправилното изготвяне на разчетите от таксите с целево предназначение, без обвързаност на плана за разходите с договорите и конкретизация на разходите по обекти. За отстраняването им е необходимо правилата за планирането да се доразвият, а въведените организационни процедури да се подобрят.

Управлението и оценката на риска за постигането на целите не са достатъчно развити, за да осигурят законосъобразното постигане на целите. Най-същественият проблем от липсата на оценка на риска е констатирана в процеса по възлагане на обществени поръчки. Поради липсата на идентифициране и оценка на присъщите рискове някои от контролните дейности не са адекватни на рисковете, или не са разположени на подходящото място в процеса. За други рискове не са въведени контролни дейности. В резултат голяма част от нарушенията са повторени многократно, което отново показва, че грешките са системни, т.е. правилата на системата не са достатъчни и подходящи да минимизират рисковете до приемливо ниво.

Контролните дейности на ниво система за финансово управление и контрол във всички изследвани области са били неефективни и не са предотвратили, разкрили и коригирали несъответствията.

Общото впечатление от всички проверки в обхвата на одита, е че правила, в т.ч. и за контролни дейности са създадени и съществуват, но резултатите показват, че голяма част от тях са безсъдържателни. В повечето случаи изпълнителите прилагат добри практики, които сами са създали и наложили, вместо писмено въведените правила. При проверките е установено, че контролните правила, които са прилагани най-последователно и в съответствие с изискванията на ЗФУКПС са правилата за предварителен контрол при поемане на задължение и извършване на разход, предимно в частта на техническите проверки за вярност на операциите, наличието на бюджетен кредит и съблюдаването на праговете по ЗОП и НВМОП. Съобразно вътрешните актове за структуриране на СФУК голяма част от дейностите са извън обхвата на предварителния контрол, например - работата на комисиите за оценяване на офертите в процедурите за обществени поръчки, разходите в размер до 1 000 лв., работните заплати, осигурителните плащания и други. Въведеният праг на същественост от 1 000 лв. е неподходящ за разходите в брой, т.к. 90 на сто от плащанията са под прага, поради което не се упражнява предварителен контрол, както по основание, така и по размер. За увеличаване на ползите от предварителния контрол за законосъобразност е необходимо прагът на същественост да бъде преоценен.

За минимизиране на несъответствията до приемливото ниво на индивидуални изпълнителски грешки е необходимо целите на контролните процедури да бъдат ясно определени и писмено дефинирани, да им се придаде подходящото съдържание и оптималното място в процеса.

Някои от констатираните несъответствия показват, че е необходимо да се подобри комуникацията между различните звена на общинската администрация, участващи в дейностите на съответните процеси.

При отчитането на дейността на касова и начислена основа са констатирани проблемни области, най-съществените от които са при счетоводното отразяване на приходите от наеми - неприлагане на принципа за текущо начисляване и съставяне на счетоводни операции, за отписване на вземания без необходимото предварително утвърждаване от кмета на общината. При отчитането на касова основа са констатирани несъответствия с ЕБК и методологията, издадена от министъра на финансите, които са резултат, както от изпълнителски грешки, така и системни грешки и неправилно определяне на вида на приходите. Съществуват определени рискове за достоверността на отчетите, които следва да бъдат минимизирани чрез преглед на вътрешните актове, политиките и процедурите и въвеждане на подходящи контролни дейности.

1.2. Да се въведат допълнителни контролни дейности, които да подобрят качеството при планирането и изпълнението по бюджета.

1.3. Да се предприемат мерки за събиране на вземанията от предходни периоди в рамките на давностните срокове.

1.4. За постигане на законосъобразност на управлението на публичните средства да се извърши преглед и анализ на текстовете от Наредба № 11 за определяне на местните такси и цени на услуги, който да бъде предложен по реда на чл. 15 и чл. 17 от Наредбата за обсъждане от ОбС, и на Наредба № 5 за РПУРОИ и да се предприемат мерки за привеждането им в съответствие с изискванията на ЗМДТ, ЗОС и останалите нормативни актове, уреждащи съответните дейности.

1.5. За правилното определяне на таксите и цените на услугите в съответствие с принципите на ЗМДТ да се извърши анализ на данните, които общинската администрация следва да поддържа по чл. 16 от Наредба № 11, който да бъде предложен за обсъждане от ОбС по реда на чл. 15 и чл. 17 от Наредбата.

1.6. Да се предприемат мерки за въвеждане на адекватни контролни дейности, които да гарантират законосъобразното определяне на размера на таксите и да подобрят събираемостта на вземанията.

1.7. Планирането на разходите от такси с целево предназначение да се обвърже с договорите и да се въведат контролни процедури, които проследяват изпълнението по сключените договори.

1.8. За подобряване на системата за финансово управление и контрол при администрирането на приходите от туристически данък по чл. 61р и разходите по чл. 61т от ЗМДТ (в сила от 01.01.2011 г.), да се извърши оценка на практиката по администриране на приходите от туристическа такса и преглед на правилата и контролните дейности, които да подпомогнат планирането и отчитането на приходите и разходите от данъка.

1.9. Да се предприемат действия за приемане на наредба за подпомагане на спортните клубове на територията на общината, в съответствие с изискванията на ЗФВС и ЗЮЛНЦ.

1.10. Да се предприемат мерки за предотвратяване възникването на конфликт на интереси при определяне на субсидии за спортните клубове и при провеждане на процедури за управление и разпореждане с имоти - общинска собственост.

1.11. Да се извърши преглед на правилата на счетоводната политика за привеждането им в съответствие с изискванията на Закона за счетоводството и методологията за отчитането на дейността на бюджетните предприятия, утвърдена от министъра на финансите.

1.12. Да се предприемат мерки за подобряване на комуникацията между отделите на общинската администрация, участващи в процеса по управление на общинската собственост.

1.13. Да се анализират констатираните несъответствия при възлагане на обществени поръчки и да се предприемат мерки за подобряване на правилата за провеждане на процедурите и контролните дейности, които да отчитат и задължителното осъществяване на предварителен контрол по отношение на някои процедури (чл. 20а и чл. 20б от ЗОП). и да гарантират законосъобразност на дейността.
2. На председателя на Общинския съвет:
2.1. За постигане на законосъобразност на управлението на публичните средства да се извърши преглед и анализ на текстовете от Наредба № 11 за определяне на местните такси и цени на услуги и Наредба № 5 за РПУРОИ, и да се предприемат мерки за привеждането им в съответствие с изискванията на ЗМДТ, ЗОС и останалите нормативни актове, уреждащи съответните дейности.

2.2. Да се предприемат действия за приемане на наредба за подпомагане на спортните клубове на територията на общината, в съответствие с изискванията на ЗФВС и ЗЮЛНЦ.