Компромисът на недовършената реформа д-р Атанас семов, 2008 г

Уважаеми високи гости,

Уважаеми професори и колеги,

Много ще ми е трудно да скрия, че се вълнувам от това високо присъствие, от тази много сериозна аудитория, а и от факта, че ще трябва да говоря след моя професор от Нанси, Жан-Дени Мутон, благодарение на когото се влюбих в идеята за европейското развитие, за Европейския съюз, и благодарение на когото вече 10 години се опитвам да науча нещо повече за Европа. Давам си сметка, че задачата ми ще бъде изключително трудна, но за това пък ще се наема с ролята на може би единствения, който силно ще критикува процеса на развитие на ЕС и специално Лисабонския договор – включително и защото си мисля, че евро-оптимизмът, за който спомена професор Мутон, изисква именно критичен подход.

Ще разделя своето изложение на две части. Първата част: „Историята в плен на географията – от Амстердам през Ница и Рим до Дъблин” – в рамките на която ще се опитам кратко да анализирам причините и предпоставките за днешните проблеми на Европа, и втората част: „Лисабонският договор – неизпълнената декларация от Лаакен”, която ще бъде посветена на проблемите при намирането на решения за Европа...

І. Историята в плен на географията –

от Амстердам през Ница и Рим до Дъблин.
Съвсем накратко, нека си припомним как и защо всъщност стигнахме до тук... Как и защо стигнахме до положението в София днес да се провежда първата голяма международна конференция след поредния голям провал на европейското развитие – отрицателния референдум в Ирландия. Всички помним много добре, че реформата на институциите трябваше да започне още с Амстердамския договор 1997 г. – по отношение на състава на Европейския парламент, състава на Европейската комисия, разширяването на приложението на процедурата по съвместно приемане на актове и др. И още тогава анализаторите приеха, че в Амстердам реформата е останала „недовършена”, и че е нужен нов етап, следваща крачка, нов договор.

Новият договор беше договорен след дълги и тежки среднощни преговори в Ница в края на 2000 г. И всъщност видяхме, че преговорите там бяха преговори не толкова за бъдещето на Съюза, колкото за защита на отделни национални интереси и даже мераци, за това колко точно гласа да имат отделните държави в Съвета, как да бъдат компенсирани тези от тях, които губят втория си комисар, уж с идеята, че членовете на Комисията са независими именно от своите държави. Всъщност можем да говорим за един успешно завършил, но все пак „пазарлък” в Ница – политически пазарлък, завършил едва в декемврийското утро. Резултатът, който беше обявен, беше голям успех: институциите са реформирани, така че да отговорят на бъдещото разширяване на ЕС. От тогава са минали 8 години, в които ние коментираме, че институциите не са готови да функционират при един разширен ЕС, т. е. 8 години ние се подготвяме да реформираме... реформата от Ница.

Още на следващата година, през 2001 г., в красивото предградие на Брюксел, Лаакен, ръководителите на европейските държави формулираха нови задачи пред следващата и все така предстоящата европейска реформа. Във втората част на своето изложението ще се спра конкретно на тези три задачи, на това доколко те са изпълнени с Конституцията за Европа и с нейното преформулиране под името Лисабонски договор. Лаакен предвиди един нов форум, една нова формула, формулата на конвента, наглед тромава, и както видяхме в крайна сметка, създала един продукт, твърде много натоварен с форма, и поради това по-слаб откъм съдържание; една юридическа елха, натруфена с конституционни играчки, които се наложи веднага след това, при първото сътресение, да опадат от нея, защото ЕС е преди всичко пазар и иска здрав икономически ствол, а не политически украшения...

Така стигаме до Порто Карас край Солун, където Валери Жискар Д'Естен представи подготвения от Конвента проект за конституция за Европа и малко по-късно, до октомври 2004 г. в Рим, където тържествено беше подписан новия голям договор за Европа след Римския договор, наречен Конституция за Европа. Както се оказау обаче, това беше само Конституция за изучаващите Европа! Конституция, която така и не влезе в сила, Конституция, която само ни даде повод да направим още една чудесна конференция в София през март 2005, да понапишем или да попрочетем нещо, и да попитаме гражданите на няколко държави какво мислят.

Стигаме до Париж и Хага, там, където всъщност цялата политическа суета се срина. Във Франция и Холандия, където бяха проведени референдуми, резултатите, от които бяха не просто отрицателни, а много показателни. Много е коментирано защо гласуваха против Европейската конституция холандци и франузи. Аз ще си позволя да дам само три обяснения, едното от които смятам, че е същинско. Разбира се, имаше вътрешнополитически причини, недоверие, несимпатия, наказателен вот срещу правителствата на Рафарен във Франция, даже се говореше за „рафарендум”, и на Балкененде в Холандия. Губещият вече авторитет президент на Франция Ширак, не можа да отстои своя проект. Вторият по-голям проблем, според мен, е недобрата подготовка на референдума, подценяването на неразбирането на важността и на съдържанието на проблема. Във Франция актът беше изпратен във всяко семейство и се получи така, че френските граждани, които от 50 години прилагат Договора от Рим и основните разпоредби, съдържащи се в новия документ, изведнъж видяха текстове, които никога не бяха виждали преди това, и които ги стъписаха, текстове които се прилагат и благодарение на които те живеят по-добре. В Холандия кампанията беше още по-вяла, слаба, неясна.

И третото обяснение, което според мен е най-същественото: беше направена една много тежка историческа грешка: огромно разширяване и стъписваща Конституция едновременно. На европейските граждани просто им дойде в повече да приемат 12 нови държави, някои от които бедни, изостанали, непознати, всяващи страх, друг е въпросът основателно или не, и на всичкото отгоре един нов акт, уреждащ по относително нов начин отношенията в Съюза, и наречен Конституция, поради което създаващ основателни страхове, че създава федерация. Страхове, които естествено предизвикват негативна реакция в стари национални държави като Франция, Холандия и ред други. И всъщност моето дълбоко убеждение е, че поканени на референдум за Конституцията за Европа, гражданите на Франция и Холандия отговориха не на зададения им въпрос, а на един незададен въпрос, на който искаха да отговорят, който искаха да им бъде зададен – въпросът: „Одобрявате ли разширяването на ЕС?”.

Според мен на референдумите във Франция и Холандия европейците казаха „НЕ” на разширяването на ЕС. И не защото нямат интерес от него, не защото не обичат своите „далечни роднини”, далечни познати от Източна Европа, а защото никой не се ангажира честно да им отговори защо е необходимо в ЕС, достигнал в продължение на цели над 50 години само до 15 държави, изведнъж да се присъединят нови 12 наведнъж, някои от които съвсем очевидно недостатъчно подготвени и недобре покрили критериите за членство. Никой не събра нужното самочувствие, нужната честност и морал политически, за да обясни на европейските избиратели, че новите граждани от Източна Европа са нужни като по-квалифицирана и достатъчно евтина работна ръка, която да даде нов импулс на европейската икономика, да поправят грешката с осигуряването на работна ръка от неевропейски територии, започнала от 70-те години. Второ, че са нужни като нов пазар, за да стане Съюзът още по-голям и по-силен икономически субект. И разбира се – да достигне до естествените граници на континента, и да стане един действително силен политически субект.

Вместо това беше развято плашилото на полския водопроводчик. Професор Жаке, главен юрист на ЕС, каза в София преди време: „бих се радвал да има полски водопроводчик в Страсбург, защото чакам по 2 седмици да дойде френският”. Но такъв няма, а именно, за да има полски водопроводчик е замислена свободата на движение на работници. Но се оказа, че всъщност вместо европейските граждани да разберат, че ние сме им нужни, за да им плащаме пенсиите след 20-30 години, когато излязат в пенсия, и за да живеем и ние и те по-добре и континентът да бъде стабилен и добре развиващ се, те бяха уплашени, че ще отидем да им вземем работните места. За да се стигне сега до запитване до Министър-председателя на Великобританиия в Британския парламент: защо трябваше да има ограничителни клаузи за български и румънски работници, та отново гние неприбран реколтата от ягоди в Англия, вместо да бъдат пуснати външни работници и да помогнат на британската икономика, и на себе си, и на целия съюз като естествена реализация на една от неговите идеи за свободен пазар на работна ръка.

Стигаме веднага след това до Берлин. Берлин, където енергичното германско председателство с една източно-европейска рационалност, присъща на Ангела Меркел, намери компромис, намери решение, което беше белязано от странно връщане назад към, ще си позволя да го кажа, превзетата защита на националните суверенитети, осъществена от някои държави като Обединеното кралство и Полша. Във връзка с Хартата за основните права, във връзка с ред други разпоредби на договора – един компромис, който все пак позволи на Съюза да върви напред, но който създаде усещането, че влизаме в една спирала, в която отделни държави ще мога да извиват ръцете на останалите. Дори ако нямат за цел да спрат хода на ЕС, а само да им се чуе по-добре гласът, да бъдат забелязани на картата, ако щете, това вече е факт.

Не добре подготвеният референдум в Ирландия, в който хората, които нямат нищо против Договора, не излязоха да гласуват, а излязоха да гласуват предимно противниците, беше поредната стъпка в тази посока. Сега Съюзът отново зависи от една държава или ако приемем, че към нея ще се присъединят още една две, с едни или други мотиви, да речем Полша, И ако не разчимате на европейската мъдрост на Франция и личната енергия на Саркози за намирането на ново решение, Съюзът е поставен отново в положение на несигурност.

Доколко обаче тези три задачи са изпълнени в Лисабонския договор? Според мене, налице е едно все по-далечно приближаване към гражданите. Все по-очевидно става колко далече е ЕС от своите граждани. Далеч, защото представлява една неизбежно тромава административна система, предназначена да обслужва един свръх динамичен и най-силен в света общ пазар; далеч, защото основните му институции няма как да бъдат приближени до гражданите: Съветът, Комисия, Европейският съвет пък съвсем, Централната банка, ако щете. Далеч от гражданите, защото няма как ролята на Европейския парламент, избиран иначе пряко от гражданите, да бъде увеличена дотолкова, че да бъде водеща институция, да стане основен орган, заради сложното съчетаване на наднационално и междуправителствено начало. Предвидените нови механизми за демокрация на участието, поне на мен ми изглеждат фиктивни и тнеефективни.

Ще си позволя да го кажа като човек който реално е участвал в събирането на половин милион подписа, преди няколко години, когато искахме да инициираме референдум в България за АЕЦ „Козлодуй”, че зная колко трудно се прави това и колко малко вероятно е да се намери голям европейски въпрос, по повод на който да се съберат един милион подписа и то, както пише в договора, по възможност, от колкото се може повече държави, за да бъде поканена Европейската комисия да внесе проект за решение. Това е механизъм, който едва ли ще заработи...

Нека да споменем и че няма никакво разширяване на достъпа на гражданите на ЕС до Съда на ЕС. Все така непостижимо остава по-прозрачното и разбираемо функциониране на европейските институции, а всички вие знаете колко в най-добрия случай несериозно изглеждат, с грозните си карикатури, брошурките, които ЕК издава, за да обяснява на европейските граждани една или друга крачка от развитието на ЕС. Те изглеждат като правени от редакцията на някой провинциален вестник, за да се търси земност, достъпност. Това по-скоро отблъсква европейските граждани, вместо да ги кара да се чувстват приобщени към европейския процес. Затова според мен първата задача на Декларацията от Лаакен е напълно неизпълнена.

Втората задача – институциите – вървим към едно все по-сложно опростяване на тяхното функциониране. Най-съществената промяна по отношение на институциите, новият механизъм на взимане на решения в Съвета на министрите, всъщност е раздробен на три: едни правила ще важат до влизането в сила на Договора под една или друга форма, други до ноември 2014 г, трети след ноември 2014 г., т. е. реформата не само, че не се прави отведнъж, ами евентуално ще се осъществи в следващите 5-6-7 години. Задачата за по-добро разпределение на компетенциите, за която ръководството на Конвента докладва, че е изпълнена, в никакъв случай не се вижда в текста на Договора. С една малка, може би съществена промяна, че вече официално материята на полицейското и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси и целият досегашен трети стълб вече е прогласен за област на поделена компетентност, вървим към създаването на едно действително цялостно пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Но друго по-добро разпределяне на компетенциите и нов механизъм, разбира се, не виждам...

Нещо повече, нека да спомена тук своята болка и то е, че принципът на примата, който с много страх, все пак беше закрепен в чл. 6 на Конституцията, отново отпада от изричните разпоредби на основополагащия акт, защото, видите ли, някои държави се бояли каква ще бъде реакцията в техните парламенти или научни среди. Та се наложи правната служба на Съвета на министрите, Жан-Пол Жаке и неговите колеги, да изпратят един писмен текст, който да бъде приложен към Лисабонския договор, за да дообясни, като го няма текста за примата, че той не е премахнат, разбира се, и че продължава да се прилага и да се зачита, както произтича от практиката на Съда на ЕС, в същност, както сме го зачитали вече половин век. Да, има някаква крачка напред с формалното признаване на правосубектност на ЕС, той става юридическо лице. Но и тук имаме една формална крачка назад: Конституцията поставяше тази разпоредба в най-първите си членове, даже в чл. 1, а тук прогласяването на Съюза за юридическо лице се намира някъде чак в чл. 335 на новия договор за функциониране на Съюза, бившия договор на ЕО.

Трудно може да се говори за опростяване на инструментите за действие на Съюза, още по-малко, за подобряване на структурата и засилване на ролята на всяка от трите институции. По въпроса за мнозинството предполагам, че много пъти ще стане дума и няма да се спирам на него.

Третият аспект от третата голяма задача – и с нея ще приключа – на Декларацията от Лаакен: може ли един все по-нестабилен ЕС да бъде все по-стабилизиращ световен фактор? Отговорът, който се опитва да даде Лисабонският договор, е чрез създаването на нов механизъм, превръщането на Европейския съвет в институция, с постоянен Председател на Европейския съвет, постоянен Върховен представител по външната политика и сигурността, с роля на заместник-председател на ЕК, т. е. опитваме се все пак да имаме 2-3 души, които постоянно да работят само това, като се опитват да допринесат за формулирането и евентуално да изразят навън европейската външна политика, да вдигнат телефона на Европа, когато звънят от кабинета на Обама или от кабинета на Путин или Медведев, май още не е ясно от Москва кой точно ще звъни на този телефон...Най-вероятно ще има една съвременна система, едно време се наричаше петолъчка, днес – директна връзка, още повече, че знаете, че в момента ЕС и Москва вървят към едно привилегировано стратегическо сътрудничество.

Големият проблем обаче си остава и никаква институционна реформа не може да го реши: и това е проблемът за липсата на единна външна политика. Преди да си поставим въпроса с какъв институционен механизъм ще я осъществяваме, остава проблемът за това, че по твърде малко големи световни въпроси държавите-членки на ЕС формулират единно виждане; остава проблемът, че дори когато го формулират, имат много съществени разминавания относно това как да бъде осъществяван. И ако днес не говорим за шокиращото формулиране на разделението „стара и нова Европа” по повод войната в Ирак, във всички случаи говорим за това, че ние нямаме достатъчно ясна европейска позиция почти по нито един… въпрос!

Въпросът е, че макар да имаме Върховен представител, който ще може да говори от името на Съюза, на него ще му е трудно да каже какво мислят всички 27 държави по един или друг въпрос. Сигурно по всеки въпрос ще чуваме малко по-различно английско виждане, доста по-различно полско или чешко виждане, което може да се промени с времето, но в определен момент ще имаме поне 3 гласа.

И аз много искам да се надявам, с това приключвам, че тези няколко спънки в поредната голям крачка в развитието на ЕС няма наистина да отворят една нова линия в неговото развитие в посока на превръщане му в политическа матрьошка. По-младите участници в Конференцията не знаят какво значи това. Това са оонези известни красиви дървени руски кукли, които влизат една в друга, едната от които е изцяло от дърво, т. е. ядрото на Съюза, и няколко други, всяка от които участва в по-малка степен в политиките, в развитието, в бъдещето на Съюза, какъвто факт всъщност в момента вече имаме да речем с британското членство. Обединеното кралство така или иначе не участва в част от политиката на ЕС, то така или иначе съставлява една от по-външните матрьошки на Съюза.

Много ми се иска да вярвам, че форуми като този ще допринесат за това политическият елит на Европа да има по-добър материал за размисъл, и повече готови решения, които академичният елит, експертният елит могат да му предложат. Силно се надявам, че ни предстои една много пълноценна дискусия и ви благодаря за вниманието!...