Доклад №0700200315 за извършен одит „Ефективност и ефикасност на социалните услуги в община Търговище за периода от 01. 01. 2013 г до 31. 12. 2014 г септември, 2015 година

2. Да се анализира и оцени ефективността на социалните услуги.

3. Да се анализира и оцени ефикасността на социалните услуги.
Раздел ІІ. Обхват на одита
1. Одитни въпроси

Настоящият одит трябва да даде отговор на следния основен въпрос:

Постигнато ли е ефективно и ефикасно осъществяване на социалните услуги в Община Търговище?

За да се отговори на основния одитен въпрос трябва да се отговори на специфичните въпроси и подвъпроси:

1.1. Създадени ли са общи условия и предпоставки за осигуряване на ефективни и ефикасни социални услуги на населението в общината?

1.1.1. Нормативно обезпечена ли е дейността по предоставяне на социални услуги?

1.1.2. Ресурсно осигурена ли е дейността по предоставяне на социални услуги?

1.2. Ефективна ли е дейността на община Търговище по предоставяне на социални услуги на населението в общността?

1.2.1. Управлението на дейността по предоставяне на социални услуги допринася ли за постигане на поставените цели?

1.2.2. Предприетите действия за предоставяне на социални услуги осигурили ли са изпълнението на планираните цели?

1.3. Ефикасна ли е дейността на община Търговище по предоставяне на социални услуги на населението в общността?

1.3.1. Разпределението на ресурсите допринася ли за осъществяване на дейностите по предоставяне на СУ?

1.3.2. Постигнати ли са желаните резултати от вложените средства за предоставените социални услуги?
2. Изследвани области, дейности, проблеми и структури на одитираната организация, които са включени в обхвата на одита

В обхвата на одита, са включени анализ и оценка на:

2.1. Законосъобразност на дейността по предоставяне на социални услуги.

2.2. Социалните услуги, финансирани от община Търговище.

2.3. Създадените условия и предпоставки за осъществяване на дейността по предоставяне на социални услуги.

2.4. Организационна и териториална структура на социалните услуги в общината.

2.5. Планирането на дейността по предоставяне на социални услуги в изпълнение на Стратегията за развитие на социалните услуги в община Търговище 2011 – 2016 г.

2.6. Ефективното и ефикасното изпълнението на количествените показатели на планираните цели.

Извън обхвата на одита остават анализът и оценката за ефективност и ефикасност на дейността на специализираната институция Дома за деца с умствена изостаналост „Свети Мина“, гр. Търговище, закрита от 01.01.2015 г., със Заповед № РД01-1313/12.11.2014 г. на изпълнителния директор на АСП и предвид адекватността и уместността на предложенията за подобряване на дейността, които могат да бъдат направени в резултат на одита.
Раздел ІІІ. Одитни критерии
Критериите и показателите за измерване и оценка на дейността по предоставяне на социалните услуги в община Търговище са представени в приложение към настоящия доклад.¹
Раздел ІV. Одитна методология
1. Одитен подход

За изпълнение на целите на одита ще се приложи комбинация от:

- резултатно-ориентиран подход – при проверка и анализ на степента на постигане на определените в СРСУ цели и при оценяване на съотношението между постигнатите резултати и използваните ресурси;

- проблемно-ориентиран подход - при проверка и анализ на съществуващи проблеми, породени основно от голямото разнообразие и индивидуалност на социалните услуги, разпределението на отговорностите по управление на социалните услуги между държавната и местната власти, липсата на достатъчно квалифицирани специалисти, ниското заплащане на труда и други.

- системно-ориентиран подход – при изследване на взаимодействащите и функционално взаимозависимите елементи в процеса по предоставяне на СУ.

С цел постигане на ефикасност при одита, предвид големия обем и разновидност на предоставените социални услуги, както и ресурсната осигуреност за изпълнение на одитната задача (времеви и човешки), са формирани популации по отношение на анализа и оценката на отделните видове социални услуги. Приложена е одитна извадка, съобразена с целите и обхвата на одита, резултатите от оценката на идентифицираните при предварителното проучване рискове и определената същественост. При избора на извадковите единици са приложени: подбор на единици по стойност, систематичен и рисков подбор.

При изпълнението на одитната задача за събиране на данни и информация са използвани следните методи:

- проучване, анализ и проверка на документи;

- писмено поставяне на въпроси към ръководствата на Община Търговище и на социалните услуги;

- проучване на мнението (анкета);

- искане до ръководителите за представяне на необходимата информация, систематизирана по предварително определен образец (таблици, справки);

- наблюдение на място;

- формиране на нестатистическа одитна извадка.

За целите на обработване на събраната информация и получаване на одитни доказателства са използвани:

- систематизиране на данни по определени критерии;

- обобщаване и анализ на данни;

- сравнителен анализ.

Кметът на община Търговище² въз основа на стратегия за развитие на социалните услуги на областно ниво, приета от Областния управител на Област Търговище, организира разработването на стратегия за развитие на социалните услуги и на общинско равнище, която се приема от общински съвет. Действащата през периода на одита Стратегия за развитие на социалните услуги в община Търговище е приета през 2011 г. и е актуализирана през следващите две години с решения³ на ОбС.⁴

В съответствие с чл. 36б, ал. 4 от ППЗСП и по предложения на кмета, за изпълнение на СРСУ ежегодно до 30 април на предходната година са приети годишни планове за развитие на социалните услуги на общинско равнище⁵. В тях са посочени видът, капацитетът и броят на социалните услуги, функциониращи на територията на общината, както и такива, които се предлага да бъдат открити, закрити или преструктурирани.⁶ Приетите от общинския съвет актове са публикувани в сайта⁷ на общината.

Съгласно чл. 36б, ал. 3 от ППЗСП, стратегията следва да съдържа изчерпателно посочени реквизити, сред които: анализ на потребностите от социални услуги на общинско равнище, описание на предизвикателствата, стратегическите цели и необходимите дейности в областта на социалните услуги, възможностите на общината за тяхното финансиране, ресурсното им обезпечаване, видът и броят на тези от тях, предоставяни в специализирани институции, които ще бъдат закрити, механизмите за преглед и актуализиране на стратегията и т.н.

Съгласно чл. 36б, ал. 4, т.т. 1-5 от ППЗСП, годишните планове следва да съдържат минимално изискуеми реквизити като: брой, вид и капацитет на социалните услуги, функциониращи на територията на общината, брой, вид и капацитет на социалните услуги, които се предлага да бъдат открити, закрити или преструктурирани, източниците на финансиране на социалните услуги, ресурсното обезпечаване на тяхното предоставянето, както и други дейности за развитие на социалните услуги.

В приетата от ОбС СРСУ, както и в последващите актуализации, са записани единствено задачите при извършване на мониторинга, но без да са определени способите и отговорните за това длъжностни лица. Не са включени някои от задължителните за нейното съдържание реквизити: възможността на общината за финансиране на социалните услуги, ресурсното обезпечаване за по-голямата част от СУ и механизмът за периодичен преглед и актуализиране на стратегията, с което не са изпълнени изискванията на чл. 36б, ал. 3, съответно т.т. 1, б. „г“, 4 и 7 от ППЗСП.⁸

При изготвянето и приемането от ОбС на Годишните планове за развитие на социалните услуги за 2013 г. и 2014 г. не са посочени източниците на финансиране за по-голямата част и ресурсното обезпечаване на предоставянето на социалните услуги, с което не са спазени чл. 36б, ал. 4, т.т. 3 и 4 от ППЗСП.⁹

Несъответствията са резултат от ограничения предварителен контрол за законосъобразност, осъществен преди внасянето в ОбС на СРСУ и ГП за 2013 г. и 2014 г. Извършеното от юрисконсулта на общината съгласуване е единствено по отношение на точното записване на правното основание за тяхното приемане, без да е проверено съдържанието на съответните актовете за съответствие с нормативните изисквания. ¹⁰

Липсата на законово установени реквизити създава риск от непостигане на поставените цели за развитието и предоставянето на социалните услуги. Не е определен ред за актуализация на приетата стратегия, което създава риск от допускане на нарушения и неточности при нейното актуализиране.

От ОбА са предприети действия за разработване на актовете, регламентиращи развитието на социалните услуги. От ОбС са приети нормативно определените СРСУ и годишни планове за нейното изпълнение през 2013 г. и през 2014 г. Стратегическите и годишните актове са публикувани на интернет страницата¹¹ на община Търговище.

В СРСУ и в гошишните планове са установени липси на регламентирани изисквания. Не е определен ред за актуализация на СРСУ. Предварителният контрол за законосъобразност на актовете, преди внасянето им в ОбС, е осъществен единствено чрез съгласуване на правното основание за тяхното издаване, като не е извършена проверка на съдържанието за съответствие с нормативните изисквания. Създаден е риск от незаконосъобразни действия и неефективно реализиране на политиката на общината по предоставяне на социални услуги.
2. Организационна структура

Анализът на организационната структура и ресурсното осигуряване на дейността обхвана всички социални услуги, финансирани от община Търговище и управлявани, както от кмета на община Търговище, така и от представляващия съответната организация - при възложено управление на СУ. Констатациите, изводите и оценките са базирани на данни и информация, предоставени от ОбА и съответните ръководители, и на проведеното с тях анкетно проучване относно ефективността и ефикасността на съответната социална услуга. Резултатите от анкетата са от особено значение за анализа и оценките, тъй като ръководителите отговарят за прякото изпълнение на общинската политика относно предоставянето на социални услуги. Въпросите в анкетата, начинът на провеждане и обобщените резултати са посочени в приложение¹².

Социалните услуги¹³ са многообразни по вид, начин на управление и финансиране. За тяхното предоставяне са възложени отговорности както на държавната, така и на местната власти, на неправителствени организации и на цялата общност.

През периода на одита, социалните ус-луги, управлявани и предоставени от община Търговище са 16, от които 15 в общността и една в специализирана инсти-туция - Дом за деца с умствена изостана-лост. Услугите от резидентен тип са 4 – два центъра за наста-няване от семеен тип и две защитени жилища. Всички СУ са основа-ни в подкрепа на лицата едновременно за осъществяване на ежедневни дейности и

Делегирани от държавата дейности са 11 и местни дейности – 5 социални услуги. Управлението на 6 СУ, ДДД е възложено от кмета след проведени конкурси. Реализирането на 6 социални услуги е осъществено чрез второстепенни разпоредители с общински бюджет и 4 от първостепенния разпоредител с бюджет (ПРБ), по проекти¹⁴, съфинансирани със средства от ЕС.¹⁵

През периода на одита, за осигуряване на условия и за осъществяване на СУ, от община Търговище са предвидени средства чрез общинския бюджет и по оперативни програми, съфинансирани със средства от ЕС. Парични дарения за СУ не са получени.¹⁸

Общият размер на осигурените през 2013 г. финансови средства за социални услуги е 3 244 450 лв., или 7,9 на сто от всички финансови ресурси на общината. По източници на финансиране, средствата са 1 616 230 лв. от общинския бюджет и 1 628 220 лв. по проекти, съфинансирани от ЕС, което е съответно 4,8 на сто и 20,6 на сто от общите постъпления в общината от тези приходоизточници. С най-висок дял в бюджетните приходи са субсидиите от Централния бюджет (ЦБ) за делегираните от държавата дейности – 53,6 на сто. Осигурените към края на годината собствени приходи за СУ - местни дейности и за дофинансиране на СУ - ДДД са 627 575 лв. или 97,7 на сто от планираните. Преходният остатък от 2012 г., в размер на 122 067 лв., е разпределен за социалните услуги от ОбС.¹⁹

Общият размер на осигурените през 2014 г. финансови средства е 2 466 488 лв., или 5,2 на сто от всички финансови ресурси на общината. По източници на финансиране, средствата са 1 722 420 лв. от общинския бюджет и 744 068 лв. по проекти, съфинансирани от ЕС, което е съответно 4,4 на сто и 8,9 на сто от общите постъпления в общината от тези приходоизточници. Субсидиите от ЦБ за ДДД са 892 311 лв., или 56,8 на сто от бюджетните средства. Осигурените към края на годината собствените приходи за СУ - местни дейности и за дофинансиране на СУ – ДДД, са 679 777 лв. или 96,7 на сто от планираните. Преходният остатък от 2013 г. в размер на 150 332 лв. е разпределен за социални услуги от ОбС.²⁰

Анализът на данните от 2014 г. спрямо същите от 2013 г. по окрупнени показатели показа, че размерът на осигуреното финансиране през 2014 г. е намален с 24,0 на сто спрямо 2013 г., което е резултат основно от намалените размери – повече от два пъти, на средствата по проекти, съфинансирани от ЕС поради приключване на проект BG161PO001/1.1-12/2011/003 по ОП „Регионално развитие“ на ЕС за изграждане на материалната база на

фиг.3 Финансиране на социалните услуги (в хил. лв.)

два ЦНСТ.

Въпреки увеличеният с 6,2 на сто размер на бюджетните средства за социални услуги, делът им в бюджетните приходи е намален с 0,4 на сто. Делът на средствата за ДДД е намален с 1,2 на сто за сметка на дела на средствата за МД и на преходния остатък. Броят на ръководителите на социалните услуги, определили осигурените през 2013 г. и 2014 г. финансови средства като „достатъчни“ и „недостатъчни“ е почти еднакъв и е препоръчано повишаване размера на трудовите възнаграждения.²¹

4.1. В актуализираните СРСУ, действащи през 2013 г. и 2014 г., развитието на човешките ресурси е определено като приоритетно функционално направление № 3, което подпомага ефективното изпълнение на основните дейности.

В актуализираните СРСУ са включени по 32 мерки/дейности/действия, изпълнението на които ще доведе до реализиране на поставените цели - повишаване на капацитета на служителите за изследване на потребностите на общността и планиране на вида и обхвата на услуги; изграждане на административен капацитет за реформиране, преструктуриране или закриване на съществуващи социални услуги; повишаване на познанията на специалистите в отделите на общината по прилагането на съществуващата нормативната уредба и добрите практики за администриране и управление на социални услуги и други.

Във връзка с реализиране на поставената цел, за 2013 г. и за 2014 г. не са планирани и не са представени на ОбС за приемане конкретни дейности. В отговор на поставен въпрос, от ОбА е пояснено, че включените в СРСУ дейности са основание, за изпълнение, но за периода на одита конкретни резултати не са отчетени. ²²

4.2. Общият средносписъчен брой на персонала, работещ в социалните услуги - ръководители, специалисти, експерти и други, е 214 и 228 съответно за 2013 г. и 2014 г. През двете години, ОбА участва в процеса по управление, организация и контрол на социалните услуги с незначителен брой служители – 4-ма.²³

4.2.1. Съгласно действащите структура и Устройствен правилник на общинска администрация (УП), към специализираната администрация в Община Търговище е формирана дирекция „Земеделие, транспорт, търговия и социални дейности“ (ЗТТСД) с определени функции относно социалните дейности – работа с граждани, обект на социално подпомагане и обслужване в общината и осъществяване на връзка и кореспонденция с Областната администрация и други институции. Определените функции представляват една деветнадесета част от функциите на дирекцията и са значително ограничени спрямо дейностите, необходими за изпълнение при управлението, предоставянето и контрола на социалните услуги, определени със ЗСП и ППЗСП.²⁴

Длъжностните лица, отговорни за социалните услуги в община Търговище са четирима - ресорен заместник-кмет, директор на дирекция, старши експерт „Социални дейности“ (СД) и младши експерт „Социални и младежки дейности“ (СМД). С длъжностните характеристики и индивидуалните работни планове на старши и младши експертите са възложени задължения и отговорности, съвместяващи различни дейности на администрацията, една част от които са във връзка със СУ - подготовка на справки, сведения, отчети, отговори на жалби; изготвяне на СРСУ и на ГП; участие в работни групи и комисии и други. Контролът на дейностите, свързани със социалните услуги е вменен на директора на дирекция ЗТТСД.²⁵

С решение на ОбС, заместник-кметът и старши експерт СД са определени за председател и съответно член на Обществения съвет за социално подпомагане по чл. 35 от ЗСП. Изпълняват задължения във връзка с оказване на съдействие и помощ при извършване на дейностите по социално подпомагане, упражняване на обществен контрол върху тяхното осъществяване, съдействие и подпомагане на общинските съвети и кметовете на общините при анализиране на потребностите от социални услуги, участие в разработването на стратегиите и годишните планове на общините.²⁶

От заместник-кмета и експертите са изпълнявани и задължения на администратори и членове на екипи по сключени облигационни договори за осигуряване на социалните услуги „Приемна грижа“ и „Личен асистент“, съфинансирани със средства по ОП „Развитие на човешките ресурси“.²⁷

През 2013 г. на длъжността младши експерт „Социални и младежки дейности“ са работили 3-ма служители. Директорът на дирекция ЗТТСД е освободен в края на 2014 г.²⁸ и длъжността временно се изпълнява от младши юрисконсулт от дирекция „Човешки ресурси и правно-нормативно обслужване“.²⁹

Служителите са с необходимите за длъжността образование и квалификация. През периода на одита са участвали в 3 тематични обучения, едно от които, проведено през 2014 г., на тема „Мониторинг и оценка на изпълнението на политики и стратегии за развитие на социалните услуги и за контрол на качеството за предоставяне на социални услуги“.

Налице е съвместяване на дейности и задължения, и текучество на персонала. Причината е във възприетия начин на управление и организация на човешките ресурси, отговорни за социалните услуги в община Търговище, както и в липсата на вътрешни правила за управление на социалните услуги, включващи организация и разпределение на отговорностите на длъжностните лица.³⁰

4.2.2. Кметът на общината³¹ е работодател на ръководителите на СУ, които са ДДД и МД, с изключение на случаите на възлагане на управлението след кон-курс или по договаряне. Работодател на персонала е ръководителят на съответната СУ.

Част от персонала отговаря и изпълнява задълженията на определени длъжности за повече от една СУ, поради спецификата на СУ и организацията за тяхното осъществяване – закриване и преместване на потребителите в новоразкрита СУ, предоставяне на няколко СУ от един доставчик и други.

а) Съгласно чл. 110 от Кодекса на труда (КТ) работникът или служителят може да сключи трудов договор с работодателя, при когото работи, за извършване на работа, която не е в кръга на неговите трудови задължения, извън установеното за него работно време. С трудовите договори, съгласно чл. 115 от КТ се уговарят продължителността и разпределението на работното време.

С трудов договор № 31/24.09.2013 г., сключен на основание чл. 68, ал. 1, т. 1 от КТ, от кмета на община Търговище е назначено лице на длъжност директор на социална услуга „Център за настаняване от семеен тип“, гр. Търговище – 2 бр. Договорът е със срок до 31.10.2014 г. на 8-часов работен ден. С Допълнително споразумение № 171/01.10.2014 г., срокът на договора е удължен до 22.01.2015 г.

С трудов договор № 30/24.09.2013 г., сключен на основание чл. 68, ал. 1, т. 2 от КТ, същото лице е назначено от кмета на Община Търговище на длъжност директор на ДДУИ „Св. Мина“. Договорът е със срок до закриването на ДДУИ „Св. Мина“, на 4-часов работен ден и е прекратен със Заповед № 13/28.10.2014 г., считано от 01.11.2014 г.

През периода от 24.09.2013 г. до 31.10.2014 г. лицето е работило по два трудови договора с един работодател, с обща продължителност на работното време повече от 48 часа седмично.

Поради липса на посочено основание за сключване по чл. 110 от КТ, нито един от трудовите договори не е ясно определен като основен, по смисъла на § 1, т. 12 от КТ, и съответно като допълнителен - за извършване на работа, която не е в кръга на неговите трудови задължения, извън установеното за него работно време.

Разпоредбата на чл. 115 от КТ не е спазена и в нито един от двата договора не е уговорено разпределението на работното време, независимо кое от трудовите правоотношения е основно – според поредността на номерата на договорите, или според договорените по-големи трудови усилия и размер на възнаграждението.

Създадена е предпоставка за неизпълнение на задължения и невъзможност за упражняване на контрол по спазване на договорената продължителност на работното време по двата трудови договора. Съгласувателните процедури, осъществени преди подписване на трудов договор № 30/24.09.2013 г., не са предотвратили установените нарушение и неясноти.³³

4.2.3. Съгласно чл. 18а, ал. 1-3 и ал. 6 от ЗСП и чл. 41, ал. 5 от ППЗСП, стандартите, критериите за обслужващ персонал и Методиката за определяне длъжностите на персонала са задължителни за прилагане от 9 СУ през 2013 и 10 през 2014 г. Средносписъчният състав на назначения персонал съответно на 5 и на 6 СУ е по-малък спрямо броят, необходим за предоставянето на СУ и изчислен по реда на Методиката за определяне на длъжностите на персонала и определените препоръчителни коефициенти.

За предоставянето на СУ, от общината са осигурени подходящи и добре поддържани сгради, помещения и транспортни средства.

През 2013 г. са усвоени 1 207 хил. лв. за изграждане и обзавеждане на ЦНСТ №№ 1 и 2 в гр. Търговище по проект BG161PO001/1.1-12/2011/003 по Оперативна програма „Регионално развитие“ на ЕС и закупуването на основно оборудване за Дневен център за възрастни хора с увреждания и други.³⁵

През 2014 г., спрямо предходната 2013 г., състоянието на материалната база, основното за дейността оборудване и използваните транспортни средства е подобрено и повече от половината от ръководителите са дали „отлична“ оценка. В края на 2014 г. поради „лошо“ състояние на материалната база и оборудването, и в резултат от предприети действия, специализираната институция Дом за деца с умствена изостаналост „Свети Мина“, гр. Търговище е закрита и част от потребителите са настанени в новоизградените центрове за настаняване от семеен тип, оценено като добър подход за деинституционализация и подобряване качеството на резидентната грижа.³⁶

Съгласно чл. 40в, ал. 1 от ППЗСП, преди подписване на договорите с потребителите, доставчикът на социални услуги е длъжен да предостави на потенциалните потребители писмена информация относно описание на социалната услуга, условия и правила за ползване, процедура за подаване на жалби.

За информационното и документационното осигуряване на дейността и съгласно чл. 40д от ППЗСП, от доставчиците са водени регистри и книги, свързани с данни за потребителите.

Потребителите на социалните услуги са запознати предварително с необходимата информация и при две трети от социалните услуги действието е документирано. Информацията за дейността е обработвана на ръка и програмни продукти са използвани за отчитане на финансово-счетоводната дейност - начисляване на работните заплати, отчитане на извършените разходи и други. От ОбА е пояснено, че програмното обработване на данни и информация за дейността не е необходимо.³⁷