Отчет за дейността на Сметната палата за 2003 г

Финансирането и дейностите по програмата са широко огласени чрез добре планирана и реализирана с различни форми информационна кампания, в резултат на което по програмата са кандидатствали 384 проекта.

Финансовото управление на програмата е осъществявано в съответствие с разпоредбите на ЕС. Гарантирана е независимост на органите, осъществяващи функции по разпределение на средствата и по заверка на разходите. Изградено е звено за мониторинг, като неговата дейност гарантира и изпълнението на договорните задължения.

Средствата са разходвани съгласно утвърдените процедурни правила по програмата. Счетоводната документация е пълна и е създадена добра организация за нейното съхраняване. Отчетността на средства е осъществявана чрез информационната система Персей, в съответствие с изискванията на ЕС, схемата за безвъзмездна помощ и оперативното ръководство за нейното изпълнение.

Не е изградена единна национална система за автоматизирано управление и информационно обслужване на пазара на труда. Няма система с национален обхват за проучване на потребностите на работодателите от работна сила с определена квалификация, която да служи за целите на обучението на безработните.

Бюджетът на проектите по програмата е 11 922 454 евро, а договорената безвъзмездна помощ по отделните проекти към края на одитирания период възлиза на 10 179 702 евро. Средният размер на безвъзмездно отпуснатите средства по проектите е 94,3 хиляди евро. Крайният резултат от изпълнението е положителен, като са усвоени

Постигнати са основните цели на програмата: преодоляване на негативните социални последици от преструктурирането на стоманодобивната и минната промишленост чрез обучение, преквалификация и създаване на краткосрочна заетост; изграждане на институционален капацитет на национално и регионално равнище за усвояване на средства от предприсъединителните фондове и подготовка за управление на бъдещите структурни фондове.

Изградената система за администриране и финансово управление на програмата е съгласно изискванията на ЕС и функционира задоволително. Системата за мониторинг и оценка е в съответствие с насоките по схемата за безвъзмездна помощ. Извършеното обучение на регионалните координатори и изпълнителите на програмата не е достатъчно. Групата за изпълнение на проекти към МТСП е осъществявала техническото изпълнение на проекта в съответствие с финансовия меморандум.

Бюджетът по програмата е 6251 хил. евро, от които по Програма ФАР – 5000 хил. евро, и по националното съфинансиране – 1251 хил. евро. Усвоените средства към 31.05.2003 г. са 2 266 216,73 евро, което представлява 36,3 % от бюджета по програмата.

Одит на финансовото управление и изпълнението на програма BG 0004.02 “Изграждане на бизнес инкубатори в районите с индустриален упадък” за периода от 14.12.2000 г. до 30.05.2003 г. При одита се констатира следното:

Системата за финансово управление на програмата е надеждна и осигурява необходимата информация за изготвяне на достоверни финансови отчети и за вземане на добри управленски решения.

В изпълнителната агенция към МРРБ съществува разделение на правата и задълженията на различните равнища на управление. Назначени са нови служители, но броят им е недостатъчен. Ангажираният с изпълнението на програмата състав от Министерството на икономиката (МИ) е квалифициран, но някои от назначените експерти не притежават практически опит при управлението на проекти.

В етапа на планиране на програмата не са отчетени някои рискове, свързани с избора на градовете‚ в които ще се изграждат бизнес инкубаторите, и с извършване на последващите дейности.

Незадоволителна е координацията между институциите, участващи в изпълнението на програмата. Не са определени отговорностите им по управлението, мониторинга и осигуряването на прозрачност при изпълнението на програмата. Не е спазван графикът за изпълнение на планираните дейности, което е довело до критични моменти. Делегацията на ЕК в България е спряла временно изпълнението на програмата поради нередности при избора на изпълнител.

Усвоени са 104 990,81 евро, което представлява 2,8 % от общата сума по финансовия меморандум (3,75 млн. евро). Поради значителното закъснение в изпълнението на програмата‚ на този етап не може да се оцени нейната ефективност.

Системата за финансово управление на програмата е надеждна. Счетоводната система осигурява достатъчна информация за изготвянето на достоверни финансови отчети.

В изпълнителната агенция “ФАР - Икономическо и социално сближаване” към МРРБ са създадени необходимите административни структури и са разработени процедури за управлението и изпълнението на програмата. Ангажираният персонал с изпълнението на програмата в МРРБ и в звеното за изпълнение на проекта към МИ в по-голямата си част е квалифициран и добре подготвен. Някои от назначените експерти не притежават практически опит, особено при управлението на схеми за грантове.

Разработени са политики и процедури за вътрешен контрол. Не са извършвани проверки от делегираните одитори на АДВФК и инспектората към МРРБ.

Отдел “Мониторинг” на МРРБ е в процес на изграждане. В звеното за изпълнение на проекта към МИ има разписани процедури за ефективно прилагане на оперативен мониторинг при изпълнението на проектите от получателите на грантове.

Стартирали са оценителните процедури за избор на изпълнители по два от компонентите на проекта (“Техническа помощ за звеното за изпълнение на проекта” и “Управление и бизнес консултации”).

На етапа на планиране и на началния етап от изпълнението на програмата не са отчетени присъщите рискове и възможните пречки за постигане на заложените цели.

Не е спазен графикът на планираните дейности, което е довело до възникване на критични моменти в изпълнението на програмата. Към момента на извършване на одита няма договорени и усвоени средства по програмата, като по този начин не е постигнато изпълнение на планираните резултати и на заложените цели.
1.9. Отделение ІХ “Специфични одити”
Одит на управлението и обслужването на държавния дълг през 2002 г. При одита се установи следното:

Дължимите плащания (главници и лихви) по държавния дълг към 31.12.2002 г. са 24 557,8 млн. лв. Делът на отделните елементи на държавния дълг е: външен дълг - 88,2%; вътрешен дълг - 11,8%. Спрямо 30.06.2002 г. задълженията са се увеличили с 2,46%.

Задълженията по външния дълг (главници и лихви) към 31.12.2002 г. са 11 656,01 млн. щ. д. Спрямо 30.06.2002 г. е постигнато намаление на задълженията със 7,15%, а спрямо 31.12.2001 г. - с 0,57%.

Задълженията по вътрешния дълг (главници и лихви) към 31.12.2002 г. са 2586,68 млн. лв. Спрямо 30.06.2002 г. е постигнато намаление на задълженията с 0,16%, а спрямо 31.12.2001 г. - увеличение с 9,13%.

Задълженията по държавногарантирания дълг (главници и лихви) към 31.12.2002 г. са 944,36 млн. щ. д. Спрямо 30.06.2002 г. е постигнато намаление на задълженията с 39%, а спрямо 31.12.2001 г. - с 28%.

Задълженията по общинския дълг към 31.12.2002 г. са

Оценени са следните рискове: валутен риск (среден); лихвен риск, в т. ч. за LIBUSD (висок) и за LIBEURO (висок); риск на паричните потоци (среден) и кредитен риск (нисък).

През одитирания период сe наблюдава повишаване на риска от активиране на държавната гаранция по 5-те заема на Българските държавни железници.

През 2002 г. са платени общо 818,9 млн. щ.д. на кредиторите по външния държавен дълг, както и наказателни лихви за закъснение от “Порт Бургас” и “Топлофикация Самоков”.

С операцията по обратното изкупуване на част от задълженията към Лондонския клуб е постигнато: повишаване на кредитния рейтинг на страната; неравномерно разпределение на задълженията; намаляване на ефекта от операцията поради високите равнища на лихвените проценти по емисията на глобални облигации; увеличаване на стойността на равновесния LIBUSD за операцията до 8,75% при 7,75% за първата сделка. Отчетените пикови стойности на дълга през 2007 г., 2013 г. и 2015 г., през които се наблюдава значително увеличение на плащанията в сравнение с първата операция, налагат активно управление на дълга.

Постигнати са следните резултати от управлението на държавния дълг през 2002 г.: удължаване на матуритета на новоемитирания вътрешен дълг; по-плавно и планирано разпределение на разходите за погашения на главници и лихви; подобряване на ликвидността на емисиите; разсрочване на плащанията по главници на вътрешния дълг при относително ниско лихвено равнище; по предоставени от Република България валутни и стокови кредити на други страни до 1990 г. са получени вземания в размер на 16,47 млн. щ. д., които са 2,14% от извършените плащания по външния дълг през годината.

Приет е Закон за държавния дълг, който урежда поемането на дълг, издаването на държавни гаранции, видовете дълг и агенството по държавния дълг.
Одит на възникването и управлението на емисиите на държавни ценни книжа през 2002 г. При одита се установи следното:

Извършените операции от МФ при емитирането и управлението на ДЦК през 2002 г. са законосъобразни.

Спазени са предвидените в ЗДБРБ за 2002 г. граници на финансиране.

Извършени са изменения в матуритетната, лихвената и валутната структура на вътрешния дълг, като е разсрочена тежестта по обслужването му.

Управлението на ДЦК през 2002 г. е осъществено в съответствие с програмата и приоритетите на стратегията на правителството.
Одит на възникването и управлението на държавния дълг за периода от 01.01.2003 г. до 30.06.2003 г. При одита се констатира следното:

Дължимите плащания (главници и лихви) по държавния дълг към 30.06.2003 г. са 23 376,96 млн. лв. Делът на елементите на държавния дълг е: външен дълг - 86,94%; вътрешен дълг – 13,06%. Държавният дълг към 30.06.2003 г. е намалял с 1118,84 млн. лв. спрямо 31.12.2002 г.

Задълженията по външния дълг (главници и лихви) към 30.06.2003 г. са 12 025,6 млн. щ. д. Постигнато е намаление на общата сума на задълженията с 41,46 млн. щ. д. спрямо 31.12.2002 г.

Оценени са следните рискове: валутен риск (висок); лихвен риск, в т. ч. за LIBUSD (висок) и за LIBEURO (висок); риск на паричните потоци (среден) и кредитен риск (нисък).

Задълженията по вътрешния дълг (главници и лихви) към 30.06.2003 г. са 2794,2 млн. лв. и са увеличени с около 217 млн. лв. в сравнение с 31.12.2002 г.

През периода е осъществена конверсия на държавни ценни книжа (ДЦК), деноминирани в щатски долари в размер на 4 410 000 щ. д. в ДЦК, деноминирани в евро на обща стойност 4 168 767 евро.

По държавния дълг и дефицита. За пръв път е направен анализ на дълга и дефицита спрямо изменението на бюджетните приходи и разходи за периода от 1999 г. до 2003 г. Проследени са тенденциите в движението на капиталовата, лихвената и социалната квота, както и изменението на фискалния резерв. Направени са следните изводи: отчита се положителна тенденция на намаляване на дефицита; необходима е промяна на бюджетната систематика с цел по-добро осъществяване на правомощията на Народното събрание; създаден е фискален резерв, чието възникване и поддържане като размер не е отразено нормативно в бюджетната технология; Народното събрание трябва да осъществява своите правомощия по отношение на фискалния резерв; необходимо е усъвършенстване на бюджетното законодателство и бюджетната систематика с цел хармонизиране с практиките и дефинициите на EС, осигуряващи прозрачност на политиката на разходите и управлението на дълга.

По мониторинга на държавния и държавногарантирания дълг: държавният дълг към 31.12.2003 г. е 15,77 млрд. лв. и е намалял спрямо 31.12.2002 г. с 1,397 млрд. лв., като от него 86,25% са външен дълг, а 13,75% - вътрешен дълг; държавногарантираният дълг към 31.12.2003 г. е 1,31 млрд. лв., който е увеличен с 221 млн. лв. спрямо 31.12.2002 г.; удължени са сроковете на усвояване на средствата по четири държавни заема: от Световната банка за митниците (с една година); от Европейската инвестиционна банка за защита на речните и морските брегове (с три години); от Банката за развитие към Съвета на Европа за защита на речните и морските брегове (с три години) и от Европейската инвестиционна банка за разширяване на летище София (с три години); допуснати са закъснения в плащанията по заема от Японската банка за международно икономическо сътрудничество за разширение на пристанище Бургас. Средствата по държавногарантираните заеми се усвояват в договорените срокове.

По управлението на държавния дълг. Създаденият съгласно Закона за държавния дълг регистър в МФ е изпълнявал функциите си и е способствал в достатъчна степен за формиране на разумна емисионна политика и за извършване на анализи за състоянието и динамиката на държавния дълг. Изграденият регистър на дълга в БНБ е функционирал по своето предназначение, но не са използвани напълно възможностите на софтуерния продукт. Агентските взаимоотношения между МФ и фискалните агенти са регламентирани ясно и се осъществяват съгласно сключените договори.

Осъществената през 2003 г. суапова операция е опция, предложена от кредитора. Поради това тя не може да се класифицира като елемент от активното управление на външния дълг. През следващите години се очаква активизиране на управлението на външния дълг, както и използване на други деривативи.

Наред с възможностите за погасяване и ново финансиране, в условията на активно управление на държавния дълг трябва да се отчитат и разходите за рефинансиране, като в рамките на общата стратегия трябва да се разработи политика за управлението на риска от промяна на лихвите през годините с натрупвания в падежната структура. Пиковите плащания по държавния дълг (главници и лихви) са през 2007 г., 2013 г. и 2015 г.

При сегашните условия на бюджетиране в страната е целесъобразно създаването на специална структура, която да опосредства връзката между законодателната и изпълнителната власт. Тя би могла да подпомага решаването и на някои специфични проблеми на бюджетния процес у нас.
Одит на възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата по заема от Европейската инвестиционна банка по проект “България - транзитни пътища III” за периода от 01.09.1998 г. до 31.12.2003 г. При одита се констатира следното:

Договорът за заем и последващото му изменение са оформени и сключени в съответствие с изискванията на българското законодателство. Допуснато е забавяне на усвояването на кредитния ресурс, като ратификацията на Финансовия договор е извършена 10 месеца след подписването му, а последващото изменение на договора е забавено с още 10 месеца, като до 31.12.2003 г. то все още не е ратифицирано със закон от Народното събрание.

Изпълнителната агенция "Пътища" е обслужвала кредита съгласно изискванията на заемното споразумение, като към 31.12.2003 г. няма просрочени плащания към банката кредитор. Изпълнението на проекта е повлияно от липсата на: прецизни проекти за строителство и рехабилитация; готовност за бърза замяна на участъци, наложена от обективни обстоятелства; критерии за оценка на управлението на проекта; критерии за оценка на корупционните рискове и квалифициране на съмнителните обстоятелства при този вид строителни дейности.

Съществуващите връзки между структурите, администриращи проекта, липсата на ясно разписани правила за взаимодействие, неуточнените позиции и йерархическата подчиненост създават риск от прехвърляне и преформулиране на задълженията и влияят негативно върху цялостното изпълнение на дейностите по проекта. Със забавянето на реализацията на проекта не са постигнати съответните цели в предвидените срокове, което характеризира изпълнението на проекта като неефективно.

Съставът на Междуведомствения съвет по експортно застраховане не е попълнен с представител на БНБ. Съветът не е определил механизъм за срочно изплащане на обезщетения при възникване на застрахователни събития; не е одобрявал разходи за дейността на агенцията като процентно съотношение от застрахователни премии по сключените застрахователни договори; не е утвърдил условията, реда и лимитите за инвестиране на свободните средства; не е изготвил и представил в МС отчет за дейността на агенцията за 2002 г. и 2003 г.

Периодичната смяна на състава на Съвета на директорите и липсата на орган за вътрешен контрол се отразяват неблагоприятно върху отчетността и финансовите отчети на агенцията. Не е утвърден регламент за кординация между структурните звена на агенцията по отношение на отразяването на стопанските операции и тяхната документална обоснованост. Счетоводната политика не е изготвена съобразно спецификата на дейността и изискванията на Международните счетоводни стандарти. Финансовите отчети не дават вярна и честна представа за финансовото състояние, резултатите от дейността и паричните потоци на агенцията.

Смесването на резултатите от двете дейности (застрахователна дейност за сметка на държавата и застрахователна дейност за сметка на “БАЕЗ” АД) в отчета за приходите и разходите на агенцията води до завишаване на данъчната основа съгласно действащото законодателство и е в противоречие със Закона за експортното застраховане. Избраната форма на счетоводство не осигурява синхронизирано осъществяване на аналитично и синтетично счетоводно отчитане на двете дейности. Не са изготвяни икономически анализи за резултатите от двете дейности, което не дава възможност на ръководството на агенцията да оптимизира застрахователната дейност и да управлява ефективно свободните средства и направените инвестиции.

Не са предприети действия за актуализиране на длъжностните характеристики с ясно определяне на функциите, задачите и отговорностите на отделните длъжностни лица. Не са изготвяни доклади за дейността на агенцията съгласно приетата тригодишна бизнес програма.
Одит на дейността на Фонда за гарантиране на влоговете в банките (ФГВБ) през 2003 г. При одита се установи следното:

Спазени са правилата и процедурите по съставянето и приемането на бюджета за административните разходи на ФГВБ за 2003 г. Постигнати са реално планиране на разходите по отделните показатели на бюджета и стабилизация по отношение на тяхното изпълнение, което се доближава максимално до предвидените разходи за издръжка на фонда.

Системата за вътрешен контрол и организацията на контролната дейност са в процес на изграждане, като те са насочени към осъществяване на взаимодействие и съгласуваност между функциите на отделните структурни звена и ръководството на ФГВБ като гаранция за законосъобразното и целесъобразното осъществяване на цялостната дейност и прозрачност на управлението на фонда.

Управителният съвет на ФГВБ е създал необходимата организация за осъществяване и управление на дейността на фонда в съответствие с неговите правомощия, регламентирани в Закона за гарантиране на влоговете в банките. Той не е предприел необходимите действия за осигуряване на интегритет между финансово-информационната система, вътрешния контрол и управленските решения при осъществяване на цялостната дейност на фонда. Предприети са необходимите действия за изпълнение на новата функция на ФГВБ като административен орган по несъстоятелността съгласно Закона за банковата несъстоятелност.

Вътрешната нормативна уредба не е актуализирана съобразно промените в специфичната правна рамка, регламентираща дейността на ФГВБ. Не са разработени и утвърдени вътрешни правила и процедури съгласно изискванията на ЗСч и Националните счетоводни стандарти.
Одит на възникването, обслужването, управлението и усвояването на средствата по заема от Японската банка за международно сътрудничество (JBIC) за разширяване на пристанище Бургас за периода от 06.03.1998 г. до 31.03.2004 г. При одита се констатира следното:

Министърът на транспорта и съобщенията не е спазил изискването на чл. 5, ал. 1 във връзка с чл. 4, ал. 1, т. 9 от Закона за "Държавен вестник". Споразумението за заема е обнародвано в "Държавен вестник" на 26.03.2004 г. или шест години след неговата ратификация.

Не е прилаган предвиденият в Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ) механизъм за осигуряване на средства за изграждане на пристанищата и за погасяване на получените кредити за развитието на пристанищната инфраструктура. Изпълнителната агенция “Пристанищна администрация” (ИА “ПА”) не е изготвяла програми за обосноваване на необходимите разходи по инвестиционните проекти, свързани с пристанищата, в нарушение на чл. 115, ал. 4 от ЗМПВВППРБ. По този начин не са предвиждани средства по бюджета за съфинансиране на проекта и обслужване на кредита.

Извършени са две промени в обхвата на проекта, без да е спазен чл. 8 на Закона за международните договори на Република България, който изисква МС да одобри с решение изменението на международен договор. Обхватът на проекта е променян, без това да е отразено в договорите с изпълнителя и консултанта. Не са конкретизирани и оформени документално задълженията и отговорностите, произтичащи от промените в проекта.

Поради промяна на местата за депониране на драгажни маси и добив на пясък са определени цени, различни от договорените. Няма документи, чрез които да се удостовери съгласуването и приемането на завишените цени от страна на “Пристанище Бургас” ЕАД и Министерството на транспорта и съобщенията (МТС). Приложената от консултанта методика за коригиране на цените се основава на недостатъчно икономически обоснован емпиричен математически модел.

Не е осигурено предвиденото за проекта съфинансиране от българската страна. Това създава редица негативни ефекти като: увеличаване на лихвените плащания при обслужването на заема; забавяне на графика за изпълнение на проекта; неизпълнение на международното споразумение между японското и българското правителство, което може трайно да рефлектира върху японската инвестиционна политика в България.

Заемът е отразен неправилно в официалния регистър на държавния дълг, поддържан от МФ, като държавен инвестиционен заем с краен бенифициент търговско дружество (“Пристанище Бургас” ЕАД), без да са отчетени заемното споразумение и промяната, произтичаща от ЗМПВВППРБ, както и отнемането на правото на “Пристанище Бургас” ЕАД за събиране на корабни и кейови такси.

Министерството на транспорта и съобщенията не е регламентирало правомощията, отговорностите и задълженията на упълномощената от него в споразумението за заем Изпълнителна агенция по проекта - “Пристанище Бургас” ЕАД. Това създава трудности при организацията на изпълнението на проекта и вземането на управленски решения. “Пристанище Бургас” ЕАД няма законово основание да извършва разходи по проекта и да обслужва заема, тъй като съгласно ЗМПВВППРБ финансирането на дейностите по поддържането и развитието на пристанищата за обществен транспорт се осъществява чрез бюджета на МТС.

Значителна част от документите по проекта – договорните основания за поетите задължения, включително международното споразумение и приложенията към него, липсват в архива на МТС. Длъжностните лица в МТС и ИА “ПА”, които имат отношение към обслужването на заема и изпълнението на проекта, не са запознати със споразумението за заема и меморандумите към него, както и с произтичащите от тях задължения. Министерството на транспорта и съобщенията не разполага с меморандумите.

Създадените структури за контрол и управление на изпълнението на проекта са с ниска степен на ефективност, което е основна причина за оскъпяването и удължаването на срока за изпълнение на проекта. Не е организиран инвеститорски контрол от страна на МТС, което не гарантира защитата на държавния интерес при реализацията на проекта. Не са определени редът и начинът за акумулиране на необходимите средства за връщане на кредита, както и субектът за обслужване на кредита. Не е взето своевременно управленско решение по въпроса за драгиране в условията на амуниции, което води до удължаване на срока за изпълнение на проекта и увеличаване на стойността му. Направените разходи по проекта и обслужването на заема не са отразени счетоводно както в МТС, така и в ИА “ПА”.

Японските компании, участващи в реализацията на проекта, са освободени от всякакви фискални налози или такси в Република България по отношение на дохода от доставянето на продукция или услуги. Съгласно споразумението за заема не се допуска финансиране на данъци от средствата на заема. В резултат на извършена данъчна ревизия през 2003 г., на един от японските изпълнители е съставен данъчен облагателен акт за дължим данък върху добавената стойност (ДДС). МТС и МФ не са предприели необходимите действия за отстраняване на възникналите проблеми при прилагането на Закона за данък върху добавената стойност. По бюджета на МТС не се предвиждат средства за плащане на ДДС, а дължимият данък се изплаща от предвидените средства за съфинансиране на проекта.