Република българия сметна палата д о к л а д

Въз основа на Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2009 г. и в изпълнение на заповеди № № ОД-2-016 от 31.08.2009 г., ОД-2-027 от 19.11.2009 г. и ОД-2-001 от 04.01.2010 г., издадени от Николинка Иванова Грозева, директор на Териториално поделение на Сметната палата – Варна, е извършен одит на системите за вътрешен контрол и вътрешен одит в Община Каварна, който обхвана периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2008 г.

В резултат от извършения одит е съставен одитен доклад № 0020801609, приет с решение № 51/24.02.2010 г. на Сметната палата.

Община Каварна е юридическо лице и първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. Обособени са 12 второстепенни разпоредители с бюджетни кредити, в т. ч. 6 второстепенни разпоредители на делегиран бюджет. Бюджетът на Община Каварна е приет от ОбС – Каварна в размер на 21 886 716 лв.

Целите на настоящия одит са да се оцени: съответствието на системата за вътрешен контрол с изискванията на приложимото законодателство и методология; ефективността на въведените в общината контролни дейности, ефективността на дейността по вътрешен одит и съответствието й с приложимото законодателство и методология.

Извършеният одит обхваща проверка, анализ и оценка на системите за вътрешен контрол в процесите/подпроцесите по възлагане на обществени поръчки, отдаване под наем на земеделски земи, включително земи по чл. 19 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ); продажба на нежилищни имоти и учредяване право на строеж върху имоти частна общинска собственост, чрез търг и конкурс и вътрешния одит.

При одита са ползвани следните критерии за оценка: съответствие на системата за вътрешен контрол в Община Каварна с изискванията на Закона за финансово управление и контрол, и с утвърдените от министъра на финансите актове и методология за финансово управление и контрол; способност на въведените в Община Каварна контролни дейности да минимизират рисковете в процесите и подпроцесите - възлагане на обществени поръчки, отдаване под наем на земеделски земи – частна общинска собственост (ЧОС), включително земи по чл. 19 от ЗСПЗЗ, продажба на нежилищни имоти (ЧОС) и учредяване право на строеж върху имоти (ЧОС) чрез търг или конкурс; съответствие на дейността по вътрешен одит в Община Каварна с изискванията на Закона за вътрешен одит в публичния сектор, Стандартите за вътрешен одит и утвърдената от министъра на финансите методология; постигане на целите на дейността по вътрешен одит да носи полза и да подобрява дейността на Община Каварна, като я подпомага да постигне целите си.

Изборът на процесите е извършен по критериите: размер на приходите, респективно разходите, свързани с процеса; обществена значимост на дейността, във връзка с която се развива процеса; процес, който не е одитиран от вътрешния одит.

В законоустановения срок по чл. 39, ал. 3 от Закона за Сметната палата по одитния доклад не е постъпило становище от ръководителя на одитирания обект.

През одитирания период кмет на Община Каварна е Цонко Здравков Цонев, който съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор носи управленската отговорност.

Кметът на Община Каварна осъществява финансовото управление и контрол като осигурява изграждането, развитието и функционирането на системата. Анализът за съответствие със законодателството и методологията показа, че системата за вътрешен контрол в общината съдържа елементите определени в Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС). Общата оценка за изграденост на системата определена на етапа на предварителното проучване е „добра”.

1. 
   . Контролна среда
   

Процесите по управление на риска са обвързани със стратегическите и оперативни цели, дефинирани в План за развитието на Община Каварна 2005 г. – 2013 г. и Програма за управление на общината в мандат 2007 г.-2011 г. Оперативните цели са заложени в годишни планове на отделите в ОбА. През одитирания период е разработена и утвърдена „Стратегия за управление на риска”. Рисковете за постигане на целите са оценени. Възложени са отговорности на длъжностни лица за управлението им. Предвидено е преглед на Стратегията и процедурите за отчетност и контрол с цел подобрението им да се извършва периодично от комисия, съставът на която към 31.12.2008 г. не е определен³.

Въведени са политики и процедури, които дават разумна увереност, че рисковете са ограничени в допустимите граници при постигане на целите. За отделни длъжностни лица са определени контролни дейности за целесъобразност и законосъобразност, като за два или повече ключови етапа от даден процес/операция отговарят различни служители.

Системата за двоен подпис е прилагана при поемане на задължение и/или извършване на разход, включително при заместване. Процедурата не обхваща договорите по управление и разпореждане с общински имоти, които са подписани само от кмета⁴.

Движението, съхранението и използването на документите е определено в План за документооборота на счетоводните документи и Инструкция за информационно-деловодната дейност. Софтуерът е организиран чрез нива на достъп в локалната мрежа.

Предварителният контрол е регламентиран в Инструкцията и осъществен от съответните длъжностни лица. Въведено е документиране чрез образци на контролни листове (КЛ). Отдел „АП” не е осигурен с юристи до 30.06.2008 г. и с решение на общинския съвет (ОбС) длъжностите са закрити. В длъжностната характеристика на началник отдел “АП” не са записани задължения за осъществяване на предварителен контрол в процесите по възлагане на ОП, управление и разпореждане с общински имоти⁵.

Процедури за счетоводно отчитане са установени в утвърдените Счетоводна политика, Индивидуален сметкоплан и План за документооборота съобразно изискванията на счетоводното законодателство. Работата е разпределена чрез длъжностни характеристики между съответните длъжностни лица.

Наблюдението се осъществява текущо на йерархичен принцип с цел намаляване на грешките и пропуските. Извършен е преглед от ръководството за функционирането на Системата за управление на качеството (ISO 9001:2000, СУК).

Документиране, архивиране и съхранение на информацията е осъществено по ред, определен с вътрешните актове: УП, Инструкция за информационно-деловодната дейност.

Противодействие на корупцията и измамите е регламентирано с вътрешните правила за организация на административното обслужване. Анализирани са сигнали по водения “Регистър на жалбите”. Данните показват, че няма сигнали и жалби за корупция и неспазване на етични норми.

Въведените контролни дейности, като цяло, са в съответствие с разпоредбите на ЗФУКПС. Те са адекватни, съществуват и са насочени към минимизиране на риска. Контролните дейности на ниво организация осигуряват средна степен на увереност, че биха разкрили или предотвратили евентуални грешки и нарушения.

1.4. Информация и комуникация

Изградената информационна система позволява свеждане на информация до служители от всички йерархични нива в подходяща форма и срокове. Осигурени са условия за вътрешна и външна комуникация, за обмен и архивиране на информацията в съответствие с приложимото законодателство, методология и добри практики.

Осъществен е преглед на процедури и правила, като са анализирани вътрешните актове и съответствието им с изискванията на ЗФУКПС. Очертани са зони за подобрения. Извършено е текущо наблюдение и периодично оценяване на състоянието на ФУК, от лица с подходящо йерархично ниво, позволяващо вземане на коригиращи мерки.

Процесът е регламентиран с Инструкцията и заповеди на кмета, като са определени условията, редът и отговорностите на длъжностни лица на всеки от етапите на процедурите за възлагане на ОП, на които възложител е кметът на общината.

Решения за ОП взема кметът на общината, който със заповеди е делегирал права и отговорности за заместването му. Контролът е възложен на началник отдел “АП”.

Постигнато е разделяне на отговорностите чрез определяне на задължения за длъжностни лица, които писмено докладват на кмета за необходимост от възлагане на ОП, отговарят за провеждане на процедурите, за съгласуване на документи и изпращане на информация за публикуване. Достъпът до активите и информацията е ограничен за служителите, които комплектуват, съхраняват досиетата на ОП и ползват информация. Получаването на оферти за ОП е по реда за информационно-деловодната дейност.

Предварителният контрол е извършен от началник отдел “АП” и от финансовия контрольор и е документиран в КЛ. С Инструкция за мониторинг, е въведено наблюдение на договорите за ОП, по проекти, финансиран по ОП Околна среда.

Документирането в процеса позволява проследяване чрез изготвени досиета и воден регистър. Досиетата са архивирани в отделите, ангажирани с възлагането на ОП. Регистърът към СУК не обхваща договорите за МОП по реда на чл. 2 от НВМОП, както и информация за изпълнението на сключените договори. Неподдържането на информацията в електронен вид и непълнотата на данните не осигурява проследимост в реално време на цялостния процес, свързан с възлагане на ОП⁶.

Процесите са регламентирани в Закона за общинската собственост (ЗОС), Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (Наредба №2/2005 г.) и Наредба № 5 за управление на земите от Общинския поземлен фонд (ОПФ, Наредба № 5/2004г.). Действалите през одитирания период наредби са отменени от 2009 г. Регламентите за подпроцесите са в съответствие със законовите изисквания.

Със заповеди кметът открива процедурите за провеждане на търг/конкурс, утвърждава документация и условия за участие, назначава комисиите, обявява спечелилите участници. Отдел “Собственост и стопанство” организира и контролира провеждане на процедурите. Началникът на звеното представя на кмета заявка, КЛ и документи за сключване на договор. Задълженията за изготвяне и съгласуване на договорите са определени за служители на отдел „Собственост и стопанство”. С подписите си същите удостоверят, че договорите съдържат необходимите клаузи. За сключените договори през одитирания период, изпълнението на задълженията не е документирано с подписи от служителите и началник отдел “ Собственост и стопанство”.

Началник отдел “АП” се произнася по законосъобразността за проектите на вътрешни актове, решения на ОбС и заповеди на кмета като ги парафира. При несъгласие прилага мотивирано мнение. Участва в търгове/конкурси, при съставяне, изменение и прекратяване на договори и осъществява предварителен контрол като попълва КЛ.

Счетоводната политика и Инструкцията съдържат регламенти за осчетоводяване на дейностите. Определен е ред за представяне и приемане на данни и документи между отдели „Собственост и стопанство” и “БФС”. Определен е редът, по който създадените и получени документи се придвижват, използват и архивират. Осигурено е проследяване на документи и действия, с посочени отговорности и задължения на служителите.

Съпоставяне на данни е осигурено чрез практика за проверки относно коректно попълване на имотите в кадастралната карта, както и за постъпилите приходи и депозити по банкови извлечения с информацията изготвена от отдел „Собственост и стопанство”.

На основание оценката на присъщия риск и добра обща оценка на системата, за постигане на изискваното ниво на увереност са изпълнени тестове на контрола и тестове по същество върху едни и същи нестатистически одитни извадки, формирани на случаен принцип в процесите/подпроцесите от обхвата на одита.

Тествано е прилагането на предварителен контрол преди извършване на разходи, инвеститорски контрол при ОП с обект строителство и системата на двоен подпис. Контролът е документиран от финансовия контрольор с КЛ, приложен в досиетата, с изключение на един договор, за който не е изпълнена и системата на двойния подпис. Във всички относими случаи е документиран инвеститорски контрол.

Тестът за съществуването и адекватността на контролните дейности показва, че те действат през одитирания период. В досиетата са приложени КЛ попълнени от началник отдел “АП” и финансовия контрольор, с изключение на един случай, поради отпуск. За всички договори е осъществена процедурата “система на двойния подпис”.

1.3.1 „Сключване на договор за ОП, без представени изискващи се документи и гаранция за изпълнение.” Изследвано е осъществяване на предварителен контрол от началник отдел “АП” и от финансовия контрольор. Попълненият КЛ от началник отдел “АП” е комплектуван с представени документи (по чл. 47, ал. 9 и чл. 48, ал.2 от ЗОП) от определения изпълнител. Отразява проверка за валидността и издаването им от компетентен орган. КЛ са попълнени, преди сключване на 20 договора за ОП, без посочения случай (т.1.1). Утвърдената форма на КЛ не включва данни относно гаранцията за изпълнение на договора, въпреки че контролът е осъществен. Документите са приложени в досиетата на ОП при всички 21 договора за ОП⁷. Контролата предотвратява и риска договорът да бъде сключен преди изтичане на срока за обжалване решението за определяне изпълнител на ОП и сключването му, при наличие на основания за прекратяване на процедурата.

Предварителен контрол при поемане задължение е осъществен от финансовия контрольор. Спазен е редът за проверки след изпълнение на горецитираните контроли и документирането му в КЛ. Изразено е одобрение относно поемане на задължение за 18 от сключените 21 договора. В останалите три случая не е спазен редът за писмено заявяване, за даване на мнение при поемане на задължение, както и неизпълнение на заповед за заместване на финансовия контрольор от заместник кмет “ФИП”.

Контролните дейности не са действали непрекъснато през одитирания период и при пълно спазване на въведените ред и процедури в етапите за осъществяване на предварителния контрол.

1.3.2. Във връзка с рисковете: “неправилно идентифициране на потребностите и определяне на реда за възлагане на ОП, включително с цел прилагане на по-облекчен ред за възлагане”; “неправилно поставяне на изисквания към участниците, което ограничава конкуренцията”, “неправилен избор на критерии, показатели или методика за оценка” и “възлагането да не съответства на нормативните изисквания”, са изпълнени тестове на предвидени ключови контролни дейности:

а) писмено изразяване на становище от началник отдел “АП” за необходимостта от провеждане на процедура за възлагане на ОП в КЛ при сключване на договори, за които не е проведена процедура, както и предварителен контрол от финансовия контрольор.

Контролът на началник отдел “АП” предхожда изготвянето на заявки за поемане на задължение след събиране на три оферти и класирането им от комисия. Проверката за законосъобразност, при прилагане на чл. 2, ал.1 от НВМОП, е осъществена. В попълнените КЛ за всички 13 договора е изразено становище, “че може да се поеме задължение/ да се сключи договор без да се провежда процедура”. Контролата не е предотвратила сключване на шест договора по реда на чл. 2 ал. 1 т. 2 от НВМОП за проучвателни и проектни работи на водопроводни мрежи в общината. Необходимостта от проектирането, неговата стойност е била предварително известна и планирана в Инвестиционната програма за 2008 г. Стойността на всеки от сключените договори е до 30 000 лв. (без ДДС), но възложените дейности, според техническите задания, са идентични по характер, въпреки че се отнасят до различни обекти. Сборната стойност на всички договори изисква провеждане на процедура по ЗОП (ред. ДВ бр. 59 от 2007 г.), включително с обособени позиции. Възложителят е разделил една ОП на части, като тя е възложена по реда на чл. 2, ал. 1 т. 2 от НВМОП, вместо чрез процедура по ЗОП, в нарушение на чл. 15, ал. 6 от ЗОП.

Извършен е предварителен контрол от финансовия контрольор с попълнени КЛ за 12 от сключените договори по реда на чл.2, ал.1 от НВМОП. В четири КЛ е посочено условие за осигуряване на допълнителни средства за плащане на ДДС по договорите. Разкриващите контроли са довели до планиране на разходите чрез промени в Инвестиционната програма. Не е осъществен предварителен контрол в един случай, поради отпуск на лицето и неизпълнение на заповед за заместването му.

б) писмено заявена необходимост от провеждане на процедури за възлагане на ОП до кмета от длъжностни лица и определяне на служители, които да отговарят за процедурите, конкретно за всеки обект на ОП. Контролите са изпълнени за 12 от 15 процедури. В три случая не е докладвана необходимостта от провеждане на процедура и със заповед на кмета не са определени отговорни лица за провеждането им. Предпоставка за това е липсата на изискване за заявяване на потребности от структурни звена на ОбА до определени длъжностни лица, както и неизготвяне на обобщен план-график на ОП.

По време на одита са разработени и утвърдени Вътрешни правила за реда и организацията за възлагане на ОП, с които са въведени нови регламенти.

в) писмено съгласуване от началник отдел “АП” на всички документи свързани с откриване, обявяване и провеждане на процедурите, и докладване до кмета при наличие на нарушения. Съгласувателните процедури са осъществени чрез полагане на подпис от длъжностното лице върху решения, обявления, документация за ОП и заповеди на възложителя, свързани с провеждане на процедурата. Така изпълнени те не показват какви проверки са извършени (напр. правно основание, вид на процедурата, срокове). Съгласуването не е приложено за шест от решенията за откриване на процедурите, за пет обявления, пет документации за участие и по една заповед за назначаване на комисия, обявяване на класирането и определяне на изпълнител на ОП. В четири от посочените случаи съгласуването не е изпълнено поради отпуск на длъжностно лице. Анализът на съгласувателните контроли в отделните етапи на процедурите показа:

аа) в обявлението за 14 ОП не е посочено изискване за деклариране отсъствието на императивно установените пречки за участие в процедурата и определени от възложителя обстоятелства, които водят до отстраняване на участника, в нарушение на чл. 47, ал. 3 от ЗОП, чл. 6, ал.1 и § 2 от ПЗР на НВМОП. Оповестено е, че изискванията към участниците са посочени в документация за участие в процедурата.

бб) в обявлението за 11 ОП не са посочени конкретни минимални изисквания за икономическо и финансово състояние, технически възможности, квалификация на участниците и документите, с които се доказват. За две от тях не са посочени условията свързани с начина на плащане и за две размера на гаранцията за участие и гаранцията за изпълнение. Оповестено е, че информацията се съдържа в документацията за участие, с което са нарушени изискванията на чл. 25, ал. 2, т. 6-8 от ЗОП, чл. 6 ал. 1 от НВМОП във връзка с § 2 от ПЗР на Наредбата и установения принцип за публичност;

вв) в обявлението за две ОП при определяне на гаранциите за участие и изпълнение е нарушено правото на участниците сами да изберат формата – парична сума или банкова гаранция, дадено с чл. 60, ал. 2 от ЗОП. Възможността е осигурена с документацията за участие;

гг) при провеждане на една процедура е намален крайният срок за получаване на офертите с повече от допустимите 7 дни, в нарушение на чл. 35, ал. 3 от НВМОП;

дд) методиката за оценяване при критерий „икономически най-изгодна оферта” за една ОП по ЗОП, не съдържа ясни указания по показателите („наличие на собствена складова база/или наета” и „предложения/дарения в полза на общината”), формиращи 30 на сто от тежестта на оценката. От възложителя не са посочени измерими характеристики, които да подлежат на оценяване, с което е нарушен чл. 28, ал. 2 от ЗОП. Показателите не са пряко свързани с обекта на изпълнение на ОП по смисъла на § 1 т. 8 от ДР на ЗОП и имат отношение към финансовото състояние и техническите възможности на участниците.

За четири от процедурите по НВМОП, с критерий за оценка “икономически най-изгодна оферта”, са определени показатели, свързани с качествата на участниците, с годността и възможностите им за реализация на договора за ОП. Информацията не е използвана като критерий за подбор на участниците, поради което възложителят се е лишил от възможността да извърши допустимост на участниците. Включването на горецитираните показателите за оценка на офертите при посочените пет ОП може да се оцени като негативна практика;

ее) в 3 процедури е нарушен чл. 68, ал. 4 от ЗОП, изискващ полагане на подпис от най-малко трима от членовете на комисията върху плика с предлагана цена от офертите на участниците, като в една не са подписани и приложенията, които комисията оценява;

жж) за една ОП в решението възложителят е определил изпълнител на поръчката, но не е обявил класиране на участниците в процедурата, поради което не са спазени изискванията на чл. 73, ал.1 от ЗОП;.

зз) в една процедура не е съобразен тридневният срок за изпращане решението до участниците за обявяване на класирането и определяне на изпълнител на ОП, като не са спазени изискванията на чл. 73, ал. 3 от ЗОП;

ии) в две процедури са нарушени изисквания на чл. 44, ал. 1 от ЗОП за изпращане на информация до Агенцията по обществени поръчки (АОП) в седем дневен срок от сключване на договора за ОП;

йй) в решението за откриване на една процедура „договаряне с покана”, възложителят се е позовал на чл. 53, ал. 1 т. 1 от НВМОП, вместо на т. 2 от същия. В мотивите за избор на процедурата е посочено, че откритият конкурс е прекратен по чл. 24, ал. 1 т. 3 от НВМОП, поради това, че подадените оферти надвишават финансовия ресурс на възложителя. Съгласно правната норма са поканени участници, които са представили оферти и отговарят на изискванията в обявлението за открит конкурс;

кк) в изпратената до АОП информация за един договор неточно е посочена стойността без ДДС (посочена е с ДДС) и за два договора са представени част от показателите за оценка на офертите, в несъответствие с чл. 2 от ЗОП във връзка с § 2 от НВМОП.

От тестовете, изпълнени върху одитната извадка, не е констатирано неправилно определяне на реда за възлагане на ОП и неправилно поставяне на изисквания към участниците, което ограничава конкуренцията. Не са констатирани прекратени процедури вследствие на осъществените контролни дейности.

Съгласувателните процедури не са действали непрекъснато през одитирания период и не са предотвратили негативна практика и несъответствие с нормативните изисквания.

1.3.3. Във връзка с рисковете “анексиране на договора без наличие на основания” и “неизпълнение на възложената обществена поръчка в посочения в договора срок” са извършени тестове на предвидените контролни дейности - инвеститорски контрол, проверка от длъжностни лица за съответствие с условията на договора и предварителен контрол за законосъобразност при изплащане на разходите.

При изпълнение на шест договора е осъществен и документиран инвеститорски контрол. Спазени са регламенти за подписване на фактури от оправомощено лице, което с подпис удостоверява съответствие с условията на договорите.

Констатирано е неспазване на срока за приключване на изпълнение по три договора, като налице е мълчаливо съгласие за удължаване срока за изпълнение на строително-монтажни работи (СМР), в нарушение на чл. 33, ал. 1 от НВМОП. Не са приложени клаузи от договорите за заплащане на неустойка от изпълнителите (р-л VІІІ от договорите). От финансовия контрольор е извършен предварителен контрол преди всяко плащане.

1.3.4. Във връзка с риска “неизготвяне или некомплектоване на досиетата по възложени обществени поръчки и неправилно съхранение на досие” е извършена проверка на съхранената документация по всички възложени ОП от двете одитни извадки. Установено е, че рискът е управляван - документите са комплектовани в досиета и съхранени от отделите на ОбА, ангажирани с възлагането на ОП.

Тестовете са изпълнени върху одитна извадка, която включва 25 от общо 39 договора за наем. Сключени са след проведените три процедури за отдаване под наем на земеделски земи през стопанската 2008/2009 г.

Тестовете са изпълнени върху 13 досиета за дейностите - контрол на процедурите за отдаване под наем от началник отдел “Собственост и стопанство”, съгласуване на документи по процедурите и предварителен контрол от началник отдел “АП”. Констатирано е, че контролите са осъществени и управляват рисковете. Осъществен е предварителен контрол като са попълнени три общи КЛ. Налице е несъответствие с Инструкцията, съгласно която резултатите от контрола се посочват за всеки отделен договор.

а) “неспазване на законодателството при провеждане на процедурите по отдаване под наем за обявени начални цени спрямо определените от ОбС”. .Спазен е редът за внасяне на предложение за определяне на начална цена за отдаване на земи от кмета в заседание на ОбС. Предложението е съгласувано от началник отдели “Собственост и стопанство” и “АП”. Началните цени са определени с решение на ОбС. Контролите са предотвратили неблагоприятната последица от забавяне в управлението на земите.

б) “непълни данни за земеделските земи за отдаване под наем, включително земи по чл. 19 от ЗСПЗЗ и придобити от общината след замяна”. Подготвена е информация за подлежащи на отдаване под наем земи от служители на отдел “СС”. Обхванати са и земите по чл. 19 от ЗСПЗЗ, и придобитите чрез сделки за замяна. Посочени са начални цени и сума на депозит, съответстващи на определените от ОбС. Информацията е част от утвърдената от кмета документация за трите процедури и издадените три заповеди за провеждане на търговете. Заповедите са изготвени по надлежния ред от длъжностни лица на отдел “Собственост и стопанство”. Установеният риск е покрит с ефективна контролна дейност.

в) “неспазване на законодателството по отношение на публичност при провеждане на процедурите за отдаване под наем”. Изискванията за публичност на процедурите са осигурени с утвърдените от кмета “Правила за провеждане на таен търг по оферти”, съгласувани от началник отдел “Собственост и стопанство”. Определено е информацията за търга да се публикува в местен вестник, най-малко 14 дни преди датата на търга. Обявяването е извършено при спазване на въведения ред. Постигането на публичност е предпоставено и с възможността за присъствие на участниците при отваряне на документи от комисията. Рискът е покрит и от осъществения предварителен контрол от началник отдел “АП”.

г) “неспазване на законодателството по отношение работата на назначените комисии за провеждане на процедурите и документиране на резултати в протоколи”

Разглеждането на офертите и класирането им е извършено от комисии, в чийто състав е включен юрист и длъжностни лица от отдел “Собственост и стопанство”. Ограничен е рискът от допускане на пропуски и грешки в работата на комисията. От прегледа на документи е установено непълно прилагане на чл. 26 от Наредба №5/2004 г., определящ върху всеки плик, включително с офертата да се отбележи информация за редовността на документите на кандидатите. Пропускът не е разкрит от контролната дейност, предвидена за управлението му – извършване на предварителен контрол от началник отдел “АП”. Неприложените изисквания не са повлияли за правилно класиране на кандидатите.

През 2008 г. са реализирани 15 продажби и три договора за учредено право на строеж. Сделките са осъществени чрез търг с явно наддаване и конкурс и формират 16.87 на сто от приходите на общинския бюджет. Проверени са 6 от продажбите и 2 от учредените права на строеж.

Тествани са контроли, определени за изпълнение от началник отдел “СС” и предварителен контрол от началник отдел “АП”. Като годишен план е ползван изготвеният от началник отдел “Собственост и стопанство” план при съставяне на бюджет`2008 г. Резултатите показват, че четири от планираните сделки съответстват на реализираните. Изпълнение на изискванията за съдържание на предложенията, внесени в ОбС, е осигурено от началник отдели “Собственост и стопанство” и “АП”. Същите са положили подписи за изготвил и съгласувал върху всички докладни записки на кмета, свързани с разпоредителните сделки. Оценките са изготвени чрез облагателни писма, подготвени от служители на отдел “Собственост и стопанство”. Осигурени са оценки по пазарни цени за всички сделки. След промените в ЗОС (ДВ, бр. 54/13.06.2008 г) изготвените от началник отдел “Собственост и стопанство” предложения за разпореждане съдържат оценки на имотите по пазарни цени. Одобрените от ОбС оценки са по–високи от данъчните и са приложени като начални цени при проведените два конкурса. Извършен е предварителен контрол, документиран в КЛ от началник отдел “АП” за всички договори. Съставени са досиета за разпоредителните сделки с приложени съпътстващи ги документи. Въведените контролни дейности са подходящи и ефективни.

Процедурите за продажба на нежилищни имоти - ЧОС и учредяване право на строеж върху имоти ЧОС чрез търг и конкурс са проведени в съответствие с изискванията на ЗОС , Наредба №2/2005 г. и решенията на ОбС.

а) във връзка с риска “неспазване на законодателството по отношение на провеждане на процедурите - липса на прозрачност при провеждането на разпоредителните сделки” е тествано прилагане на чл. 58, ал. 1 и чл. 70, ал. 4 от Наредба №2/2005 г. за публикуване на съобщения в поне един ежедневник и местен вестник. Действията са организирани и контролирани от началник отдел “Собственост и стопанство”. Установено е, че рискът е управляван, позволява участие на максимален брой лица и осигурява законовото изискване за публичност на процедурите. Прозрачността е гарантирана и с въведената практика за присъствие на участниците при отваряне на подадените оферти от комисията.

б) във връзка с риска “неспазване на законодателството по отношение на провеждане на процедурите, в т.ч. неточности в тръжната/конкурсната документация” са проверени документи от досиетата за съответствие с изискванията на наредбата по чл. 8, ал. 2 от ЗОС. Приложени са регламентите, посочени в глава шеста на Наредба №2/2005г. за ред и последователност на действията. Изготвени са задължителните документи и със заповедите на кмета са утвърдени документация, състав на комисиите, краен срок за приемане на заявления за участие и др. Установено е, че при определяне състава на две комисии не е предвиден резервен член (чл. 57, ал. 3 от Наредба № 2/2005 г.) Пропускът е предпоставен от неизвършено съгласуване на заповедите от началник отдел “АП” и не е установен от началник отдел “Собственост и стопанство”, като не е повлияно своевременното провеждане на търга и работата на комисиите.

в) във връзка с риска “сключеният договор да не отразява параметрите, приети от ОбС и/или условията от процедурата” и установеното при предварителното проучване несъществуване на предвидената за него контрола (полагане на подписи от служители на отдел “СС” за изготвил и съгласувал)⁸ е извършена проверка на съдържанието на договорите. Установено е съответствие на посочените клаузи с условията на проведените процедури и предложенията на спечелилия участник. Към сключените договори са приложени документи, отразяващи дължимите престации от спечелилите лица.

В договор за продажба на поземлен имот неточно са отразени данни (номерата на АОС, решение на ОбС и протокол за проведен търг). Констатираната грешка потвърждава необходимостта от действието на контролна дейност.

След структурна промяна в ОбА, с решение на ОбС е създаден отдел „Вътрешен одит”. Утвърдена е численост на Звено за вътрешен одит (ЗВО) в съответствие с минималните изисквания по чл.14, ал.2 т.3 на Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС). Дейността е регулирана с утвърдени от кмета вътрешни актове - УП, Статут на ЗВО; Вътрешни правила за дейността на ЗВО (януари 2007 г.); Стратегически план на ЗВО за периода 2008 г. – 2010 г. и Годишен план за дейността на ЗВО за 2008 г.(февруари 2008 г.).

Организационната независимост за дейността по вътрешен одит е осигурена с регламенти на УП. Отделът е на пряко подчинение на кмета на общината и докладва директно на него. Правомощията, ролята и целите на ЗВО са определени в Статут на ЗВО, съгласно който кметът гарантира независимостта на вътрешните одитори при осъществяване на дейността. Вътрешните одитори имат свободен достъп до ръководството, служителите, активите и цялата документация и информация. Преките задължения, възлагането на работата, отговорностите и функциите са изпълнявани въз основа на длъжностни характеристики. На ЗВО документирано не са възлагани функции извън плановите одитни ангажименти и за неприсъщи дейности. Вътрешните одитори са взели участие в разработване на Стратегия за управление на риска през 2008 г., което не е документирано като одитен ангажимент за консултиране (чл. 8, ал. 1 от ЗВОПС).

Дейността по вътрешен одит е осъществена от трима вътрешни одитори до 06.11.2008 г., след което са заети две щатни бройки. Вътрешните одитори през 2008 г. отговарят на изискванията за образователно – квалификационна степен, но не притежават сертификат на „вътрешен одитор в публичния сектор”. След 18.07.2008 г., във връзка с изискванията на чл. 19, ал. 2, т. 4 от ЗВОПС, кметът е разпоредил организиране на конкурс, който не е проведен. Числеността на отдела, до момента на извършване на одита, не съответства на чл. 14, ал. 2, т. 3 от ЗВОПС. През 2009 г. е сертифициран един от вътрешните одитори. За одитирания период не са подготвени лични планове за обучение от вътрешните одитори, въз основа на които РВО да изготви и представи годишен план за обучение за утвърждаване от кмета. Въпреки това за повишаване на квалификацията вътрешните одитори са участвали в обучения и обмяна на опит.

Управлението на дейността е уредено в Статута и Вътрешните правила на ЗВО. Регламентирани са видовете одитни ангажименти, етапите в одитния процес, работната одиторска документация, комуникацията и съдържанието на одитните досиета. РВО е изготвил „Програма за осигуряване и подобряване на качеството на одитната дейност на ЗВО”. Мерките в нея включват: вътрешни и външни оценки (не по-късно от 2011 г.) и контрол на всички нива на работата за гарантиране добро равнище на изпълнение, в. т.ч. документиране на работата и докладване на резултатите.

Дейността по вътрешен одит е планирана от РВО в стратегически и годишен план. В Стратегическият план е определена „одитната вселена” и е документирана извършената оценка на риска. Годишният план за 2008 г. включва 10 одитни ангажимента(ОА). Не е отчетено наличието на незавършени одитни ангажименти от предходната година и факта, че вътрешните одитори не притежават сертификат „вътрешен одитор в публичния сектор”, с което е предпоставен риск за заложената честота на одитните ангажименти.

Плановете са утвърдени и обсъдени с кмета, но обсъждането не е документирано. През 2008 г. не са извършени промени в годишния план на ЗВО при наличие на основания, свързани с намалена численост (след 06.11.2008 г.) и участие на вътрешните одитори при разработване на Стратегия за управление на риска. Включването на вътрешните одитори в процеса по управление на риска не е възложено и документирано като одитен ангажимент за консултиране (чл. 8 от ЗВОПС). До напускане на ръководителя на ЗВО (06.11.2008 г.) не са предприети действия за промяна на годишния план за одитната дейност.

В досиетата на всеки ОА е приложен формуляр за обратна връзка с ръководството на одитирания обект, но не е попълнен Въпросник за текуща оценка на качеството на ОА, поради участие на РВО в одиторския екип. Годишният доклад съдържа информация за целите и обхвата на вътрешния одит, употребеното работно време, основните изводи за функционирането на СФУК и предложенията за развитие на дейността. Посочени са съществените констатации и причините за допуснатите слабости и пропуски. Докладът е представен на кмета на общината и в МФ през 2009 г.

Съществуването и адекватността на контролните дейности са изследвани чрез тестове на контролите, управляващи идентифицирани рискове. Установено е, че плановете за дейността на ЗВО са утвърдени от кмета, с което са управлявани рисковете – да не са отразени стратегическите цели на общината, плановете да не са изготвени въз основа на оценка на риска и неправилно да са определени обхватът и ресурсите за вътрешен одит.

Процедурата за възлагане на вътрешен одит по всички ОА е осъществена, с което е покрит рискът от неспазване на определения ред за възлагане. Одитен план е изготвен при всички приключени ОА и е утвърден от РВО. Контролата покрива рисковете от неправилно определяне на целта, обхвата, ресурсите и др. при изпълнение на задачата. Проследяване изпълнението на дадените препоръки е въведено с Вътрешните правила на ЗВО и образец на Таблица за проследяване изпълнението на дадените препоръки. В досиетата е приложен попълнен посоченият образец, с което е ограничен рискът да не бъде осигурено проследяване на изпълнението на дадените препоръки

Контролните дейности са осъществени и действат през целия одитиран период. Адекватни са на рисковете, които следва да минимизират и са съобразени със спецификата на дейността.
ІV. Анализ и оценка на дейността по вътрешен одит за съответствие с приложимото законодателство и методология и оценка за ефективност на дейността, на ниво одитни ангажименти.

1. Съответствие на изпълнението на одитните ангажименти с приложимите стандарти и методология за вътрешен одит в публичния сектор

През одитирания период от ЗВО са извършени пет ОАУ. Планът за всеки ОА е изготвен по формата на примерния образец към ВП и съдържа цели, обхват, график и ресурси за изпълнение на одита, съгласно чл. 36 от ЗВОПС. Изготвянето не е подпомогнато със съставена работна програма, при неспазване на стандарт 224 и ВП. Описанието на одитните процедури е посочено в одитния план (обхват на одита). Контролните цели и дейности в изследвания процес са определени в работен документ “Одит на системите”. Идентифицирани и оценени са рисковете и контролните дейности, обосновани са вида и обема на проверките, с изключение на един случай при определяне на одитна извадка. Създадените работни документи в етапа на планиране не съдържат индекс или референтен номер, съгласно изискванията на Наръчника за вътрешен одит.

Приложените към одитните доклади/докладни записки работни документи обхващат изпълнени одитни процедури. В три случая описани проверки и съпоставяния не са отразени в работни документи, спрямо изискванията на стандарт 230 Изпълнение на ангажимента (банкови документи и фактури, отчетни данни с предварителни разчети, проверки на разходи по договори за доставки и строителство възложени по реда чл. 2, ал.1 от НВМОП). Работните документи потвърждават изложените констатации. За част от тях са допуснати пропуски: заверка за вярно с оригинала върху копия на документи, изходящи номера и дати на справки и номерация на приложения.⁹

Изготвени са предварителни доклади, връчени на ръководителя на одитирания обект с протокол. Структурата и съдържанието им отговарят на законовите изисквания и приложимата методология. Попълнени са таблици с установени пропуски, слабости или нарушения, нивото на риска и формулирани препоръки. Резултатите са отразени в окончателни доклади/докладни записки, съставени в съответствие с изискванията на стандарт № 241 “Критерии за представяне на резултатите” и докладвани лично на кмета. Във всички досиета е приложен план за действие за дадените препоръки. Проследяване на изпълнението им е отразено в „Таблица за проследяване на дадените препоръки”. Сравнени са дадените препоръки, получената информация и документи за изпълнението им. Резултатите са посочени като заключения в таблиците и в годишния доклад на ЗВО.

Съпоставени са данните от годишния доклад и годишния план на ЗВО през 2008 г., дадените препоръки, съставените планове за действие и изготвените таблици за проследяване на дадените препоръки от вътрешните одитори. Ефективността, т.е. допринасянето на полза е измерена чрез показателите: изпълнение на ОА в съответствие с приетите вътрешни документи и изпълнение на дадените препоръки. Изпълнени са само три от планираните десет ОА. Към 31.12.2008 г. в процес на изпълнение са три и четири не са извършени. Два от приключените общо пет ОА са от 2007 г. и отчетени като изпълнени в предходната година. Освен недостатъчния брой вътрешни одитори, причина за неизпълнението е и участието им в разработване на Стратегия за управление на риска.

а) от вътрешните одитори са дадени общо 18 препоръки. Всички те са приети от ръководителите на одитираните структури и са включени в план за действие, съдържащ и срок за изпълнение. Отчетено е изпълнение за всички препоръки;

б) за четирима от ръководителите на одитираните единици дадените препоръки са били ясни, конструктивни и относими, а за един условно „да” („по-скоро вярно”), съгласно информацията във „Формуляр за обратна връзка” – документ от „Програмата за осигуряване и подобряване на качеството” (Стандарт 130).

Анализът на проследените препоръки показва, че допринасят за минимизиране на рисковете и превенция срещу действия с неблагоприятни последици. Констатирани са единични случаи на препоръки, които са неподходящо адресирани (към лице, което работи по граждански договор), не конкретизират подходящи действия за предотвратяване на пропуски или имат принципен характер (спазване на разходни норми за гориво, навременно разплащане с доставчици, недопускане на авансови плащания без задължение по договор).

в) ръководителите на всички одитирани единици са изразили одобрение за напредъка и ползата от вътрешния одит. В попълнения „Формуляр за обратна връзка” са отразени мнения, че изпълнените одитни ангажименти са били полезни (20%) или имат частична полза (80%), и същите допринасят (40%) или ще допринесат (60%) за подобряване на одитираните области.

Предприетите действия по изпълнение на дадените препоръки показват разбиране за значението на контрола и неговата важност. Изпълнението на препоръките повишава вероятността за постигане целите на общината и структурните единици и намалява нивото на риска в тях. Одитният екип оценява дейността по вътрешен одит по показателя като ефективна, тъй като за всички препоръки са били предприети коригиращи действия за подобряване на одитираната дейност.
III. ПРЕПОРЪКИ

В резултат на извършения одит и на основание чл. 41, ал. 1 от ЗСП се дават следните препоръки на кмета на Община Каварна:

1.1. да се извърши актуализация на Устройствения правилник, относно текстовете определящи функциите на финансовия контрольор, произтичащи от ЗФУКПС и изменената Инструкция за осъществяване на предварителен контрол и други контролни дейности;

1.2. да се разработят и утвърдят правила и процедури за подбор при назначаване на служители в общинската администрация;

1.3. да се определи съставът на комисията за периодичен преглед на Стратегията за управление на риска и процедурите за отчетност и контрол;

1.4. да се въведе системата за двоен подпис в процесите по управление и разпореждане с общинска собственост;

1.5. да се актуализира длъжностната характеристика на началник отдел „Административно - правен” със задължения за осъществяване на предварителен контрол по процесите по възлагане на обществени поръчки и управление и разпореждане с общински имоти;

1.6. да се допълни съдържанието на „Контролен лист за наличие и валидност на документи” с данни относно проверка за представена гаранция за изпълнение, преди сключване на договор за обществена поръчка;

2. Воденият регистър за обществени поръчки да се допълни с информация относно договори за възлагане на МОП по реда на чл. 2 от НВМОП и данни за изпълнението на сключените договори за обществени поръчки.

3. Да се предприемат действия за осигуряване на звеното за вътрешен одит с необходимия брой вътрешни одитори и изискващата се компетентност.

4. Да се разпореди на ръководителя на звеното за вътрешен одит да предприеме мерки за подобряване на планирането и документирането на одитната дейност.

Настоящият доклад е изготвен на основание чл. 41, ал. 1 от Закона за Сметната палата и е приет от Сметната палата с решение № 51/24.02.2010 г.