Административни и регулаторни мерки в подкрепа на разгръщането на широколентовия достъп, попадащи извън приложното поле на правилата на ЕС за държавната помощ
1.3.Административни и регулаторни мерки в подкрепа на разгръщането на широколентовия достъп, попадащи извън приложното поле на правилата на ЕС за държавната помощ
Както е посочено и в съобщението на Комисията за широколентовия достъп38, държавите членки могат освен чрез пряко финансиране на предприятията да изберат няколко вида мерки, за да ускорят разгръщането на широколентовите мрежи и по-специално на мрежите за ДСП. Не е необходимо тези мерки непременно да включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Предвид факта, че голяма част от разходите за разгръщане на оптични кабелни мрежи са за строителни работи (например изкопни работи, полагане на кабели, вътрешно окабеляване и т.н.)39, държавите членки могат да решат в съответствие с регулаторната рамка на ЕС за електронните комуникации например да улеснят процеса на придобиване на право на преминаване, да изискат операторите на мрежи да координират своите строителни работи и/или да предоставят част от своята инфраструктура за съвместно ползване. По подобен начин държавите членки могат също да изискат задължението за изграждане на оптична кабелна връзка при строежа на нови обекти (включително нови водопроводни, енергопреносни, транспортни или канализационни мрежи) и/или сгради40. Централизираният инвентар на съществуващата инфраструктура (субсидирана или не), като при възможност в него се включат и планираните дейности, може да помогне за разгръщането на търговски широколентов достъп41. Съществуващата инфраструктура не се отнася само до телекомуникационната инфраструктура, но също и до алтернативни инфраструктури (канали, шахти и др.) от други промишлени отрасли (като комуналните услуги)42.
1.4.Оценка на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
Когато държавната интервенция в подкрепа на разгръщането на широколентови мрежи отговаря на условията, определени в раздел 1.1, нейната съвместимост по принцип ще бъде оценена от Комисията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС43. До момента регионалните и местните органи са приели различни модели на интервенция. Неизчерпателен списък на тези модели се намира в приложението. Освен описаните в приложението модели публичните органи могат също така да разработят други модели в подкрепа на разгръщането на широколентови мрежи44. За всички видове форми на интервенция трябва да се прилагат принципите, посочени в раздели 3.2 и 3.3. от тези насоки45.
Проектите за широколентов достъп могат да бъдат осъществявани в подпомагани райони по смисъла на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС и на Насоките за регионална помощ (НРП)46. В този случай помощта за широколентов достъп също може да се определи като помощ за първоначална инвестиция по смисъла на НРП. Когато дадена мярка попада в приложното поле на НРП47 и когато се предвижда чрез нея да се предостави индивидуална ad hoc помощ на единствена фирма или помощ, сведена до една област на дейност, отговорност на държавите членки е да докажат, че са изпълнени условията от НРП. Това означава по-специално въпросният проект да допринася за постигане на съгласувана стратегия за регионално развитие и предвид естеството и размера на проекта, да не води до неприемливо нарушаване на конкуренцията48.
1.4.1.Сравнителен тест и неговото прилагане по отношение на помощи за разгръщане на широколентова мрежа
За оценка съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС Комисията измерва баланса между положителното въздействие на мярката за постигане на цел от общ интерес и нейните потенциални негативни странични ефекти, като нарушаване на търговията и конкуренцията.
При прилагането на този сравнителен тест Комисията ще оцени следните въпроси:
а) Мярката за помощ преследва ли точно определена цел от общ интерес, т.е. предложената помощ цели ли отстраняване на неефективност на пазара или друга цел?
б) Изготвена ли е добре мярката за постигане на целта от общ интерес? По-специално:
i) Държавната помощ подходящ инструмент на политиката ли е, т.е. има ли други по-подходящи инструменти?
ii) има ли стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на предприятията?
iii) дали мярката за помощ е пропорционална, т.е. може ли да се постигне същата промяна в поведението с по-малка помощ?
в) Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
Отделните стъпки на сравнителния тест в областта на широколентовите мрежи са представени подробно в следващите точки.
а) Цел на мярката
„Неефективност на пазара“ съществува, ако без интервенция пазарът не успява да доведе до резултати, които водят до възможно най-голямото благосъстояние за обществото. Това може да възникне например по отношение на инвестиции от социална полза, които не са предприети49. В такива случаи предоставянето на държавна помощ може да доведе до положително въздействие и цялостната ефективност да се подобри чрез адаптиране на стимулите за фирмите. В сектора на широколентовите услуги една от формите на неефективността на пазара е свързана с положителните външни фактори. Такива външни фактори възникват, когато участниците на пазара не прилагат в рамките на своята система цялата полза на своите действия. Например наличието на широколентови мрежи проправя пътя за предоставяне на допълнителни услуги и иновации, от които вероятно ще се възползват повече хора, а не само непосредствените инвеститори и абонати на мрежата. Пазарният резултат следователно би породил недостатъчни частни инвестиции в широколентовите мрежи.
Поради икономиката на гъстотата на населението широколентовите мрежи са по принцип по-рентабилни там, където потенциалното търсене е по-голямо и концентрирано, т.е. в гъсто населени райони. Поради високите постоянни разходи за инвестиции разходите за единица нарастват значително при намаляване на гъстотата на населеност. В резултат на това при широколентовите мрежи се наблюдава рентабилно обхващане само на част от населението. Както обаче се потвърждава в DAE, широкият достъп на приемливи цени до широколентови услуги генерира положителни външни ефекти поради способността си да ускорява растежа и иновациите във всички сектори на икономиката. Когато пазарът не предоставя достатъчно широколентово покритие или условията за достъп не са подходящи, държавната помощ може да спомогне за преодоляване на тази неефективност на пазара.
Втора възможна цел от общ интерес е свързана със справедливостта. Правителствата могат да решат да се намесят, за да коригират социалните или регионалните неравенства, породени от пазарните резултати. В някои случаи държавната помощ за широколентов достъп може да бъде използвана и като инструмент за постигане на справедливи цели, т.е. като начин за подобряване на достъпа до основно средство за комуникация и участие в обществото, както и на свободата на изразяване за всички членове на обществото, като по този начин се подобрява социалното и териториалното сближаване.
Що се отнася до целта от общ интерес, Комисията ще оцени и до каква степен планираната интервенция ще допринесе за постигане на обяснените по-горе цели от общ интерес, допълнително конкретизирани в DAE. При следването на целите на DAE трябва внимателно да постигне баланс между желанието да се предостави високоскоростна инфраструктура в градските райони, за да се насърчи тяхната конкурентоспособност, и необходимостта да се избегне появата на ново цифрово разделение в селските райони, като по този начин бъдат застрашени целите на сближаването.
б) Планиране на мярката
Публичната интервенция в подкрепа на широколентовите мрежи може да се извършва на държавно, регионално или общинско равнище50. Следователно от съществено значение е координирането на различните интервенции, за да се избегне дублиране и несъгласуваност. За да се осигури последователност и координиране на местните интервенции, е необходимо да се гарантира висока степен на прозрачност на местните инициативи.
При възможност и при спазване на компетентностите и особеностите държавите членки се насърчават да разработят национални схеми, съдържащи основните принципи, направляващи публичните инициативи, както и да посочат най-важните характеристики на планираните мрежи51. Националните рамкови схеми за развитието на широколентов достъп гарантират съгласуваност при използването на обществени средства, намаляват административната тежест върху по-малките органи, отпускащи помощ, и ускоряват изпълнението на мерките за индивидуална помощ. Освен това държавите членки се насърчават да предоставят ясни насоки на централно равнище за изпълнението на финансираните чрез държавна помощ проекти за широколентов достъп.
При планирането на стимулираща конкуренцията мярка за държавна помощ в подкрепа на широколентовия достъп от особено важно значение е ролята на НРО. НРО са натрупали технически познания и експертен опит поради отредената им ключова роля в секторното регулиране52. Те най-добре могат да подкрепят публичните органи по отношение на схемите за държавна помощ и с тях трябва да се консултират при идентифицирането на целевите области. С НРО следва също да се консултират по отношение на определянето на цените и на условията за достъп на едро и за решаване на спорове между търсещите достъп страни и оператора на субсидираната инфраструктура. Държавите членки се насърчават да предоставят на НРО ресурсите, от които се нуждаят, за да оказват тази подкрепа. Когато е необходимо, държавите членки следва да осигуряват подходящо правно основание за такова участие на НРО в проектите за държавна помощ за широколентови мрежи. За да се придържа към най-добрите практики, НРО следва да издадат насоки за местните административни органи, които включват препоръки относно анализа на пазара, продуктите за достъп на едро и ценообразуването53.
В допълнение към участието на НРО националните органи по конкуренция могат също да предоставят полезни съвети, особено във връзка с големи рамкови схеми, за да помогнат за установяване на еднакви условия за участващите в търга оператори и за предотвратяване на отделянето на непропорционално висок дял държавни средства за един оператор, като по този начин се укрепи неговото (евентуално вече господстващо) положение на пазара54.
За да се планира по-добре мярката, в сравнителния тест освен това се изисква държавната помощ да бъде подходящ инструмент на политиката за справяне с проблема. В тази връзка, въпреки че предварителното регулиране в много случаи е улеснило разгръщането на широколентови мрежи в градски и по-гъсто населени райони, то може да не бъде достатъчен инструмент за гарантиране на предлагането на широколентови услуги, особено в райони с недостатъчно обслужване, за които е характерна ниска доходност от инвестициите55. По подобен начин мерките по отношение на търсенето, които са в полза на широколентовия достъп (като например ваучери за крайните потребители) и които, въпреки че могат да допринесат в положителен смисъл за навлизането на широколентовия достъп, не винаги могат да разрешат проблема с недостатъчното предлагане на широколентови услуги.56 Следователно в някои ситуации може да няма алтернатива на предоставянето на публично финансиране за преодоляване на недостига на широколентови връзки.
По отношение на стимулиращото въздействие на мярката е необходимо да се проучи дали въпросната инвестиция в широколентова мрежа е нямало да бъде предприета в рамките на същия период от време без наличието на държавна помощ. Когато даден оператор подлежи на определени задължения да покрие целевата зона57, той може да не отговаря на условията за отпускане на държавна помощ, тъй като тази помощ вероятно няма да има стимулиращо въздействие.
При оценката на пропорционалността на мерките, за които е внесено уведомление, Комисията посочи няколко необходими условия за свеждане до минимум на държавната помощ и на потенциалното нарушаване на конкуренцията, както е обяснено по-подробно в следващите раздели (вж. по-специално раздел 3.2.2.).
в) Ограничаване на нарушаването на конкуренцията и цялостно балансиране
Внимателното планиране на схемата за държавна помощ за широколентови мрежи следва да гарантира, че общият баланс от въздействията от тази мярка е положителен.
В това отношение въздействието от мярката за държавна помощ може да се опише като промяна в дейността в сравнение с това, което би се случило без помощта. Положителните ефекти от помощта са пряко свързани с промяната в поведението на бенефициера на помощта. Тази промяна следва да позволи постигането на желаната цел от общ интерес. В сектора за широколентови услуги помощта води до разгръщането на нова инфраструктура, която иначе не би била налице, като по този начин се осигурява допълнителен капацитет и скорост на пазара, както и по-ниски цени и по-голям избор за потребителите, по-високо качество и иновации.
В своята оценка Комисията ще разгледа до каква степен субсидираната мрежа ще бъде в състояние да гарантира „радикална промяна“ по отношение на наличието на широколентов достъп. Налице ще бъде „радикална промяна“, ако в резултат от публичната интервенция 1) избраният участник в търга предприеме значителни нови инвестиции в широколентовата мрежа58 и ако 2) субсидираната инфраструктура носи значителни нови възможности на пазара по отношение на наличието и на капацитета на широколентови услуги59.
Промяната в поведението на бенефициера в резултат на помощта обаче може да има отрицателен ефект върху конкуренцията и търговията. Значимостта на нарушаването на конкуренцията може да бъде оценена чрез оценката на въздействието върху конкурентите. Ако конкурентите смятат, че рентабилността на техните предварителни инвестиции намалява поради помощта, те могат да решат да намалят собствените си бъдещи инвестиции или дори да се изтеглят от пазара60. Освен това, когато бенефициерът на помощта вече доминира на даден пазар или може да стане доминиращ в резултат от финансирани от държавата инвестиции, мярката за помощ може да отслаби конкурентния натиск, който упражняват конкурентите.
Ако сравнителният тест покаже, че отрицателните ефекти са повече от ползите, Комисията може да забрани помощта или да поиска коригиращо действие, независимо дали в планирането на помощта или по отношение на вредата за конкуренцията.
