Доклад международен консултативен съвет за българия доминик дьо Вилпен
II. България в Европейския съюз: предизвикателството на отговорността
Изтегляне 1.6 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- II. 1.1. Сегашното положение: пътят към членството
- II.1.2. Оценка: последствията от приемането на България като нова държава членка
II. България в Европейския съюз: предизвикателството на отговорносттаII.1. България в Европейския съюз: пътят към присъединяванетоII. 1.1. Сегашното положение: пътят към членствотоПо време на процеса на прехода членството в Европейския съюз доминираше в политическия дневен ред в България. След падането на комунизма през 1989 г. и през целия преход от тоталитарен режим към пазарна икономика и парламентарна демокрация, присъединяването към ЕС наистина стана единственият най-влиятелен фактор при определяне на новите политически и социални приоритети на национално равнище. Наследството от комунистическия режим предопредели до голяма степен решенията и избора на пътя, по който да се поеме. Макар че България беше възникнала като независима държава преди един век, истината е, че страната беше преживяла много малко периоди на демокрация, което затрудняваше въвеждането на широк спектър радикални промени за относително кратко време. Установяването на върховенство на закона и създаването на изработващи политиката институции, способни да се изправят пред новите предстоящи предизвикателства, не можеше да стане само с въвеждането на законодателни промени. Освен върховенство на закона, демокрацията изисква традиции, политическа култура и силни институции.1 Слабостта на държавните институции и на гражданското общество създават почвата за практики на овладяване на държавата, породили корупция и организирана престъпност, която беше особено мотивирана от международното ембарго срещу бивша Югославия. Положението се влошаваше допълнително и от процеса на бърза приватизация, предприета от реформаторските правителства през 1996-97 г., която създаде още повече стимули и възможности за овладяване на държавата. Предвид този сценарий, перспективата за присъединяване към ЕС стана най-ефективната движеща сила за ускоряване на реформите, от което страната се нуждаеше спешно, процес, който достигна най-високото си темпо когато през 1999 г. Европейският съвет в Хелзинки реши да покани България и Румъния да започнат преговори за присъединяване. За да стане пълноправна държава членка, България трябваше неотложно да осъществи реформи в три критично важни области: публичната администрация, съдебната система и борбата срещу корупцията и организираната престъпност. Наистина, създаването на независима, професионална и ефективна държавна служба беше предпоставка, заявена в Копенхагенските критерии. Непосредствен резултат беше одобряването на целия набор законодателни промени. През 1998 г. българското Народно събрание прие Закона за администрацията, който имаше за цел за изясни разпределението на отговорностите между различните структури, нива, органи и институции на изпълнителната власт. През 2005 г. правителството създаде Министерството на държавната администрация и административната реформа, но не успя да осъществи структурна и цялостна реформа на държавната администрация и да осигури систематично обучение на държавните служители, така че да могат професионално и ефективно да поемат предизвикателствата, отговорностите и задълженията на пълноправното членство на България в ЕС. В действителност, липсата на разбиране в държавната администрация на всички нива и във всички структури за комплексността и спецификата на институционалната рамка, политиките, законодателството и вземането на решения в Европейския съюз, както и липсата на капацитет за последователно участие в процесите нагоре и надолу заедно с институциите на ЕС, беше една от съществените причини за провала в областта на управление на европейските фондове и все още остава една от основните слабости, които пречат на публичните институции да играят активна роля в институциите на ЕС. По отношение на съдебната система, от началото на преходния период тя се оказа тази от формите на държавната власт в България, чиято адаптация към демократичните принципи ще бъде най-травматична и проблематична, тъй като към нея изведнъж се постави изискването да поеме основна роля по отношение на върховенството на закона. Закотвена в миналото, силно зависима от и подчинена на изпълнителната власт, реакционно настроена към прозрачността и отчетността, без познание или технически капацитет за прилагане на ново, непознато и сложно законодателство, лишена от финансови, технически и човешки ресурси, с които да работи адекватно, изправена пред необходимостта да се справя с нови и опасни форми на престъпна дейност, податлива на корупция, тя показва, че ще е нужно да мине поне едно поколение преди да се изпълнят напълно целите на реформата, стартирала с преговорите за присъединяване към ЕС, и преди правосъдната система да поеме институционалната и социалната роля, която се изисква от нея да играе в демократичните общества. Това заключение, основаващо се най-вече върху реалността и здравия разум, не означава, че правосъдието може да бъде извинено за това, че не успя да осигури на България правоприлагащата система, която се очакваше от него и изискваше от членството в ЕС. Неговите лидери трябваше да застанат в челните редици и да поведат процеса на реформиране на институциите й, като изработят реалистичен календар за действията и мерките, които да се въвеждат постъпателно и систематично в правната система, за да се гарантира надеждността, ефективността и прозрачността на съдебната система. Днес българската съдебна система стои в основата на загрижеността на българските граждани, на институциите на ЕС и на държавите членки. Някои дела от голям обществен интерес, които ужасяват гражданите и подкопават надеждността на съдебната система и на българската държава, останаха без отговор, не получиха тази реакция, която се очакваше предвид доказателствата, или системно се отлагат поради непонятни процедурни маневри. Нещо повече, липсата на правна сигурност, и даже по-лошо – увереността, че съдебната система не е напълно, систематично и безспорно отдадена на каузата за върховенство на закона, вече оказва своето отрицателно влияние върху чуждестранните инвестиции в България. Възможно е спадът в чуждестранните инвестиции да се отдаде главно на общата икономическа криза, но извън съмнение е, че правоприлагаща система, която не осигурява нужната правна сигурност за чуждестранните инвестиции, представлява допълнителен негативен момент, който може да попречи на решението на чуждестранните компании дали да инвестират в България. Корупцията вече е идентифицирана като главен социален проблем на България в края на 90-те години. Причините за нея не могат да се установят лесно. Все пак, сред анализаторите има консенсус, когато посочват нейния произход в периода на демонтиране на старата комунистическа държавна икономика и когато отдават на нейната системна инфилтрация в обществения живот и институции слабостите на демокрацията и липсата на съблюдаване от политическия и икономическия елити на страната на публичния интерес и върховенството на закона. И до днес корупцията остава главен проблем в българските държавни институции, сериозно предизвикателство за демократичните принципи за справедливост, равенство и законност. Тя определено е пречка за икономическото развитие на страната. Затова страната се нуждае от силна и обща ангажираност на всички институции със стратегията за „нулева толерантност” и действията, насочени срещу корумпираните лица и корупционните практики. По времето когато през 2000 г. България беше поканена да започне преговорите за присъединяване, страната трябваше да се изправи пред поставените все по-остро условия, определени от Европейския съвет от Копенхаген като необходими изисквания за влизане на страната в ЕС.2 Съветът от Хелзинки установи принципа на диференциация в оценката на напредъка, постигнат от страните кандидатки за членство. Нещо повече, беше заявено, че последните страни кандидатки за членство, като България и Румъния, ще могат да преодолеят разликата с останалите държави членки. Заявявайки, че всяка страна ще бъде оценявана по собствените й достойнства и напредък, в същото време Съветът подчерта, че присъединяващите се по-късно страни ще могат да настигнат останалите. През 2001 г. Европейската комисия сметна, че България е близо до постигането на функционираща пазарна икономика и само след една година тя заключи, че България вече е функционираща пазарна икономика. През целия предприсъединителен процес оценката на напредъка на България по посока на изпълнение на стандартите на ЕС, давана от институциите на ЕС, показваше, че съответствието с изискванията за транспониране на достиженията на правото на ЕС (acquis communautaire) ще бъде постигнато по-рано, отколкото съответствието с другите два критерия: политическия и икономическия, тъй като те изискваха изпълнението на мащабни, трудни структурни реформи, резултатът от които в случая с България нямаше да бъде осезаем през следващите две години. При все това, Европейският съвет от декември 2004 г. определи датата за присъединяване през 2007 г., като подчерта, че условие за спазването на тази дата е осъществяването от България на набор от политически и икономически реформи до 2007 г. Договорът за присъединяване беше подписан окончателно през април 2006 г. Въпреки това, почти до последните месеци опасността от отлагане на присъединяването с една година – до 1 януари 2008 г. вместо 1 януари 2007 г. – съществуваше в дневния ред на ЕС, тъй като европейските институции и държавите членки не бяха убедени в устойчивостта на българската съдебна система и в способността и капацитета й да се бори с корупцията и организираната престъпност. Всъщност и в Договора за присъединяване на България се предвиждаше възможността за забавяне на датата на присъединяване в случай на неизпълнение на някои изисквания, по-специално в областта на съдебната реформа и политиката на защита на конкуренцията. В допълнение, в Договора се предвиждаха три предпазни клаузи в областта на икономиката, общия пазар и правосъдието и вътрешните работи, което позволяваше на Комисията да отсрочи конкретни ползи от членството през първите три години след присъединяването. С постепенното приближаване на датата за присъединяване Европейската комисия оцени напредъка на България, като изрази сериозно безпокойство и обмисляше възможността да използва предвидения в Договора механизъм, за да гарантира изпълнение на неосъществените ангажименти от България. През септември 2006 г. Европейската комисия препоръча присъединяване на 1 януари 2007 г., макар че си запази правото да продължи наблюдението на правосъдната система и на борбата срещу корупцията и организираната престъпност и след присъединяването. За тази цел Европейската комисия прие Решение3 за създаване на механизъм за сътрудничество и проверка (МСП) на напредъка в България в постигането на специфични цели в двете гореспоменати области. Логиката на създаването на този механизъм беше да се улесни и подпомогне безпрепятственото присъединяване и в същото време да се съхрани доброто функциониране на политиките и институциите на ЕС. В този смисъл механизмът беше приет като се определиха шест цели, по които да се наблюдава напредъкът на България в областите на съдебната реформа и борбата срещу корупцията и организираната престъпност. Тези цели4 са взаимно свързани и трябва да бъдат оценявани всеобхватно като частични аспекти на една по-широка реформа, насочена към създаването на автономно функционираща, стабилна съдебна система, способна да разкрива и санкционира конфликтите на интереси, корупцията и организираната престъпност и да съхранява върховенството на закона. По силата на Механизма за сътрудничество и проверка (МСП) от Европейската комисия се изисква да изготвя доклади редовно на всеки шест месеца, започвайки от юни 2007 година, на базата на приноса на българското правителство, на службите на Комисията, държавите членки и НПО. Преди всичко, службите на Комисията оценяват при координираща роля на Генералния секретариат дали са изпълнени целите, дали се налагат корекции и може да поиска допълнителни доклади за напредъка, ако е необходимо, и да предостави вътрешен и външен експертен опит за сътрудничество и да дава насоки в процеса на реформите и да проверява напредъка. От 2007 г. до сега Комисията е изготвила пет доклада за наблюдението по Механизма за сътрудничество и проверка – два доклада за оценка и три технически актуализирани доклада – отделен доклад за управлението на средствата от европейските фондове беше представен от Комисията през месец юли 2008 г. на основание на отговорността, възложена й от Договора за изпълнение на бюджета на ЕС и защита на финансовите интереси на Съюза. Съмненията, изказани от държави членки на ЕС относно готовността на България да стане пълноправен член на ЕС през 2006 г., трябва да бъдат оценявани в по-широкия контекст на бурния процес на реформиране на Европейския съюз, непостигнат в Ница и неочаквано възпрепятстван от отрицателния резултат от референдумите в Нидерландия и Франция за Конституцията на Съюза, последвани от сложни преговори по последвалия Лисабонски договор, чието влизане в сила беше оспорено от референдума в Ирландия. Трудностите, с които се сблъска процесът на реформиране на ЕС, свидетелстват също и за видимата тенденция на „разочарование” сред държавите членки във връзка с разширяването на изток. Тази конкретна обстановка – тези нагласи – улесниха на първо място включването в Договорите за присъединяване на България и Румъния на сурови предпазни механизми, с които да се предотврати или реагира строго срещу неспазването на принципите на ЕС и на общите политики, и на второ място, създаването, буквално в последния момент, на предпазни механизми като Механизма за сътрудничество и проверка, за наблюдение на напредъка на тези две страни в посока на изпълнение на стандартите на ЕС в областите на правосъдието и вътрешните работи. България и Румъния са пилотен тест за бъдещо разширяване. Втвърдяването на изискванията за съответствие и строгото им наблюдение показват, че Европейският съюз не желае повече да приема нови държави членки на всяка цена. Когато оценяват готовността на настоящите кандидати да станат членове на Съюза, държавите членки, Европейската комисия и Европейският парламент несъмнено изцяло ще отчитат изпълнението от България и Румъния на целите, установени с МСП. За две и половина години не е възможно да се удостовери, че България е успяла. Дали би било по-разумно да се отложи присъединяването? С колко години? Щяха ли очакваните резултати да дойдат по-бързо, ако България беше останала кандидат за членство? Не беше ли присъединяването именно адекватното решение, с което да се ускорят реформите? Беше ли МСП правилният инструмент за мониторинг и подтикване на изпълнението на реформите? Има ли други механизми, допълващи начини или допълнителни средства, които могат да помогнат на България да преодолее слабостите си колкото може по-бързо, за да се възползва напълно от членството? Нужно ли е повече разбиране, повече натиск или повече солидарност? Някои от тези въпроси нямат отговор в българския случай, тъй като присъединяването е вече „свършен факт”. Други ще бъдат разгледани в следващите раздели. Всички те се уместни в рамката на оценката на новите кандидати. II.1.2. Оценка: последствията от приемането на България като нова държава членкаПрисъединяването на България към ЕС беше смело политическо решение, в хармония с историческата воля на ЕС, изразена след падането на Берлинската стена, да инкорпорира всички източноевропейски страни, на които беше попречено, в противовес на всички демократични принципи, да участват в интеграционния процес в Европа. Още повече, че излезлите извън контрол войни на Балканите и етническите спорове край българските граници правеха препоръчително да не се отлага присъединяването на страната прекалено дълго. На този фон присъединяването на България никога не е било поставяно под въпрос, дори и когато ентусиазмът във връзка с процеса на разширяване веднага след началото на новия век вече започна да показва признаци на спад, тъй като управлението на Европа 27 изискваше от правителствата и гражданите по-дълбока ангажираност с интеграцията и допълнителни усилия на солидарност. Макар и никога да не беше поставяно под въпрос, присъединяването на България беше наблюдавано в последния си етап с все по-нарастващо безпокойство, тъй като датата на присъединяването наближаваше, а съдебната система все още не беше достатъчно подготвена да приеме върховенството на закона и държавните институции изглеждаха неспособни да ликвидират корупцията и да се преборят с организираната престъпност. Както вече беше подчертано, фактът, че Европейският съюз взе правилното решение като прие България за държава членка, не трябва да се използва като оправдание за България да бави, вместо възможно най-бързо да отговори на изискванията за членство. От друга страна, Европейският съюз трябва да направи всичко по силите си, да избере правилния път и да използва най-адекватните средства, за да помогне на България да постигне изискваните стандарти на ЕС колкото може по-скоро. България и Европейският съюз са изправени пред едно голямо предизвикателство. При положение, че изискванията, посочени в Договора за присъединяване, МСП и редовните доклади, изготвяни от Европейската комисия, оценяващи напредъка на страната, са от мащаб, който налага изграждането на независима и устойчива правосъдна система, която да гарантира пълното съблюдаване на върховенството на закона, да се бори ефективно с корупцията и да наказва организираната престъпност, това означава, че България е изправена пред структурен проблем, изискващ пълното внимание, сътрудничество и активна ангажираност на всички заинтересовани страни: европейските институции, държавите членки и българската държава. Както беше записано в увода на настоящия доклад, и двете страни трябва да намерят балансирания път към общия успех. Стремежът за „фина настройка” налага да се съчетаят необходимият натиск от страна на институциите на ЕС върху България, за да съхранява темпото на реформата и постига желаните резултати, с предоставянето на адекватна техническа помощ от страна на европейските институции и държавите членки за изграждане на технически капацитет на държавните институции за ускоряване на тези реформи и постигане на пълна устойчивост на членството. Освен че дава възможност за прилагане по всяко време, ако това е оправдано, предпазната клауза, която да постави българската правосъдна система „под карантина”, МСП се оказва и правилният механизъм за поддържане на нужното темпо на ангажимента на страната към реформите. Въпреки това, задълбоченият анализ на сегашните обстоятелства и на напредъка в борбата срещу корупцията на високо равнище и организираната престъпност, в изграждането на отговорни и прозрачни процедури в правосъдната система, в спазването на процедурите за обществени поръчки или избягването на конфликта на интереси, наред с всичко останало като че ли показва, че докато тези инструменти са определено необходими, те обаче се оказват недостатъчни за постигане на успех. „Фината настройка” на напредъка на България поражда необходимостта от справяне с комплексността и продължаването на сериозните слабости и трудности на страната в постигането на резултатите, залегнали в Договора за присъединяване и по-специално в МСП, като се формулират допълнителни изисквания от една страна, и засилено сътрудничество чрез целенасочена, ориентирана към резултатите техническа помощ, от друга страна. За тази цел Европейският съюз и България трябва да разширят и интензифицират политическия диалог на всички равнища, основаващ се на взаимно доверие, прозрачност и пълна ангажираност. Ако е вярно, че Европейската комисия трябва да се придържа към мандата си на „пазител на Договора”, не по-малко вярно е, че тази роля не изключва предоставянето на държавите членки на цялата необходима помощ, когато такова решение изглежда, че може да бъде полезно. Формалната рамка е налице: МСП предвижда Европейската комисия да може да помага на България в достигането на целите. Налице е правният инструмент, който е необходим, така че остава Европейската комисия да се ангажира по този начин в името на интереса на Европейския съюз. Европейският парламент също би могъл да приеме по-активна роля в рамките на отношенията си с българското Народно събрание. Като представителен орган на европейските граждани – в това число и на българските граждани – и като част от бюджетния орган, Европейският парламент би могъл да подеме инициативата за структуриране и усилване на отношенията му с Народното събрание във всички области на ЕС и да допринесе за укрепване на разбирането на принципите на ЕС и техническото познаване на правото на ЕС. Държавите членки, необвързани юридически с никое от ограниченията по Договорите, също би следвало да засилят и фокусират техническата помощ, която предоставят на българските публични институции и държавна администрация. От своя страна, българските институции следва да покажат ясно и осезаемо реалната си ангажираност с постигането на изискваните резултати, като ускорят предстоящите реформи и общо възприемат програма за нулева толерантност в борбата с корупцията и организираната престъпност и предотвратят всички видове и форми на конфликт на интереси. За да демонстрират напълно тази си ангажираност пред своите партньори и институции от Европейския съюз, новоизбраното Народно събрание и новото правителство трябва ясно да инкорпорират всичко това в програмите си за следващия мандат. Каталог: pub pub -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование pub -> Съдържание pub -> Съдържание уводни думи pub -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз pub -> Азбучен списък на преподавателите Изтегляне 1.6 Mb. Сподели с приятели:
|