Раздел VІІІ Развитие и реформа на Прокуратурата

Очертани са шест проблемни области с 28 критерия за оценка, в съответствие с които прокурорската институция се характеризира като модерна, реформираща се и ефективна в страни в преход:

Фактор 1: Юридическо образование

Фактор 2: Продължаващо юридическо обучение

Фактор 3: Подбор, назначаване, повишаване и преместване на прокурори

Фактор 4: Подбор без дискриминация

ІІ.Професионални свободи и гаранции

Фактор 5: Свобода на изразяване

Фактор 6: Свобода на професионално сдружаване

Фактор 7: Свобода от неправомерно влияние

Фактор 8: Защита от тормоз и сплашване

Фактор 9: Имунитет при изпълнение на служебните задължения

Фактор 10: Функции, свързани с право на преценка

Фактор 11: Права на обвиняемия

Фактор 12: Защита правата на пострадалите

Фактор 13: Защита правата на свидетелите

Фактор 14: Принос към почтеността и справедливостта в обществения живот

Фактор 15: Отчетност пред обществото

Фактор 16: Вътрешноведомствена отчетност

Фактор 17: Конфликт на интереси

Фактор 18: Етичен кодекс

Фактор 19: Дисциплинарна отговорност

Фактор 20: Взаимодействие със съдиите

Фактор 21: Взаимодействие с полицията и другите разследващи органи

Фактор 22: Взаимодействие със защитата на обвиняемия

Фактор 23: Отношения с обществеността /медиите

Фактор 24: Международно сътрудничество

Фактор 25: Участие в бюджетния процес

Фактор 26: Ресурси и инфраструктура

Фактор 27: Ефективност

Фактор 28: Възнаграждение и други придобивки

Оценката за българската прокуратура беше положителна по отношение на 2 (два) критерия – 9 и 24, 16 (шестнадесет) бяха неутрални и 10 (десет) отрицателни.

Със съдействието на Департамента по правосъдие на САЩ (Служба за чуждестранно развитие, подпомагане и обучение на прокурори) Индексът за реформа и модернизация на прокуратурата стана повод за инициатива, разгърната чрез конкретен План за действие 2007-2009, по който в момента се работи.

В Плана за 2007 г. основните цели са:

- модернизиране структурата на българската прокуратура;

- професионално и ефективно изпълнение на служебните задължения;

- ефективна координация и сътрудничество с национални и международни структури за противодействие на организираната престъпност и корупцията;

- граждански контрол на обществото върху дейността на прокуратурата при спазване Правилата на професионалната етика;

- ефективност в работата за гарантиране върховенството на закона.
Структурни и организационни дейности по изпълнение на Плана за действие 2007
На 14 март 2007 г. към кабинета на главния прокурор е структурирана 5-членна Комисия за надзор и оценка по Индекса за реформи в прокуратурата в състав прокурори от ВКП, АП, ОП и РП, и съдия от окръжен съд.

Апелативни координатори за изпълнение на Плана са прокурори от всички апелативни райони.

В помощ на апелативните координатори са избрани окръжни координатори – по един за всяка апелативна прокуратура, за Апелативна прокуратура – София двама прокурори, както и окръжни сътрудници – по един във всяка окръжна прокуратура, който следи за изпълнението на Плана.

Координаторите и сътрудниците имат връзка помежду си, събират се на работни срещи, дискутират. Апелативните координатори докладват на Комисията, структурирана на върховно ниво. Те комуникират директно с нейния председател или с членовете на Комисията, подбрани така, че да представляват всички нива по вертикала в Прокуратурата. Периодичното проучване и самоконтрола по изпълнението на Плана осъществихме чрез дискусии на работни срещи и чрез изготвяне на отчети, справки, допитване чрез анкета.

Планът за реформиране, модернизиране и стабилизиране на институцията залегна като основно ядро в Плана за действие за изпълнение на Стратегията за развитие на прокуратурата 2007-2009, утвърдена от главния прокурор на Република България на 26 април 2007 година.

В периода м.април – декември 2007 година наред с изпълнението на горепосочените структурни организационни дейности са осъществени задачи в национален мащаб по проблемните области и критерии за напредък, както следва:
Квалификация, подбор и обучение

Прокурорски функции и взаимодействие с други органи

Със заповед на главния прокурор на Република България № 1985/2006 г. като координатор за Прокуратура на Република България и НИП е определен прокурор от ВКП, председател на Комисията за надзор и оценка по изпълнение на Плана по Индекса. Статутът на координатора е скрепен с Правила по вътрешно устройствените правила на института и задачите му са да направлява, съгласува и подпомага дейностите по обучителните програми и мероприятия, осъществявани от прокуратурата чрез Националния институт на правосъдието.

Утвърди се списък от временни преподаватели прокурори, които да поемат обученията в Националния институт на правосъдието. Макар и все още не много на брой колеги от всички апелативни прокуратури в страната изразиха желание да работят като лектори по различни теми за обучения на прокурори. Изискванията за избор на временен преподавател са прокурорите да са отлично подготвени в избраната от тях област, да имат безупречна репутация сред колегите и в обществото, както и да притежават педагогически такт и умения. Те преминават през специални обучения за обучители на две нива, по единни критерии, утвърдени от Националния институт на правосъдието. Изразените предпочитания от временните преподаватели са по въпросите на интелектуалната собственост, финансовите и данъчните престъпления, прането на пари, измамите, институтите по наказателния процес.

След проучване на нуждите от обучения за прокурори, осъществено от Националния институт на правосъдието, USAID и НЦИОМ през 2006 г. са определени приоритети за обучителни мероприятия. Същите са гласувани и в Управителния съвет на НИП чрез решение за изготвяне на обучителни програми. В тази връзка в рамките на Плана по Индекса 2007 г. на 20.12.2007 г. между Прокуратура на Република България, Националния институт на правосъдието и Службата за чуждестранно развитие, подпомагане и обучение на прокурори към Департамента на САЩ се подписа Меморандум за сътрудничество, в рамките на който предстоят обучения на обучители прокурори по приоритетните теми, разработване на устойчиви обучителни програми и реализиране на обучения в поредица от семинари чрез НИП, изнесени за удобство на колегите по апелативните райони в страната.

Съвместно с Националния институт на правосъдието се изработи програма и се проведоха два семинара на тема „Европейските институции”. Поради проявения от прокурорите интерес и много добрата оценка, дадена от тях за проведените по темата обучителни мероприятия, обучението на същата тема ще продължи и през календарната 2008 година.

Реализира се чрез НИП обучение на тема „Професионална етика”. В рамките на Индекса във всички апелативни райони на страната бяха проведени обучения на теми: „Защита на правата на пострадалия в наказателния процес”, „Защита правата на свидетеля в наказателния процес”, „Взаимодействие на обвинението със защитата на обвиняемия”. Темите са приоритетни. Те целят да формират нов подход в работата за изграждане на взаимоотношения с други органи и институции, както и да формират нов магистратски манталитет, нова правна култура.

В рамките на Плана за действие по Индекса за реформа и модернизация на прокуратурата на регионално ниво (апелативно) са проведени специфични обучителни мероприятия, свързани с текущата работа на прокурорите във всеки конкретен район – срочност на разследването, анализ на причините за върнатите от съда дела за определен отчетен период, анализ на постановени оправдателни присъди, привеждане на присъдите в изпълнение, европейска заповед за арест.

В горепосочените две проблемни области най-добре работиха АП – В.Търново, ОП – Пловдив и ОП – София. Всички прокуратури отделиха време извън текущата работа за обучения на дознателите по въпроси на наказателния процес.

Наред с мероприятия за текуща квалификация на прокурорите в страната продължава и квалификацията на младшите прокурори, постъпили в системата чрез централизиран конкурс и преминали 6-месечен курс на обучение в Националния институт на правосъдието. За тази цел през 2006 г. съвместно с НИП се изгради апарат от прокурори, които се грижат за професионалното израстване на младшите прокурори; поддържат постоянни контакти с преподавателите в НИП; съдействат за подбор на казуси с учебна цел; участват в изработване на нови обучителни програми, както и за оценяване на младшите прокурори при израстването им в кариерата.

През отчетния период се положи началото за изработване на обучителни програми за административните служители в прокуратурата, като с тази дейност се ангажира Националното сдружение на служителите от Прокуратура на Република България, Националния институт на правосъдието, окръжния прокурор на ОП – Видин и районния прокурор на РП – Елин Пелин. Предложените от административните служители теми са «Работа с УИС», «Привеждане на присъди в изпълнение», «Статистика». Все още малко на брой административни служители имат възможност да участват в обучителни семинари в НИП заедно със свои колеги от съда на теми: «Обслужване на граждани», «Административни служители на ръководна длъжност – модерен мениджмънт».

В Стратегията за развитие на прокуратурата 2007-2009 е отбелязано, че предвидените в Конституцията и законите мерки за публичен контрол за дейността на прокуратурата са недостатъчни. Затова приехме, че публичността и откритостта ще бъдат сред основните механизми за противодействие на корупцията. За целта се изработи Медийна стратегия на Прокуратурата на Република България, утвърдена с подписа на главния прокурор на 26.09.2007 година. Като основна цел на документа се сочи необходимостта от информиране на обществото и регулиране дейността на административните ръководители, говорителите и прокурорите за утвърждаване на прокуратурата като стабилна, отговорна, безпристрастна, високо професионална и авторитетна институция и повишаване правната култура на гражданите. Задача на Медийната стратегия е чрез предоставяне на вярна, адекватна по обем, и убеждаваща информация, да се подобри общественото разбиране за спецификата на дейността на прокуратурата и се очертаят основните методи и средства за работа с медиите с цел да бъде издигнат авторитета на прокуратурата и в обществото, и сред собствените й служители.

В Медийната стратегия се заложи конституционния принцип за гарантиране правото на гражданите да бъдат информирани с допустими ограничения единствено и само с цел запазване на по-висши, защитени от закона права и интереси; законност, независимост и безпристрастност, бързина, достъпност, последователност и предвидимост, юридическа издържаност; защита на лични данни, зачитане правата на страните в наказателния процес, равнопоставеност и етичност към представителите на всички медии, диалог със звената за връзки с обществеността и медиите, както в другите звена на съдебната система, така и с пресслужбите на МВР, и на другите органи на местната и държавната власт.

Очерта се статута на говорителя с неговите права и задължения, както и статута на говорителя на главния прокурор на Република България. Всички прокурори-говорители преминали първоначално обучение за връзки с медиите, като обучителните мероприятия са реализирани съвместно с USAID, „Прозрачност без граници” и с немската фондация за Международно правно сътрудничество (IRZ).

В специален раздел VІІ на Медийната стратегия са регламентирани правилата на ПРБ за съвместни медийни изяви с Министерство на вътрешните работи с цел прозрачността в действията им.

В рамките на изпълнение на Плана по Индекса 2007 ОП – Пазарджик, ОП – Пловдив, ОП – София и Софийска градска прокуратура разработиха и реализираха мероприятия за разясняване в общественото пространство на спецификата и ролята на прокуратурата в борбата срещу престъпността, на нейните компетенции и правомощия по закон с цел формиране на реалистични обществени очаквания. Прокурорите проявиха инициативи чрез сайта на прокуратурата (ОП – Перник), чрез участия в интервюта, пресконференции, беседи, посещения в учебни заведения след съгласуване с регионалните инспекторати по образование (СГП, СОП, ОП – Пловдив, ОП – Пазарджик, ОП – Кюстендил, АП – В.Търново) да направят така, че прокуратурата да е по-достъпна и по-разбираема със своите компетенции и правомощия за обществото.

Към всички апелативни прокуратури в страната, към Върховната касационна прокуратура и Върховната административна прокуратура се учредиха комисии по етика. Тяхна основна задача е да актуализират етичните правила за поведение на общността, да инициират дебат по въпроса за разпознаване и недопускане на конфликт на интереси; разпознаване етичните конфликти в техния зародиш и бързо намиране възможности за преодоляването им. В дейността си комисиите тясно ще си сътрудничат с двете професионални сдружения, както и с Комисията по етика към Висшия съдебен съвет.
План за действие 2008

Комисията за надзор и оценка по Индекса съвместно с апелативните координатори изработи и публикува на сайта на Прокуратурата Плана за действие 2008 г. по Индекса за реформи, модернизация и укрепване на институцията. Регламентирани са 4 опорни пункта с кръг от мероприятия около всеки от тях:

1.Професионална квалификация на прокурорите по обучителни програми, изработени съвместно с Националния институт на правосъдието в рамките на тристранното споразумение за сътрудничество между Прокуратура на Република България, Националния институт на правосъдието и Департамента на правосъдието на САЩ чрез Службата за чуждестранно развитие, подпомагане и обучение на прокурори по следните теми: „Пране на пари”, „Престъпления против данъчната, финансовата и осигурителната система”, „Престъпления против паричната и кредитната система”, „Присвоявания”, „Измами”, „Нарушения при възлагане на обществени поръчки”, „Доказателства и доказателствени средства”.

2.Активизиране дейността на прокурорските сдружения, които да станат реални изразители и гаранти за решаване проблемите на прокурорската общност, активно да участват при актуализиране на етичните правила и при изработването на конкретни механизми за недопускане и отстраняване на конфликт на интереси.

3.Активизиране дейността на отдел „Инспекторат” към ВКП съвместно с инспекторските звена към апелативните прокуратури и професионалните сдружения за изработване на конкретни механизми за недопускане на външно и неправомерно вътрешно вмешателство в прокурорската работа.

4.Тясно сътрудничество между Прокуратура на Република България и неправителствени организации.

За реализиране Плана за действие през 2008 г. следващи стъпки са:

По раздели І, ІІІ към фактори 2, 10-14, 20-24

- продължава работата за систематизиране на обученията за прокурори в рамките на подписания Меморандум за тристранно сътрудничество между Прокуратура на Република България, НИП и Департамента по правосъдие на САЩ (Служба за чуждестранно развитие, подпомагане и обучение на прокурори);

- обучения на обучители – прокурори чрез НИП;

- укрепване на екипа от временни преподаватели – прокурори за специализирани обучения по теми;

- изработване на обучителни програми и провеждане на специализирани обучения (т.1 от Плана за действие 2008 г.);

- изнасяне на обучителните мероприятия по места в апелативните райони с оглед обхващане на по-голям брой обучавани прокурори в страната;

- изработване на обучителни програми с НИП за обучения на съдебните служители в прокуратурата;

- обучения по модерен мениджмънт във връзка с т.І.2.2, І.2.3. от Плана;

- обучения на тема Взаимодействие между обвинението и защитата в наказателния процес;

- активизиране на усилията за подкрепа и партньорство с организации на гражданското общество;

- последователност на усилията за борба срещу корупцията чрез ефективни и безпристрастни разследвания;

- дистанционно обучение.

-  изработване на проект за актуализирани етични правила на прокурорите (магистратите);

- разработване и обсъждане на конкретни мерки за предотвратяване на неправомерно вътрешно и външно влияние в работата на прокурорите;

- продължават усилията за работа без излишна бюрокрация и за отчетност чрез единна информационна система.

Индексът е изработен от Комисията за надзор и оценка към кабинета на главния прокурор в сътрудничество с Централноевропейската и Евразийската правна инициатива на Американската адвокатска асоциация, Службата за международно развитие, помощ и обучение на прокурорите на Департамента на САЩ по правосъдието.

Реформата в българската прокуратура продължава. В Индекса на реформата в прокуратурата проблемните области са следните:

І. Квалификация, подбор и обучение

ІІ. Професионални свободи и гаранции

ІІІ. Прокурорски функции и взаимодействие с други органи

ІV. Отговорност и прозрачност

Настоящият тригодишен план за действие посочва конкретни мерки за преодоляване на проблемите, които българските прокурори ще реализират.

• 
  Модернизиране структурата на българската прокуратура
  
• 
  Професионално и ефективно изпълнение на служебните задължения
  
• 
  Ефективна координация и сътрудничество с национални и международни структури за противодействие на организираната престъпност и корупцията
  
• 
  Граждански контрол на обществото върху дейността на прокуратурата при спазване Правилата на професионалната етика
  

Предходната 2006 г. се характеризираше със законодателни и структурни промени на разследването, проблеми, свързани с прилагането на новия НПК, преназначаването на следователи за прокурори и назначаването на голям брой дознатели без стаж и опит.

През отчетната година настъпиха законодателни промени, пряко свързани с дейността на съдебната систeма - в частност на Прокуратурата. Влязоха в сила изменения на Конституцията на РБ и нов Закон за съдебната власт. Прокурорите участваха в обсъждане на проектите, вкл. и на проекта за нов АПК, нов ГПК, на Закон за Държавна агенция „Национална сигурност”. Прокуратурата извърши и активна дейност във връзка с изготвяне на докладите до Европейската комисия за напредъка на РБългария в областта „Правосъдие и вътрешен ред” .

Независимо от динамиката в законодателството работата в прокуратурите през 2007 г. протече нормално съобразно действащите нормативни, междуведомствени и организационни актове. За това спомогнаха взетите организационни и кадрови мерки, както и методическите указания, издавани от главния прокурор. Положително на работата се отрази утвърждаващата се в Прокуратурата атмосфера на професионализъм, толерантност, отчетност и публичност в дейността. На тази база се повиши и отговорността на прокурора при изпълнение на преките служебни задължения.

Някои от показателите в дейността се подобриха, други обаче бяха влошени. За последните се извърши проверка и анализ, посредством които да бъдат обяснени причините.

С вътрешно-организационни средства и с усилията на самите прокурори част от проблемите бяха решени през отчетната година.

Изготви се и проект на нова Инструкция за работата и взаимодействието на органите на разследване. Предвид внесените в 40-ото Народно събрание през 2007г. законопроекти за изменение и допълнение на НПК, се взе решение да се изчака влизането в сила на ЗИДНПК, за да не се налагат много скоро след публикуването му промени в Инструкцията съобразно промените на НПК.

За проблемите, които са извън компетентността на Прокуратурата се търси решение посредством изготвяне на съответни предложения до компетентните държавни органи и институции.

Прокурорите предлагат изменения на законодателството, както и предприемане на организационни и други мерки:

• 
  промени в НПК - за преодоляване на процесуалния формализъм на досъдебната фаза на наказателния процес и привеждането й в съответствие с прокламирания принцип за подготвителния й характер; намиране на разумно законодателно решение за използване капацитета на следствените служби, за които се прогнозира до края на 2008 г. да приключат останалите незначителен брой дела на производство и буквално да бездействат;
  
• 
  промени в НК (нов НК) - въвеждане на диференциация на престъпленията съобразно обществената им опасност и наказуемостта им;
  
• 
  относно дознателския апарат - предприемане на реални мерки за щатно-ресурсно осигуряване и повишаване квалификацията на дознателите, както и оптимизиране на организационната структура за реално осигуряване на водеща роля на наблюдаващия прокурор;
  
• 
  кадрово, материално и финансово-ресурсно осигуряване на Прокуратурата в степента, необходима прокурорите във всички прокуратури да изпълняват задълженията си съобразно увеличения обем функции и отговорности;
  
• 
  за извършване на самостоятелно разследване от прокурор, особено на делата, образувани за тежки престъпления, прокурорите очакват съответно законово решение за обособяване на ефективно действащ екип (оперативни работници, експерти, разследващи органи и др.) под временното административно ръководство на наблюдаващия прокурор до приключване на делото;
  
• 
  за ефективно упражняване на административно-съдебния надзор – създаване на административни прокуратури към административните съдилища в съгласие с конституционния принцип за структурата на прокуратурата, която е в съответствие с тази на съдилищата или обратното - редуциране до минимум на компетенциите на Прокуратурата за сметка на увеличаване изискванията и отговорността на специализираните контролни органи.
  

От събраните статистически данни съобразно отчетността на ПРБ в Прокуратурата и от докладите за дейността на прокуратурите и разследващите органи, могат да се направят следните обобщения:

• 
  Решените преписки в ПРБ са 91% от общо наблюдаваните.
  
• 
  В срок до един месец прокурорите са се произнесли в 80% от жалбите и сигналите.
  
• 
  Потвърдените актове на първоинстанционните прокуратури по реда на инстанционния контрол са 77% от решените инстанционни преписки.
  
• 
  Поради извършените ревизии на дела за отминалия 20-годишен период и предприетите мерки за тяхното законосъобразно решаване прокурорите са упражнили надзор върху двойно по-голям брой дела в сравнение с предходните две години.
  
• 
  Налице е ръст на наблюдаваните, приключените и решените производства спрямо предходните две години.
  
• 
  Постигната е целта да се дисциплинират органите на досъдебното производство – налице е подобряване на срочността на приключване и решаване на досъдебните производства – останалите извън разрешен срок дела в края на 2007 г. са над два пъти по-малко от тези през 2006 г. и над 8 пъти по-малко от тези през 2005 г.
  
• 
  Значително е снижен броят на спрените ДП - с повече от 30% спрямо предходния период.
  
• 
  Наред с увеличения обем дела и дейности в изпълнение на НПК, вкл. ръст на разследваните дела от прокурор, в края на отчетния период, при прокурор за решаване са останали само 2,5% досъдебни производства от общия брой наблюдавани дела.
  
• 
  Активизирана е ролята на прокурора при изпълнение на функциите по ръководство и надзор на разследването - за недопускане на пропуски и съществени процесуални нарушения. Прокурорът е указал извършване на допълнителни действия по разследването в 24% от приключените дела от разследващ орган, а в 4% (от делата с констатирани нарушения преди предявяване на материалите) е извършвал сам такива действия. Постановил е допълнително разследване по 20% от незабавните и бързите производства. Преобразуване на диференцирани производства (НП и БП) в досъдебни производства по общия процесуален ред прокурорът е постановил в 29%.
  
• 
  Подобрени са показателите в надзора по изпълнение на наказанията и другите принудителни мерки - при увеличен брой на получените за изпълнение присъди, е подобрена срочността и качеството на изпълнение на тази дейност.
  
• 
  Намалял е броя на общо внесените прокурорски актове в съда с 11%. Единствено броят на внесените предложения по чл.78а от НК е намалял с 49%. За обвинителните актове е налице ръст с 3%, за споразуменията е налице ръст също с 3%.
  
• 
  Намалял е съответно с 3% и 10% броят на разгледаните дела от съда и на осъдените и санкционираните лица.