Раздел 6. Нова номенклатура на правните актове

3. 
   Новата номенклатура на ДФЕС всъщност въвежда три категории правни актове:
   

• 
  законодателни актове (чл. 289 на ДФЕС);
  
• 
  делегирани незаконодателни актове (чл. 290 на ДФЕС);
  
• 
  изпълнителни актове (чл. 291 на ДФЕС).
  

Понятието „делегиран акт” има предназначение да регулира особените ситуации, произтичащи от сложното разпределяне на изпълнителните функции (според Жаке „власт”) в рамките на ЕС между неговите институции и ДЧ.

Доста озадачаващо обаче новата редакция на чл. 263 на ДФЕС (относно производството за отмяна на актове на ЕС, сякаш въвежда една четвърта категория – „подзаконови актове”. Тази категория не е дефинирана в ДФЕС и очевидно обобщава двете категории актове, приемани в изпълнение на законодателните актове – делегирани и изпълнителни. Ясното съдържание на понятието обаче остана отново задача на люксембургската юриспруденция, с която вече пет години тя не е намерила подходящ повод да се справи…

Впрочем, въпреки очевидния стремеж към постигане на яснота, новата редакция на ДФЕС след ЛД сякаш усложнява нещата още повече, използвайки отделно и понятието „незаконодателни актове” в чл. 290… При това не на езиковите особености се дължи липсата на идентичност на понятията „подзаконови актове” и „незаконодателни актове”⁶⁴³…

1. 
   Член 289 на ДФЕС, въведен с ДЛ, предвижда всички основни правни актове на институциите на ЕС да се приемат съгласно „законодателна процедура”.
   
   1. 
      Обикновена е процедурата по съвместно приемане на правни актове от Съвета и ЕП по предложение само на ЕК, която се приема за основна и се прилага винаги, когато не е предвидено изрично прилагането на друга нормотворческа процедура за „специфичните случаи”. Процедурата е уредена подробно в чл. 294⁶⁴⁴.
      
   2. 
      Специална е всяка друга законодателна процедура, предвидена в УД, за приемане на правен акт от „ЕП с участието на Съвета” или от „Съвета с участието на ЕП” (§ 2).
      
   3. 
      Правните актове, приети по „обикновената” или по „специална” законодателна процедура се считат за „законодателни актове”. Това обаче не се отбелязва в наименованието на съотвения акт.
      
   4. 
      Нормотворческите процедури за приемане на актове в останалите случаи, когато УД предвиждат или допускат това, не се считат за „законодателни”, респ. приетите по такива процедури актове не са „законодателни актове”.
      

2. 
   Законодателните актове уреждат основните въпроси от материите, в които ЕС има предоставена компетентност. „Като се има пред вид досегашната практика на приемане на общностна уредба в базови и изпълнителни нормативни атове, може да се допусне, че законодателните актове ще определят основните правила, на които се подчиняват отношенията в дадената материя; основните права, които произтичат за частните лица от нея; основните форми на регулиране на национално или европейско ниво; основни разрешения на политиката на Съюза; активни мерки, които следва да бъдат приложени за постигането на определени общи цели и др.”⁶⁴⁵
   

1. 
   Член 290 на ДФЕС предвижда възможност законодателен акт да овласти ЕК да приема „незаконодателни актове от общ характер”
   
   1. 
      Овластяването, наречено според чл. 290 „делегиране”, се прави изрично в законодателния акт и определя целите, съдържанието, обхвата и продължителността” на овластяването.
      
   2. 
      Не могат да бъдат предмет на делегиране „съществените елементи” от една материя – като преценката, разбира се, се прави от органа, който приема акт, а при спор принадлежи на Съда на ЕС.
      
   3. 
      Законодателният акт определя изрично условията на делегирането, които могат да включват:
      

• 
  възможност за оттегляне от ЕП и Съвета на делегирането;
  
• 
  и срок за влизане в сила на делегирания акт.
  

4. 
   В наименованието на акта – регламент, директива или решение – изрично се добавя прилагателното „делегиран”.
   

4. 
   Незаконодателният акт „допълва или изменя определени несъществени елементи от законодателния акт”.
   
   1. 
      Няма нормативна уредба на разбирането за „допълване” или „изменяне” и очевидно тежестта да установи правила отново ще легне на Съда на ЕС.
      
   2. 
      Делегираните актове „ще предлагат решение на конкретните въпроси по прилагане на заложените в законодателните актове решения – било установяването на форми, срокове, процедури по прилагането на съответния законодателен акт, било подробното развитие на заложени в него основни решения.”
      

5. 
   Изпълнителните актове, предвидени в чл. 291 на ДФЕС, се използват само когато законодателен или делегиран незаконодателен акт („правнообвързващите актове”) на институция на ЕС го предвижда изрично.
   
   1. 
      Актовете по чл. 289 и 290 на ДФЕС могат изрично да предвиждат овластяване на ЕК с изпълнителни правомощия.
      
   2. 
      Те могат да овластят с такива правомощия и Съвета – но само в „специфични и надлежно обосновани случаи” или по въпросите на прилагането на правата на гражданите на ЕС по чл. 24 и 26 на ДЕС.
      
   3. 
      Всъщност осъществяването на изпълнителни функции от страна на институциите на ЕС следва са се разглежда като изключение. „ДЛ потвърждава, че изпълнителната власт принадлежи на ДЧ – категоричен е проф. Жаке. – Изпълнението от Комисията е изключение, което се прилага, когато са необходими еднакви мерки в рамките на целия ЕС. В този случай изпълнителната власт принадлежи на ЕК като собствена власт. Това е стъпка към разделение на властите”. Именно с тази цел е изградена сложна система от изпълнителни комитети, популярно наричана „комитология”…
      
   4. 
      В наименованието на всеки такъв регламент, директива или решение задължително се добавя прилагателното „изпълнителен”.
      

Предписанията на самите УД и особено практиката на институциите налага използването на огромно разнообразие общностни актове, непредвидени в чл. 288 на ДФЕС. Проф. Сийн Ван Репенбуш дори определя номенклатурата по чл. 249 ДЕО за „неадекватна“⁶⁴⁶…

Очертаването и систематизирането на приеманите в ЕС правни актове извън предвидените в чл. 288 на ДФЕС е наистина трудна задача. Трудността произтича както от тяхното изключително многообразие (над 20 вида), така и от съществените разлики в правната им природа, респ. в тяхната обвързваща сила. Съществен проблем представлява и терминологията – неизяснена и хаотична дори на основните езици на доктрината (френски, английски, немски), у нас тя е най-малкото напълно неопределена, а за редица актове с по-малка практическа приложимост просто няма популярни български наименования… Опит за типологизация бе правен единствено от Ружа Иванова⁶⁴⁷.

Юлия Захариева посочва точно, че „с възникване на интеграционните общности започва създаването на уникално автономно право, което, също като правната природа на Общностите, трудно се поддава на дефиниция“⁶⁴⁸.

Проф. Дени Симон поставя всички източници извън първичните в категорията „вторични“, разграничавайки ги по този начин от „основните“ („първични“ и „производни“)⁶⁴⁹. Тук попадат нетипичните едностранни актове на институциите („актове извън номенклатурата“, Раздел 1), „договорните“ (конвенционални) актове (Раздел 2), както и това, което се нарича „допълнително право“, което се създава не от институциите, а е резултат на съгласие между ДЧ, но във връзка с прилагането на УД (Раздел 3), а и особените актове, които се приемаха в материите на ІІ и ІІІ „стълб“ на ЕС (Раздел 4). Разбира се, не трябва да се забравя, че както тази типология, така и наименованието на всеки акт са относителни – СЕС определя природата на акта в зависимост от неговото съдържание (респ. разкриващата се в него воля на автора) и често „преквалифицира“ (преименува) актовете в зависимост от съдържанието им⁶⁵⁰.

Особена природа имат актовете на Европейския съвет – преди влизането в сила на ДЛ проф. Жоел Ридо твърдеше, че „хипотезата решенията на ЕСв да имат действителни правни последици и като такива да се включат в системата на производните общностни източници може да бъде напълно отхвърлена“⁶⁵¹. В същото време няма съмнение, че те очертават политико-нормативна рамка, в която институциите са длъжни да разположат своята нормотворческа активност след това – и за мен нямаше съмнение, че те също трябва да бъдат разглеждани като тълкувателни източници! В още по-голяма степен ще е валидно причисляването на актовете на ЕСв към източниците на правото на ЕС след влизането в сила на Лисабонския договор, който овластява ЕСв да приема правни актове.

Европейският валутен институт по време на втората фаза на ИВС приемаше препоръки и становища. ЕЦБ приема регламенти (делегирани, изпълнителни), решения, препоръки и становища. Това са все „правни актове, предназначени да бъдат част от производните общностни източници“⁶⁵². Те имат свое основание, различно от общото по чл. 288. По своето съдържание и действие обаче те не разкриват съществени особености, поради което не намирам за нужно да ги разглеждам отделно.


Раздел 1

Нетипични актове
Това е много разнообразно множество актове, които очевидно не попадат в изброяването по чл. 288⁶⁵³ (само привидно изчерпателно). Според проф. Фавре „те са инструменти на „soft law“ в рамките на ЕО и техните цели са различни: в едни случаи позволяват на институциите да изразят мнение или желание по определен въпрос (декларации, заключения, резолюции…), в други обявяват, предхождат или подготвят приемането на задължителен акт (заключения на Европейския съвет, програми…); могат да внасят уточнения или институционни подобрения по въпроси, които няма как да бъдат уредени детайлно в УД, например относно условията за сътрудничество между институциите (междуинституционни споразумения, общи декларации)“⁶⁵⁴.

Някои автори определят като „нетипични актове“ само актовете, които носят имена като актовете в чл. 288, но нямат техните белези: вътрешни регламенти (които нямат общо действие и директен ефект – като напр. регламентите, с които са приети процесуалните правилници на Съда и Общия съд); вътрешни директиви, препоръки и становища (с действие само в отношенията между институциите); решения без адресат (тук попадат някои особено важни нормативни решения, като например за създаването на ПИС). Извън тях остават „непредвидени в договорите видове актове“: резолюции, позиции, заключения, декларации, съобщения и др., използвани нерядко от Съвета или Комисията.

Проф. Жоел Ридо пък изброява като „непредвидени актове“ „резолюции, заключения, програми за действие, съобщения (комуникации)“. Той отбелязва например нарастването на употребата на съобщения (комуникации) на Комисията – от 1-2 през 70-те до средно 91 на година през периода 1986-92 г. и още повече след това⁶⁵⁵.

Не са нужни множество примери за пълното отсъствие не само на единство или завършеност на разбирането в доктрината, но дори и на старание на отделните автори (дори тези, чиито трудове се отличават със систематичност) за цялостна класификация на тези източници. Без да мога да претендирам за нещо много по-добро (дори само заради липсата на преки практически наблюдения над работата на институциите), считам за приемливо всички те да бъдат обединени в категорията „нетипични“⁶⁵⁶ актове. Такъв впрочем е и подходът на проф. Жаке⁶⁵⁷.

1. 
   Видове нетипични актове
   

– съобщение;

– междуинституционно споразумение;

– решение⁶⁵⁹;

– заключение;

– резолюция⁶⁶⁰;

– декларация (вкл. обща декларация на няколко институции);

– обсъждане на Съвета (délibération, не е голяма грешка да се нарече и решение);

– доклад⁶⁶¹;

– писмо;

– насоки (отправни линии или опорни точки…);

– програма;

– календар;

– поведенчески кодекс;

– modus vivendi (списък правила?);

– протокол (запис);

– дисциплина (дисциплиниращи или задължаващи насоки или инструкции);

– бяла книга;

– зелена книга⁶⁶² и др.

– С известни уговорки тук могат да бъдат отнесени уставите, вътрешните регламенти⁶⁶³ и директиви, приемани от институциите за уреждане на важни въпроси от тяхното функциониране (напр. финансовите регламенти по чл. 322 на ДФЕС – стар чл. 279 на ДЕО). Те несъмнено имат правно действие, а някои от тях (като напр. процесуалните правилници на Съда и на Общия съд, уреждащи важни процедурни въпроси) несъмнено са годни да пораждат последици както за ДЧ, така и за частните лица⁶⁶⁴. Впрочем именно това е и основната причина те да носят наименования, внушаващи по несъмнен начин идеята за правни последици. Можем да споменем например Статута на функционерите, приет също във формата на регламент (на основание чл. 238 на ДЕО), който не само поражда права и задължения за физическите лица, но и за ДЧ (съдействие, участие в процедури)⁶⁶⁵. Такъв акт може да има действие дори по отношение на държавните органи – във връзка с правото на престой в държавата по седалището на институцията или нейното представителство), и др.

Някои автори отнасят тук и актовете, подготвящи или съставляващи различни нормотворчески процедури: предложения на ЕК, препоръки на ЕК до СМ относно сключването от Съвета на международен договор; обсъждането (решението – délibération) в Съвета за сключването на международен договор. Особено ярък пример е решението на СЕО по делото AETR, по което обявява за допустим иск за отмяна на обсъждане (или решение – délibération) на Съвета относно сключването на международен договор, като приема, че този акт представлява акт с правни последици в отношенията между Общността/Съюза и държавите-членки.

Някои от тези актове имат по-широка употреба и понякога много съществени роля и значение, поради което изискват малко по-подробно представяне.

1. 
   Съобщение (неправилно, но все по-упорито наричано „комуникация“) – нарастването на неговата употреба в практиката на ЕК е изключително. Някои от съобщенията дори очевидно си поставят за цел пораждането на правни последици⁶⁶⁶ – нормативният им характер е понякога демонстративен: напр. Съобщението на ЕК от 1993 г. относно сътрудничеството между ЕК и националните правораздавателни органи по прилагането на чл. 85 и чл. 86 на ДЕО⁶⁶⁷ или съобщенията относно прилагането на чл. 92 и 93 на ДЕО⁶⁶⁸ (от началото на 90-те години) и ред други.
   

Проф. Ван Репенбуш определя, че „многобройните и най-разнообразни съобщения на Комисията ù позволяват да определи доктрината (концепцията – б. м. А. С.), която смята да следва при упражняването на своите правомощия в условията на свобода на преценка (оперативна самостоятелност – б. м. А. С.) – понякога под формата на „Бяла книга“ или „Зелена книга“. Тези актове могат да окажат съществено въздействие върху съюзния живот“. Той уточнява, че „в „Бяла книга“ Комисията взема отношение по определен въпрос, докато в „Зелена книга“ посочва различните възможности, без да взема отношение, за да провокира дебати с държавите-членки“⁶⁷⁰.

Специално внимание заслужават съобщенията на ЕК в материята на конкуренцията, чрез които „тя изразява своето виждане по принципни въпроси във връзка с прилагането на общностното право на конкуренцията“⁶⁷¹. Чрез тях тя уведомява например за линията на поведение, която смята да води по отношение на някои споразумения между предприятия по чл. 101, § 1 на ДФЕС.

Като примери можем да посочим:

– „Съобщение на ЕК относно общностните структурни политики – равносметка и перспективи“⁶⁷² и „Европа 2000. Перспективи за развитието на общностните територии“⁶⁷³;

– Съобщение на ЕК относно конкурентоспособността на индустрията и околната среда⁶⁷⁴;

– Легендарната „Бяла книга за вътрешния пазар“, представена от ЕК пред Европейския съвет в Милано на 28 юни 1985 г.

– „Зелената книга за въздействието на транспорта върху околната среда“⁶⁷⁵.

2. 
   Междуинституционните споразумения⁶⁷⁶ (МС) заслужават отделно внимание⁶⁷⁷ дори само поради факта на значително нарасналата им роля (като се започне от споразуменията в бюджетната сфера), особено в последното десетилетие. Възможността за използването на такива актове обаче датира още от Договора за сливане на изпълнителните органи с оглед създаването на един Съвет и една Комисия от 1965 г., който в чл. 5 предвижда, че „Съветът и Комисията ще пристъпят към взаимни консултации и ще организират по общо съгласие условията на своето сътрудничество“⁶⁷⁸. През 1996 г. СЕО се принуждава да признае възможността такива актове да пораждат правни последици⁶⁷⁹.
   

Озадачава обаче, че той разглежда като междуинституционни споразумения много разнообразни актове, повечето от които сякаш имат друга природа: „поведенчески кодекс“, „modus vivendi“, „водещи начала“ или „декларации“⁶⁸¹…

1. 
   Дълги години УД не предвиждаха изрично възможност институциите да приемат такива актове – те никак не могат да бъдат уподобени на нито една от предвидените в чл. 249 на ДФЕС форми. След Договора от Маастрихт предпоставките за използване на тези инструменти значително се разшириха – той добави в разпоредбите на УД изрично препращане към формалното постигане на съгласие между институциите: чл. 193 на ДЕО (днес чл. 226 на ДФЕС – относно приемането на подробни разпоредби за упражняването на правото на разследване от ЕП – чрез „общо съгласие между ЕП, СМ и ЕК“)⁶⁸² и чл. 195 на ДЕО (днес чл. 228 на ДФЕС – относно статуса и общите условия за осъществяване на функциите на Омбудсмана на ЕС). ЕП, особено активен в желанието си да сключва междуинституционни споразумения и чрез тях да разширява своята роля, през 1999 г. включи във Вътрешния си правилник (чл. 120) разпоредба, според която „може да сключва споразумения с други институции в контекста на прилагането на Договорите или с цел подобряване или опростяване на процедурите. Тези споразумения могат да приемат формата на общи декларации, размяна на писма или поведенчески кодекси или други подходящи инструменти… Те могат да бъдат прилагани към регламентите за сведение“.
   

2. 
   Декларацията към Договора от Амстердам относно качеството на проектите за общностни актове обаче изрично посочваше, че „ЕП, СМ и ЕК трябва по общо съгласие да определят основните насоки за подобряване на качеството на проектите за законодателство на Общността и да следват тези насоки…, като предприемат вътрешноорганизационни мерки, каквито считат за необходими за осигуряване на правилното прилагане на тези основни насоки“ (подчертаването мое, А. С.)⁶⁸³. Най-категоричното потвърждение на волята на интеграционния учредител да възприеме за годни правни инструменти споразуменията между институциите можеше да се открие в Декларация № 3 към Договора от Ница относно член 10 на ДЕО, в която държавите изрично предвиждат, „когато се окаже необходимо в рамките на задължението за лоялно сътрудничество да се улесни прилагането на разпоредбите на ДЕО, ЕП, СМ и ЕК могат да сключват междуинституционни споразумения“ (подчертаването мое, А. С.)⁶⁸⁴. Струва ми се очевидно, че ограничението, което декларацията предвижда накрая („тези споразумения не могат нито да изменят, нито да допълват разпоредбите на Договора“), представлява нормативна рамка на възможния обхват на едно такова споразумение, но в същото време е и основа за разбирането, че при зачитането на тази рамка споразуменията, които институциите приемат, могат да бъдат правнообвързващи. Впрочем тази логика бе дори засилена в Конституцията за Европа – в чл. І-26, § 1 in fine: „ЕК… предприема инициативите за… постигане на споразумения между институциите“⁶⁸⁵, и в чл. ІІІ-397 (нова редакция на тогавашния чл. 218 на ДЕО)⁶⁸⁶. Разбирането бе потвърдено категорично в разпоредбата на чл. ІV-438 „правоприемство и правно единство“, § 3, според която „Другите елементи на общностното и съюзното акù…, по-специално междуинституционните споразумения…“. Тези разпоредби бяха възпроизведени и след Лисабонския договор.
   
3. 
   Договорът от Лисабон отчете нарасналата роля – и брой! – на междуинституционните споразумения и добави нова разпоредба (чл. 295 на ДФЕС), която изрично закрепва възможността основните институции, за да „организират по общо съгласие сътрудничеството помежду си”⁶⁸⁷. Новият чл. 17 на ДЕС пък изрично предвиди сред разпоредбите относно ЕК правото единствена да предлага проект за годишното и многогодишното планиране в рамките на Съюза с цел постигане на междуинституционни споразумения.
   

2. 
   Това обаче не попречи на правителствата на ДЧ да прибегнат до една наглед елементарна, но оказала се ефективна хитрост. След неуспеха на Договора за приемане на Конституция за Европа от 2004 г., отхвърлен на референдуми във Франция и Холандия (през 2005 г.), като една от причините (според мен неоснователно⁶⁸⁸) от някои политически среди бе посочена Хартата за основните права на ЕС (приета „за сведение” още през 2000 г. и включена като част ІІ на Конституцията за Европа”). Още през същата 2005 г. Европейският съвет взе решение да се подготви нов договор, който да „запази всичко съществено” от отхвърления конституционен договор. За включване на Хартата в текста на ревизираните УД обаче не се намери достатъчна политическа подкрепа – а решението Хартата най-сетне да стане правнообвързващ акт бе общо. Поради това същата Харта бе приета …отново, но вече като междуинституционно споразумение на Съвета, ЕП и ЕК, подписано …един ден преди подписването на ДЛ (съответно 2 и 13 декември 2007 г.). В чл. 6 на ДЕС обаче бе добавен нов текст, който изрично придава на това споразумение не просто правна сила, а ранг на първичен източник!
   

2. 
   Проф. Ридо приема, че този вид актове „запълват сивите зони на Договорите, водят до подобряване на процедурите и на междуинституционните отношения или потвърждават обща политическа воля, а понякога целят и преодоляване на рамките на Договорите, най-вече под натиск на ЕП“⁶⁸⁹. Всъщност този вид актове се оказват изключително удобен инструмент за облекчаване и подобряване на функционирането на институциите – и то не за да се отклонят, а именно за да могат по-добре да изпълнят предписанията на УД. За проф. Жаке „не трябва да учудва, че една от областите, където междуинституционното споразумение намира най-широко приложение, е бюджетното право. Това е сектор, в който процедурите за вземане на решение са твърде сложни и сътрудничеството между институциите е от решаващо значение“⁶⁹⁰.
   
3. 
   СЕС от своя страна е съгласен, че когато УД предвиждат сътрудничество между институциите, но мълчат относно неговата форма, то самите институции „в рамките на съответните си правомощия“ следва „да уредят формите на своето сътрудничество“⁶⁹¹. Той не се колебае да приеме, че такива актове могат да имат правни последици в отношенията между институциите⁶⁹² дори когато става дума за акт, наименуван „декларация“⁶⁹³. ПИС приема за приложимо право по дело поведенческия кодекс на СМ и ЕК относно до­стъпа до информация и да отмени отказ, противоречащ на този кодекс⁶⁹⁴.
   
4. 
   Сред по-важните междуинституционни споразумения могат да се посочат:
   

• 
  Хартата за основните права на ЕС (споразумение на ЕП, ЕК и Съвета от 12 декември 2007 г.)⁶⁹⁵;
  
• 
  Междуинституционната декларация от 25 октомври 1993 г. относно демокрацията, прозрачността и субсидиарността, включваща и споразумението относно процедурите по прилагането на принципа на субсидиарността⁶⁹⁶;
  
• 
  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 25 октомври 1993 г. относно хода на работата на помирителния комитет в рамките на производството за съвместно приемане на актове⁶⁹⁷;
  
• 
  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 29 октомври 1993 г. относно бюджетната дисциплина⁶⁹⁸;
  
• 
  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 20 декември 1994 относно ускорената работа по кодификацията на законодателните актове⁶⁹⁹;
  
• 
  Споразумението (наречено modus vivendi…) на ЕП, СМ и ЕК от 20 декември 1994 относно мерките за изпълнение на съдебните решения по чл. 234⁷⁰⁰;
  
• 
  след влизането в сила на ДА – Споразумението на ЕП, СМ и ЕК от 16 юли 1997 г. относно бюджетните правила за финансирането на съвместните действия в рамките на ОПВРС⁷⁰¹;
  
• 
  Споразумението на ЕП, СМ и ЕК на основание Декларация 39 към ДА от декември 1998 г. относно редакционното качество на общностното законодателство⁷⁰²; то е заменено от споразумението „За по-добро законодателство“ от декември 2003⁷⁰³;
  
• 
  Споразумението между ЕП, СМ и ЕК от 25 май 1999 г. относно разследванията на ОЛАФ⁷⁰⁴;
  
• 
  междуинституционните споразумения са форма, използвана и в отношенията между някоя от институциите и други основни органи: като Споразумението между ЕК, Европейската инвестиционна банка и Сметната палата относно механизмите за осъществяване на контрола от страна на СП и ред други.
  

2. 
   Доколкото междуинституционните споразумения – независимо от формалното им наименование (споразумение, декларация, размяна на писма и т. н.) – нямат ясна уредба в УД, неуреден остава и въпросът за обнародването им. Очевидно както сключването, така и обнародването на един такъв акт ще зависи изцяло от волята на авторите му. Именно поради това обаче институциите не пропускат да направят публично достояние своите „насочени навън“ споразумения – и ги обнародват в серия „С“ на Официалния вестник, а тези, за които няма и място за съмнение дали пораждат правни последици – дори в серия „L“.
   
3. 
   Обвързващият характер на тези споразумения също остава формално неизяснен⁷⁰⁵. Както от наименованието или изричното деклариране, така и от редакцията на текстовете им (и даже от последващото поведение на институциите) най-често проличава очевидна воля на страните по тях да се считат обвързани от договореното – от което следва и неограничената възможност такива споразумения да бъдат противопоставяни на страните по тях. Поради това несъмнено водеща при определянето на характера на един такъв акт ще бъде волята на неговия автор (автори).
   

2. 
   Правен режим на нетипичните актове
   

1. 
   Изрична разпоредба относно правния режим на нетипичните актове УД, очаквано…, не съдържат, за разлика от разпоредбата (макар и лаконична) на чл. 296 относно актовете по чл. 288 на ДФЕС. Някои от нетипичните актове се публикуват в ОВЕС, други не – като определяща е волята на автора на акта, не даже неговото съдържание. Проф. Ридо е категоричен: „непредвидените актове са източник на несигурност в правната система“⁷⁰⁶. Проф. Жаке констатира: „В действителност тези актове имат различна правна природа и частните лица не винаги могат да разберат правните им последици“⁷⁰⁷.
   

2. 
   Тяхното „политическо значение е извън съмнение“. Институциите на ЕС, респ. държавните органи, трябва „да имат предвид“ предписанията на един такъв акт. Известна сложност произтича от въпроса за йерархията – и той ще намира отговор в случай на спор в рамките на конкретната преценка на компетентността на всяка институция в съответната материя.
   

3. 
   Колкото до правната сила на нетипичните актове, на пръв поглед общото правило е предвидимо – според разбирането на СЕО от 1973 г. те не могат да пораждат правни последици и не са годни за прилагане пред съд⁷⁰⁸.
   
   1. 
      През годините обаче доктрината – основаваща се на особено динамична практика на СЕО – се „отваря“: за тези от нетипичните актове, за които е очевидна волята на автора за пораждане на правни последици, може да се приеме, че са „разновидност на решението“⁷⁰⁹ по смисъла на чл. 249 (днес 288 на ДФЕС), докато останалите – които не пораждат правни последици – разновидности на препоръката или становището. Проф. Жаке приема еднозначно, че „макар и нетипични, това са актове, които могат да имат обвързващо действие“⁷¹⁰.
      
   2. 
      Когато има характера на правен акт обаче, нетипичният акт, от една страна, на общо основание ще бъде обхванат от принципа на примата – никоя национална норма не следва да му противоречи⁷¹¹, а, от друга страна, ще може да бъде предмет на преюдициално запитване (по чл. 267 на ДФЕС) и даже на атакуване в производството за отмяна по чл. 263 на ДФЕС⁷¹². Нещо повече – признавайки обвързващото действие на един такъв акт (междинна резолюция на СМ – „Резолюцията от Хага“ относно риболова), СЕО приема, че нейното нарушаване може да бъде основание за търсене на отговорност на една ДЧ по производството срещу държави по чл. 226 на ДЕО (днес 258 на ДФЕС) ⁷¹³! И обратно – може да бъде ангажирана отговорността на ЕС въз основа на резолюция на Съвета, предназначена да предостави информация на стопанските оператори, ако предоставената информация е недостатъчна⁷¹⁴.
      
   3. 
      Повече от очевидно е, че единственият следван от СЕО/СЕС критерий за определяне на правната природа на един нетипичен акт със сигурност е не неговото наименование или даже формалното (функционалното) му предназначение (напр. може да става дума за вътрешен „работен“ акт, предназначен да урежда ведомствени въпроси в рамките на една институция), а собственото му съдържание и годността да породи валидно правни последици. Така ако органът, издал акта, действа в рамките на своята компетентност и УД му дават свобода на преценка в определени рамки в съответната материя, СЕС ще признае неговия „нетипичен“ акт за годен да породи правни последици.
      

СЕО признава за акт с обвързващ характер една „дисциплина“ (дисциплиниращи или задължаващи насоки) относно държавните помощи⁷¹⁷; и „насоки“, приети от ЕК по чл. 93, § 1 ДЕО⁷¹⁸. ПИС приема „ориентирите“ относно държавните помощи в рамките на едно съобщение на ЕК за обвързващи за самата ЕК⁷¹⁹, както и признава за обвързващ за самата ЕК акт един „доклад“ на ЕК, приет от нея относно достъпа до досиетата на ЕК в материята на защита на конкуренцията⁷²⁰.

4. 
   Някои актове се определят от СЕС като „непораждащи правни последици“, но „трябва да бъдат „взети предвид от националната юрисдикция“ като част от фактическата обстановка при определянето на поведението на дадено предприятие⁷²¹. За други, въпреки желанието на органа да им придаде обвързващ характер, СЕО е приел, че са лишени от такъв – например декларациите, приложени към протоколите на Съвета⁷²².
   
5. 
   И в същото време ПИС приема, че един такъв акт може да бъде противопоставен дори на частните лица (пълен директен ефект?) – „основните насоки“ (lignes directrices), включени в едно съобщение (communication) на ЕК относно държавните помощи – и ЕК може да се опре на този акт, за да оправдае свое последващо индивидуално решение срещу частно лице – доколкото обаче няма противоречие с УД⁷²³…
   
6. 
   За СЕС подлежащи на отмяна като правни актове са например вътрешните инструкции, доколкото са годни да определят правните последици на нормата, за чието прилагане се приемат⁷²⁴; поведенчески кодекс, пораждащ собствени правни последици относно достъпа до информация за проблемите при финансирането чрез структурни фондове⁷²⁵; и, разбира се, съобщенията⁷²⁶. Определящо е дали актът създава нови задължения в сравнение с нормативния акт, който доразвива, и дали се ограничава да поражда последици само във вътрешната сфера на институцията или не⁷²⁷.
   

Но същият съд преценява пък, че не представляват годен за атакуване акт например вътрешните насоки относно конкурсите по структурните фондове, тъй като не пораждат правни последици⁷³¹.

7. 
   Нека споменем и ценен български опит. На 10 юни 2002 г. шест физически лица – петима българи (председателите на петте синдиката в АЕЦ „Козлодуй“) и един французин (проф. Андре Майсьо, председател на Световния съвет на ядрените работници), заведоха пред ПИС дело за отмяна на „позицията“ на ЕК относно І-ІV реактор на АЕЦ „Козлодуй“. Искането на ищците (на които авторът имаше професионалния шанс да бъде консултант, адвокати бяха видните белгийски специалисти проф. Раймонд ван дер Елст и Пиер Ламбер) беше за отмяна на „позицията на ЕК“, представена на 10 април 2002 г. в София от заместник-председателя на ЕК и комисар по енергетиката и транспорта Лойола де Паласио, която беше заявила на пресконференция след срещата си с българското правителство: „Нека Ви обясня позицията на ЕК: ние няма да допуснем за членство в ЕС държава, чиито атомни реактори не отговарят на общите стандарти на ЕС за безопасност“. Извън въпроса, че такива „общи стандарти за безопасност“ ЕС и до днес няма, както и за това, че ЕК няма компетентност „да допуска“ или не една държава до членство, съществен остава въпросът за акта. ПИС отхвърли с определение иска на синдикалистите поради… „липса на предмет“. Той прие, че казаното от комисаря по енергетиката „не представлява акт на ЕК и се вписва в чисто политически контекст“. Сиреч, че „позицията на ЕК“, цитирана от член на ЕК, е „несъществуващ“ акт и поради това – негоден за атакуване⁷³²… Разбира се, известно е, че ЕК не е приемала дори „позиция“ (или „становище”) по темата за реакторите на АЕЦ „Козлодуй” (защото няма такава компетентност) – но освен въпроса какво тогава „представя“ един от нейните членове в София, интересният теоретичен въпрос е какво би решил съдът, ако все пак имаше формален акт на ЕК – дали това щеше да е акт, пораждащ правни последици, респ. годен за атакуване, или не…