Раздел ІІ. Ефективност на дейността по предоставяне на социални услуги

Лицата, които желаят да ползват социални услуги подават⁴¹ писмена молба по настоящия си адрес до директора на Д СП към АСП за социалните услуги, които са делегирани от държавата дейности или до кмета на общината - за социалните услуги, които са общинска дейност.

Настаняването⁴² в специализирани институции и предоставянето на социални услуги в общността, когато са делегирани от държавата дейности, се извършват със заповед на директора на Д СП към АСП, издадена въз основа на доклада, отразяващ извършената социална анкета на потребностите на лицето от СУ.

1.2. В изпълнение на чл. 35 от ЗСП е създаден⁴³ Обществен съвет за социално подпомагане, с председател – ресорния заместник-кмет на община Търговище и старши експерт СД - член на съвета. Задълженията на Обществения съвет са регламентирани в законовата норма и са за оказване на съдействие и помощ при извършване на дейностите по социално подпомагане, упражняване на обществен контрол върху тяхното осъществяване, съдействие и подпомагане на общинските съвети и кметовете на общините при анализиране на потребностите от социални услуги, участие в разработването на стратегиите и годишните планове на общините.

През 2013 г., от Обществения съвет са направени предложения във връзка с: капацитета - намаляване на три и увеличаване на една социална услуга; разкриване на една и увеличаване на интензивността на работата в две социални услуги. Реализирано е намаляването на капацитета на две от услугите, резултат от издадени от изпълнителния директор на АСП заповеди. По останалите предложения, действия не са предприети.⁴⁴

1.3. През одитирания период, в общината са проведени 3 конкурса⁴⁵ и са сключени договори за управление на 4 социални услуги - „Център за социална рехабилитация и интеграция“ (ЦСРИ), „Защитено жилище (ЗЖ) за лица с интелектуални затруднения“, „Дневен център за възрастни хора с увреждания“ (ДЦВХУ) и „ЗЖ за хора с психични разстройства“. В обхвата на одита са включени всички проведени през одитирания период конкурси и сключените в резултат от това договори.⁴⁶

1.3.1. Със Заповед № 3-01-170/07.03.2013 г., от кмета на община Търговище е открит конкурс за управление на социална услуга ЦСРИ. В заповедта не са посочени характеристиките и спецификата на предоставяните социални услуги, като задължителен реквизит от нея. Не е изпълнено изискването на чл. 37, ал. 2, т. 2 от ППЗСП.⁴⁷

Съгласно чл. 38, ал. 1 от ППЗСП, обявлението за провеждане на конкурса следва да бъде публикувано в един национален и един местен ежедневник, най-малко 45 дни преди датата на неговото провеждане. Обявлението за провеждане на конкурса е публикувано в национален ежедневник на 12.03.2013 г. и в местен ежедневник на 14.03.2013 г. Не са осигурени най-малко 45 преди датата на проведения конкурс - 26.04.2013 г., с което не е спазен срокът по чл. 38, ал. 1 от ППЗСП. ⁴⁸

В резултат от проведения конкурс, от кмета на общината е сключен Договор за управление на социални услуги № Д-01-80/30.04.2013 г. с Фондация „Международна социална служба - България“, гр. Велико Търново за срок от три години.

В останалата си част, конкурсът е проведен съобразно изискванията на ППЗСП.

1.3.2. Със Заповед № 3-01-169/07.03.2013 г., от кмета на общината е открит конкурс за предоставяне на социална услуга „ЗЖ за лица с интелектуални затруднения“. В заповедта не са посочени характеристиките и спецификата на предоставяните социални услуги, задължителен реквизит съгласно чл. 37, ал. 2, т. 2 от ППЗСП.⁴⁹

Обявлението за проведения конкурс е публикувано в един национален ежедневник на 12.03.2013 г. и в един местен – на 14.03.2013 г. Не са осигурени най-малко 45 преди датата на проведения конкурс - 24.04.2013 г., с което не е спазен срокът по чл. 38, ал. 1 от ППЗСП. ⁵⁰

В следствие от проведения конкурс, от кмета на общината е сключен Договор № Д-01-79/30.04.2013 г. със спечелилия конкурса Сдружение „Сдружение Защита, обич и вяра“, гр. Търговище за срок от три години. ⁵¹

1.3.3. За предоставяне на социална услуга „Комплекс за психично – здравни грижи в общността, състояща се от Дневен център и ЗЖ за хора с психични разстройства“, от кмета на общината е открит конкурс със заповед.⁵² Обявлението за неговото провеждането е публикувано⁵³ в местен и в национален ежедневник 47 дни преди неговото провеждане, в съответствие с изискването на чл. 38, ал. 1 от ППЗСП.⁵⁴

В резултат от проведения конкурс, от кмета на общината е сключен Договор за управление на социални услуги № Д-01-80/30.04.2013 г. с определения за изпълнител Фондация „Международна социална служба - България“, гр. Велико Търново за срок от три години.

Конкурсът е проведен съобразно изискванията на ППЗСП.

1.3.4. Осъщественият предварителен контрол за законосъобразност на действията при организацията на конкурсите е ограничен. Извършено е съгласуване относно правилността на правното основание за издаване на съответните заповеди, без да е направена проверка за съответствие на съдържанието с нормативните изисквания.

В общината няма разработени и утвърдени писмени правила, регламентиращи задълженията и отговорностите на отделните звена и/или длъжностни лица, по отношение провеждането на конкурси за предоставяне управлението на социалните услуги.⁵⁵

Целите и необходимите дейностите за развитие на социалните услуги в община Търговище са планирани в актуализираните и действащите през периода на одита Стратегия за развитие на социалните услуги в община Търговище 2011-2016 г. и Годишните планове за действие за 2012-2013 г. и съответно за 2014 г. по изпълнение на СРСУ 2011-2015 г.⁵⁶

Различието в периода на действие на СРСУ на община Търговище, посочен в СРСУ и в годишните планове, е резултат от привеждането в съответствие със срока на Областната стратегия за развитие на СУ. По информация на ОбА, срокът на актуализираните стратегии, действащи през периода на одита е до 31.12.2015 г.⁵⁷

Стратегическите очаквания за перспективното развитие на основните процеси, свързани със социалните услуги в община Търговище и моделът на това развитие са дефинирани чрез определената визия на СРСУ - „Развитие на иновативна и качествена система от социални услуги, насочена към подобряване качеството на живот, към пълноценната реализация и грижа за хората от рисковите групи, както и за тяхното социално включване в община Търговище“. Определени са четири приоритетни направления, като са дефинирани съответните общи и специфични цели, и дейности за тяхното реализиране. Основните дейности са групирани в Приоритетно направление (ПН) № 1. Развитие на услуги в общността за социално включване и за превенция на социалното изключване и изолация и Приоритетно направление № 2. Деинституционализация и подобряване качеството на резидентната грижа. В СРСУ е определена система от качествени и количествени индикатори, чрез които да се измери качествената промяна в ситуацията в община Търговище и напредъка в решаването на идентифицираните проблеми.⁵⁸

2.1. В Годишния план за действие за 2012-2013 г. (ГП за 2013 г.) и в Годишния план за действие за 2014 г. (ГП за 2014 г.)⁵⁹ са посочени броят, видът и капацитетът на социалните услуги, които функционират на територията на общината, целевите групи потребители, основните дейности на СУ, местоположението и териториалния обхват, статуса на СУ – налична, нова, за откриване/закриване, планиране. Количественият показател „капацитет“ – брой потребители, е планиран въз основа на информацията за капацитетите, определени със заповедите на АСП и решенията на ОбС.⁶⁰

2.1.1. В Годишния план за действие за 2012-2013 г. липсва конкретизация на посочения статус за коя година се отнася – 2012 г. и/или 2013 г., както и статусът на СУ за 2013 г., предвидени за откриване, закриване, промяна на капацитета и други промени през 2012 г.

В Годишния план за действие за 2014 г. не е посочен капацитетът на СУ за годината, а са посочени минималните и максималните количествени показатели от актуализираната СРСУ.⁶¹

2.1.2. В двата годишни плана, за част от СУ са установени следните несъответствия⁶²:

а) записаният вид/наименование се различава от вида на СУ, посочен с чл. 36 от ППЗСП и с вида на СУ, включена в съответните СРСУ;

б) СУ, предвидени за предприемане на действия през двете години, съгласно действащите през 2013 г. и през 2014 г. СРСУ, не са включени в съответните ГП или са включени с променени наименования;

в) капацитетът на СУ „Обществена трапезария“ от 57 потребители за 2013 г. и 60 за 2014 г., е планиран в съответния ГП два пъти - и за СУ „Домашен социален патронаж“.

г) капацитетът на СУ „Личен асистент“, „Приемна грижа“ е посочен без да бъде уточнен за съответния доставчик – община Търговище и Д СП, гр. Търговище към АСП.

2.2. Анализът на количествените показатели на планираните цели е базиран на информация, предоставена от ОбА, конкретизираща установените неточности и неизпълнението на нормативното изискване за определяне на източници на финансиране и ресурсно осигуряване.

Планираните цели са разделени по приоритетни направления от СРСУ и годишните планове, и по начин на управление - видове дейности, финансирани от община Търговище - за ДДД и за МД, и от други източници. Поради липса на уточнени показатели за начина на управление и финансиране, целта на анализа в тази част е да представи данни за структурата на планираните социални дейности и тяхното изпълнение.⁶³

Делът на броя и капацитета на дейностите в ГП по ПН № 1 са значително по-високи спрямо същите по ПН № 2 – съответно със 17,6 на сто и 52,4 на сто.

Предвидено е да се предприемат действия за промяна - откриване, закриване, планиране и трансформиране, съответно на 52,9 на сто и 38,0 на сто от броя и капацитета на СУ, включени в ГП.

За управление от община Търговище са предвидени 19 СУ с общ капацитет 1329 потребители, съответно 55,9 на сто и 81,8 на сто от планираните в ГП. Не са определени доставчиците на 8 броя или 23,5 на сто от СУ.

Делът на броя на дейностите по ПН № 1 е значително по-висок спрямо същия по ПН № 2 – с 45,0 на сто.

Предвидено е да се предприемат действия за промяна - откриване, закриване, планиране и трансформиране на 47,5 на сто от броя на СУ, включени в ГП.

За управление от община Търговище са планирани 17 СУ - 42,5 на сто от включените в ГП. Не са определени доставчиците на 32,5 на сто от СУ.

Установените пропуски са резултат от липсата на вътрешни правила за управление и контрол на СУ, довели до липса на ефективна организация при съставянето на ГП, координация и взаимодействие между служителите от ОбА и ръководителите на СУ, както и заради натовареност и съвместяване на задължения и отговорности от служителите от ОбА. Поради нормативното изискване за приемане на ГП до края на месец април на предходната година, ГП за 2012 г. и за 2013 г. са приети от ОбС едновременно и целите са посочени за двете години.⁶⁴

Недобрата организация при планиране на годишните цели е довела до тяхното неясно и неконкретно определяне и е създаден риск от неефективно изпълнение.

3.1. За 2013 г. са изпълнени 18 СУ с общ капацитет 1 104 потребители, което е съответно 52,9 на сто и 67,9 на сто от планираните в ГП. По приоритетни направления, изпълнението на планираните брой СУ и капацитет е съответно 80,0 на сто и 78,6 на сто по първото и 14,3 на сто и 33,7 на сто по второто направление. Броят на социалните услуги и капацитетът, планирани за управление от община Търговище са изпълнени съответно 63,2 на сто и 67,4 на сто. Не е реализирана нито една от 8-те СУ, с общ капацитет 118 потребители, планирани с неуточнени доставчици на услугите.⁶⁵

За 2014 г. са изпълнени 23 СУ с общ капаците 1 450 потребители, което е съответно 57,5 на сто от планираните в ГП брой СУ. По приоритетни направления, изпълнението на планирания брой СУ е 72,4 на сто по първото и 18,2 на сто по второто. Социалните услуги, планирани за управление от община Търговище са изпълнени 88,2 на сто. Не е реализирана нито една от 13-те СУ, планирани с неуточнени доставчици на услугите.⁶⁶

фиг. 10 Брой социални услуги за 2013 г. и 2014 г.

С ъпоставката на данните и информацията от двете години показа, че планираните количествени цели по показателя „брой“ СУ не са изпълнени и по ПН № 2 са реализирани единствено 2 СУ. За 2014 г. количествените показатели са по-високи, а изпълнението е с 4,6 на сто по-голямо спрямо 2013 г. Поради липса на планиране, изпълнението по показателя „капацитет“ за 2014 г. не може да се определи и не може да се анализира спрямо съответните данни от 2013 г. Основните причини за ниското изпълнение на поставените с ГП цели е тяхното недобро планиране, липсата на осигурено финансиране и определени доставчици на услугите, и други.⁶⁷

3.2. От доставчиците на социални услуги са сключени договори с потребителите и/или с техни законни представители,⁶⁸ в т. ч. и от ПРБ/упълномощеното от него лице в изпълнение на споразумения за партньорство с регионална дирекция „Социално подпомагане“ към АСП, договори с ФСЗ и на проекти по оперативни програми на ЕС.

Към края на 2013 г. и 2014 г. действат съответно 877 и 914 броя договори, като договори с потребителите на СУ по чл. 28 от НОАМТЦУ не са сключени. Общата средна продължителност на един договор е до една година, като за СУ ДСП срокът е „безсрочен“ и с потребителите на СУ ЗЖ на хора с умствена изостаналост, срокът на действие на договорите е за две години. Потребителите с повече от един договор са 72 през 2013 г. и 191 през 2014 г. Средносписъчният брой на потребителите е 1 043 през 2013 г. и 1 057 през 2014 г.⁷⁰

През 2013 г. действителният средносписъчен брой на потребителите на СУ, управлявани и финансирани от община Търговище, е със 147 по-висок от изпълнението на планирания капацитет на СУ в ГП за 2013 г., тъй като посочените в ГП показатели са на база издадени заповеди от АСП и решения на ОбС за откриване/закриване на СУ. Спрямо планираните капацитети, броят на потребителите през 2013 г. е по-голям за СУ „Център за обществена подкрепа“ и ДСП - съответно с 66 и 16, и по-малък за двата ДЦВХУ – с общо 16, ДЦСХ – с 13, двата ЦНСТ – с 28 и други. Анализ на действителното изпълнение на поставените с ГП за 2014 г. цели не може да се направи, тъй като конкретни количествени показатели за 2014 г. не са планирани.⁷¹

3.3. Общинските съвети приемат⁷² годишни планове за развитие на социалните услуги на общинско ниво. От кмета на общината са внесени,⁷³ и са приети с решения⁷⁴ на ОбС, отчети за изпълнението на актовете на ОбС, в т.ч. и решенията на ОбС за актуализиране на СРСУ и приемането на годишните планове за 2013 г. и за 2014 г. В отчетите не се съдържат данни относно изпълнението на планираните в годишните планове цели и количествени показатели, действителният брой договори и потребители, ползвали социалните услуги. Това е лишило ОбС от конкретна информация за резултата от изпълнението на приетите от него актове.

Възприета е недобра практика, която не допринася за обективно, точно и ясно планиране на необходимите СУ, както и за тяхното ефективно и ефикасно изпълнение.⁷⁵ Причината е в липсата на организация за изготвяне на отчети за изпълнението на ГП и на планираните количествени показатели на социалните услуги, както и на вътрешни правила за управлението на социалните услуги, включващи редът за отчитане и проследяване на резултатите от дейността.⁷⁶
Реализирането на количествените показатели на планираните с годишните планове социални услуги е ниско. По показателя „брой СУ“, изпълнението е под 60,0 на сто. Показателят „капацитет“ за 2013 г. е изпълнен 67,9 на сто, а за 2014 г. не е планиран. Сключените договори и лицата, ползвали социалните услуги, които са финансирани от община Търговище, са с почти еднакъв брой през двете години

Не е изготвена информация/отчет за изпълнение на планираните в ГП за 2013 г. и 2014 г. цели, както и за действителният брой договори и потребители, ползвали социалните услуги, финансирани от община Търговище. Приемането от ОбС на Годишни планове, при липса на отчет за изпълнението за предходната година, е недобра практика. Създаден е риск за правилното и адекватно планиране на годишните цели и тяхното изпълнение, както и риск за реализиране на целите на СРСУ на община Търговище.
4. Определяне на количествени и качествени показатели за предоставяне на социални услуги

фиг. 12 Индикатори за успех

О чакваният ефект от реализирането на поставените в актуализираните СРСУ общи цели по ПН № 1 и ПН № 2 е подобряване качеството на живот, пълноценна реализация и грижа за хората от рисковите групи, както и тяхното социално включване в община Търговище. За измерване на качествената промяна е определена система от 22 „ключови базисни и количествени индикатори за успеха на осъществената интервенция“, в т. ч. 6 със средногодишни показатели - намален брой на децата, изоставени в ранна детска възраст с 10 % годишно до 2013 г.; осигурени подкрепящи услуги по ранна интервенция поне на 30 семейства; осигурен достъп до социални услуги за поне 200 деца и семейства в риск; осигурена рехабилитация и услуги за 30 % лица с увреждания и други.

Значителна част от индикаторите в СРСУ са насочени и към: развитие на: иновативна и качествена система от социални услуги и широка мрежа от качествени услуги в общността, осигуряваща социално включване на старите хора; осигуряване на: качествена резидентна грижа и по-добра грижа и условия за развитие; подобрение на: възможности за достъп до услуги и ресурси, услуги в домашна среда, достъп до здравни, образователни и социални услуги, социални умения и адаптация към самостоятелен живот за напуснали специализирани институции, възможности за социална интеграция и достъп до заетост, условия и качество на грижа и други.

За 2013 г. и за 2014 г. от ОбА не са предложени и от ОбС не са приети количествени индикатори, определящи ефекта от реализираните СУ, планирани в съответните годишни планове, както и показатели за измерване на качеството на предоставените социални услуги и на техния ефект. Проследяване на изпълнението не е осъществено.⁷⁷

От ОбА е възприетата недобра практика за невключване в ГП на количествените индикатори със средногодишни показатели, планирани в СРСУ. Създадена е предпоставка за тяхното неизпълнение.

Разработването и прилагането на показатели за измерване на качеството на предоставените социални услуги, единствено за целите на община Търговище, би довело до неточни и несъпоставими изводи, поради липсата на нормативноопределени такива, валидни за всички общини.
5. Ефективност на управленските решения

5.1. Анализът на количествените показатели през 2014 г., спрямо 2013 г., измерващи ефекта от предоставените СУ – брой услуги и брой потребители, показа:

През 2014 г. броят на потребителите е минимално завишен – с 1,4 на сто. Най-голямо е увеличението при СУ ПГ – с 28,6 на сто, а най-голямо е намалението на броя на потребителите на СУ ОТ – с 35,6 на сто.

Планираните за 2013 г. капацитети за ДЦВХУ и ДЦСХ не са запълнени и със заповеди на изпълнителния директор на АСП броят на потребителите е намален. Предвиденото през 2013 г. закриване на ДДУИ е осъществено през 2014 г. Въпреки предприетите действия от община Търговище и взетите от ОбС решения, заповед на АСП за увеличаване на капацитета на ЦОП не е получена в общината.⁷⁸

5.2. Съгласно чл. 36г от ППЗСП, в едномесечен срок от датата на откриване на социални услуги, които не са делегирани от държавата дейности, кметовете на общини, са длъжни писмено да уведомят Агенцията за социално подпомагане за вида и капацитета на услугите.

Във връзка с реализиране на договор BG051РО001-5.2.12-004-С0001 „Не в дома, а у дома“, от кмета на общината е издадена Заповед № З-01-743/13.08.2013 г. за разкриване на социалната услуга Центрове за настаняване от семеен тип – 2 броя, считано от 01.12.2013 г. АСП не е уведомена, с което не е изпълнено изискването на чл. 36г от ППЗСП. Причините са, че СУ не е разкрита в определения срок и липсата на създадена организация за своевременна промяна/отмяна на заповедта. ⁷⁹

Със Заповед № З-01-154/28.02.2014 г. на кмета срокът за разкриване на социалната услуга е променен на 06.03.2014 г. и АСП е уведомена⁸⁰ съгласно изискванията на чл. 36г от ППЗСП. ⁸¹.

5.3.Обхватът на целевите групи потребители на СУ⁸² зависи от вида на предоставените от общината услуги и методиките/указанията за работа по предоставяне на социални услуги, утвърдени от изпълнителния директор на АСП.⁸³

По-голямата част от потребителите, ползвали предоставените от общината СУ през периода на одита са: лица или семейства с доход по-нисък от определен диференциран минимален доход и с право на месечна помощ по чл. 9 от ППЗСП⁸⁴; деца/младежи с умствена изостаналост; възрастни хора с увреждания; стари хора; лица с доказана липса на доходи и близки, които да се грижат за тях; самотно живеещи лица и семейства, получаващи минимални пенсии/пенсии за осигурителен стаж и възраст, пенсии за инвалидност, наследствени пенсии, пенсии, несвързани с трудова дейност; скитащи и бездомни лица; високо рискови общности и други.

В община Търговище няма практика за системно проучване и оценка на потребностите на уязвимите групи на общинско ниво, с което се създава риск от недостатъчно добър ефект от предоставянето на социалните услуги. При проведената анкета е установено, че проучване на целевите групи потребители е осъществено единствено за една четвърт от социалните услуги.⁸⁵

Основната причина за липсата на системно проучване е недобрата координация между данните и информацията за потребителите на социални услуги, с които разполага община Търговище, и данните и информацията, налични в Д СП. В отговор на запитване до Д СП, гр. Търговище е посочено, че дирекцията не разполага с информация относно целевите групи потребители на СУ на община Търговище, с изключение за получаващите месечни помощи по чл. 9 от ППЗСП. Наличните данни са единствено за лица, регистрирани в Д СП и по показатели, определени от АСП, които се различават от показателите, регламентирани в ППЗСП и методиките по чл. 36, ал., ал. 2, 3 и 7 от ППЗСП.

От предоставената информация е видно, че подадените в Д СП молби за ползване на СУ в и извън община Търговище са 62 през 2013 г. и 250 през 2014 г. За двете години, най-голям е броят на молбите за ползване на ЦОП – 113, на ЦСРИ – 75 и 34 на Дом за стари хора, услуга, която не е открита в община Търговище.⁸⁶