Отделение VІІ “Одит на изпълнението”

Целите на програмата са в съответствие с политиката на правителството за насърчаване на заетостта, повишаване на пригодността за заетост и социална интеграция на продължително безработни лица и подобряване на качеството на живот на хората в неравностойно положение. Необходимите средства за изпълнение на програмата са осигурени от републиканския бюджет, а дейностите по програмата са финансирани своевременно. Средствата са използвани по предназначение и съгласно нормативните изисквания.

Броят на частните работодатели, участвали в програмата, е сравнително малък. Тя не е предлагала достатъчно механизми и стимули за мотивиране участието на частни работодатели в нейното изпълнение.

През одитирания период в програмата са включени 103 505 лица, от които 81 231 лица преди това са били на месечно социално подпомагане. Средният годишен брой на разкритите работни места е 84 416, или 84,4 на сто от планираната заетост от 100 000 работни места за цялата 2003 г. В резултат на прилагането на програмата продължително безработните лица към 30.09.2003 г. са намалели с 15,2 на сто в сравнение с 31.12.2002 г.

Повишена е пригодността за заетост и социална интеграция на включените лица в програмата. По-голямата част от тях са възобновили трудовите си навици чрез възможността да работят и да получават възнаграждения вместо помощи, което е довело до възстановяване на мотивацията за труд, повишаване на самочувствието им и създаване на социални контакти.

Делът на лицата, включени в курсове за ограмотяване и в квалификационни курсове, е сравнително нисък в сравнение с планирания им дял за годината. Голяма част от лицата от тази целева група на програмата не са били достатъчно мотивирани да повишават пригодността си за заетост, което е налагало необходимостта от последователно и системно прилагане на индивидуален подход към всяко безработно лице за преодоляване на отрицателното влияние на ниското квалификационно и образователно равнище на безработните.

Сключени са 1727 договора с 1654 работодатели за дейности, подобряващи жизнената и екологичната среда в общините, като е осигурена заетост от 595 800 човекомесеца. Създадени са нови или са ремонтирани съществуващи инфраструктурни обекти като ремонт на улици (над 800 броя), ремонт на училища, детски градини и други обществени сгради (397 броя), освежаване и ремонт на детски площадки (240 броя), изграждане и реконструкция на водопроводна и канализационна мрежа (118 187 линейни метра). В сферата на социалните услуги са одобрени и реализирани 217 проекта, като хората в неравностойно положение, получили достъп до тях, са подобрили качеството на своя живот.

Създадени са необходимите политики и процедури за осъществяване на ефективен контрол върху изпълнението на програмата от прилагащите я институции, бенефициентите и работодателите. Изградената система за контрол е отчитала присъщите рискове по изпълнението на програмата и е съобразена с нейната сложност и мащабност. Извършвани са проверки за изпълнението на сключените договори по програмата от органите на Агенцията по заетостта, Агенцията за социално подпомагане, Изпълнителната агенция “Главна инспекция по труда”, националното звено на програмата и техните териториални структури и са налагани санкции за констатираните нарушения. Осъществяван е текущ контрол за правилното водене на документацията и спазването на процедурите по програмата в дирекциите “Бюро по труда”, като констатираните пропуски са отстранявани своевременно.

Постигнати са целите на програмата, което е допринесло за изпълнението на стратегическите насоки за развитието на човешките ресурси съобразно Европейската стратегия за заетостта, както и за
по-доброто насочване на средствата за социални помощи чрез елиминиране на недобросъвестните получатели на социални помощи.
Одит на изпълнението на ефективността на дейността по изграждане на системите за финансово управление и контрол в АДВФК за периода от влизането в сила на Закона за държавния вътрешен финансов контрол (26.06.1999 г.) до 30.06.2003 г. При одита се констатира следното:

С изграждането на СФУК е започнал процес на унифициране на системите за управление на бюджетните средства с цел уеднаквяване на критериите за добро финансово управление и прозрачност. Постигнат е напредък при изграждането на СФУК в първостепенните разпоредители с бюджетни кредити, в т. ч. и в общините, въпреки първоначалното закъснение.

Не е спазен от нито един първостепенен разпоредител с бюджетни кредити определеният срок за изграждане на СФУК (30.06.2001 г.). Повечето от тях са въвели в този срок само задължителните елементи на СФУК – предварителния контрол и двойния подпис. Не е оказвана достатъчна методическа помощ от първостепенните разпоредители с бюджетни кредити на второстепенните и от по-ниска степен разпоредители с бюджетни кредити за изграждането на СФУК. Не са въведени или не функционират ефективно незадължителните елементи на СФУК – организационни процедури, разделение на отговорностите, съхранение и опазване на активите и други.

Голяма част от ръководителите на бюджетните организации не оценяват в достатъчна степен ползата от СФУК, което е една от основните причини за тяхното ненавременно изграждане или неизграждане. Редица разпоредители с бюджетни кредити, особено от втора и по-ниска степен, нямат достатъчен административен капацитет за изграждането на ефективни СФУК. Извършените одити в разпоредители със средства от ЕС от органите на АДВФК и дадените от тях препоръки за отстраняване на констатираните слабости са допринесли за повишаване на ефективността на техните СФУК и за защитата на финансовите интереси на ЕС.

От влизането в сила на ЗОП до приключване на одита, министърът на държавната администрация, в изпълнение на възложените му със закона методологически функции, е изпратил над 1900 указания до възложители на обществени поръчки по техни запитвания за прилагането на отделни разпоредби на закона.

За периода от 1999 г. до 30.09.2003 г. са сключени договори за обществени поръчки за 3201,6 млн. лв. От АДВФК са проверени
7676 процедури за възлагане на обществени поръчки, като са констатирани нарушения при възлагането на 1525 поръчки. За
914 обществени поръчки не са проведени процедури въпреки изискванията на закона.

Най-честите нарушения при възлагането на обществени поръчки са: непровеждане на процедури; неизпращане до Регистъра за обществените поръчки на подлежащата за вписване информация; неоснователно сключване на анекси; сключване на договори преди изтичане на срока за обжалване; разделяне на обществени поръчки с цел да се избегне прилагането на закона; провеждане на процедури на пряко договаряне, без да са налице основанията за това; различия между клаузите на договорите за обществени поръчки и предложенията, с които кандидатите са класирани и определени за изпълнители на поръчките.

За констатираните нарушения органите на АДВФК са съставили 1181 акта за административни нарушения, като по години те са както следва: 2000 г. – 33 акта; 2001 г. – 235 акта; 2002 г. – 509 акта, а за времето от 01.01.2003 г. до 31.07.2003 г. – 404 акта. За констатираните нарушения при възлагането на обществени поръчки са издадени 832 наказателни постановления и са наложени глоби на 272 длъжностни лица на обща стойност 205 102 лв.

Въпреки увеличения брой на случаите на налагане на санкции от органите на АДВФК, нарушенията на процедурите за възлагане на обществени поръчки показват трайна тенденция на нарастване. Режимът на санкции по ЗОП от 1999 г. не е достатъчно ефективен и ефикасен. Една от причините за това е обстоятелството, че през одитирания период съответните министри на финансите не са упражнявали пряко санкционните си правомощия по чл. 58, ал. 2 от ЗОП, като санкции са налагани само от съответните директори на АДВФК и на териториалните й поделения. От влизането в сила на ЗОП (26.06.1999 г.) до края на одитирания период (30.06.2003 г.) няма информация за констатирани нарушения и не са налагани санкции от органите на АДВФК на министри за нарушения при възлагането на обществени поръчки.

През одитирания период управлението на недвижимите имоти – държавна собственост, в област София е осъществявано от пет областни управители, а в Софийска област – от седем областни управители.

Регистрите за държавните имоти в двете области не се водят по предвидения в закона ред. Съставените актове за държавна собственост не обхващат всички заварени и налични недвижими имоти – държавна собственост, намиращи се на територията на съответните области. Наличната информация за отписаните държавни имоти в полза на общините не дава възможност да се прецени приключил ли е процесът на отделяне на държавната собственост от общинската собственост. Взаимодействието между съответните областни управители и кметовете на общини не е достатъчно ефективно. Няма пълна, изчерпателна и надеждна информация за вида и стойността на държавното имущество на територията на двете области.

Недвижимите имоти – държавна собственост, предоставени за управление на областните управители, не са оценени и не са заведени в счетоводните регистри. В Софийска област са предприети действия през 2002 г. за изготвяне на базисни оценки на актуваните недвижими имоти, а в област София – по време на одита на Сметната палата.

Управлението на държавното имущество през одитирания период е неефективно поради следните обстоятелства:

• 
  общините не са изпълнили законовото си задължение за предаване на цялата налична документация, свързана с държавните имоти, на съответната областна администрация след влизането в сила на ЗДС;
  
• 
  не са осъществявани методическо ръководство и контрол от министрите на регионалното развитие и благоустройството през одитирания период върху дейността на областните управители при изпълнението на правомощията им по ЗДС;
  
• 
  през 1997 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството не е включил в утвърдения през 1997 г. образец на акт за държавна собственост стойността на държавния имот въпреки законовите изисквания, поради което актовете за държавна собственост са съставяни от областните управители, без в тях да е посочена стойността на държавното имущество;
  
• 
  не е издаден от министъра на регионалното развитие и благоустройството съответен подзаконов акт за процедурите по актуване и отписване на държавната собственост и за дейността на службите “Държавна собственост” съгласно изискванията на чл. 67, ал. 2 и ал. 3, чл. 68, ал. 1 и чл. 75 от ЗДС и параграф 14 от преходните и заключителните разпоредби на правилника за прилагането на закона;
  
• 
  съответните областни управители не са реализирали административнонаказателна отговорност по ЗДС; през одитирания период в двете области няма наложени глоби за нарушения, предвидени в ЗДС: завземане на държавен имот без основание; пренаемане, съвместно ползване по договор с трети лица или използване за стопанска дейност на имот - публична държавна собственост; неизпълнение на заповед или решение за освобождаване на държавен имот; неизпълнение на задължения за уведомяване на областния управител от физически и юридически лица, които ползват държавен имот.
  

Изградена е добра управленска структура на Националния фонд (НФ). Тя гарантира разпределение на функциите и разделение на отговорностите по договарянето, финансовия контрол, извършването на плащанията и докладването.

Разработени са система от вътрешни контроли и процедури, които обхващат дейността на НФ по програмите ФАР, ИСПА и САПАРД. С това са създадени условия за стабилно управление и целево използване на средствата от ЕС.

Фондът разполага с достатъчно висококвалифициран персонал, с което се осигурява ефикасна подкрепа на изпълнението на неговите дейности и високо качество на работата. Текучеството на персонала не е оказало негативно влияние върху дейността на НФ, но то може да окаже такова влияние в дългосрочна перспектива.

Изградената счетоводна система е в съответствие със ЗСч, Националните счетоводни стандарти и изискванията на ЕК. Тя предоставя пълна и точна информация за направените искания за плащане от изпълнителните агенции и за извършените плащания през отделните периоди.

Мониторингът и оценката на изпълнението на програмите са осъществявани съгласно финансовите меморандуми или споразуменията. Извършен е анализ на дейността на фонда, но не е разработена система за вътрешен мониторинг и самооценка на дейността му по изпълнение на програмите.

Постигнати са добро финансово управление и висока ликвидност на средствата по предприсъединителните инструменти ФАР, ИСПА и САПАРД. Преводите на средства са извършвани точно, навреме и след задълбочена проверка на съдържащата се информация в исканията за отпускане на средства, в докладите за напредъка и във финансовите отчети.

Предприети са необходимите действия за преминаване към разширена децентрализация по програмите ФАР и ИСПА, като НФ е спазвал приетите срокове за изпълнение на концепцията за преминаване към разширена децентрализация на управление на проектите по тези програми. Разработена е стратегия за подготовката на България за участие в Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС след присъединяването.

Националният фонд е изпълнявал успешно своите задължения в съответствие с разпоредбите за финансово управление на средствата и програмите. Той е изградил и поддържа добре работеща комуникационна система и добри отношения с изпълнителните агенции.

Одит на изпълнението на дейностите в изпълнителните агенции по програма ИСПА в Министерството на транспорта и съобщенията (МТС), Министерството на околната среда и водите (МОСВ), Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и Изпълнителната агенция (ИА) “Пътища” за периода от започване на изпълнението на програмата до 30.12.2003 г. При одита се констатира следното:

По контролната среда. Положени са усилия за изграждане на СФУК, както и за постигане на основните цели, определени във финансовите меморандуми по отделните мерки. Вътрешният контрол е ефективен, а използваните контроли на различните равнища са надеждни и гарантират законността, редовността и достоверността на водената отчетност. В изпълнителните агенции към МТС, МОСВ и ИА “Пътища” са назначени финансови контрольори. В изпълнителната агенция към

По кадровото осигуряване. Назначените експерти в изпълнителните агенции в по-голямата си част притежават необходимите професионална квалификация и опит. Не е направен анализ за нуждите от обучение на целия персонал. Изпълнителната агенция към МТС е преструктурирана, с което са създадени условия за добро управление на проектите. Длъжностните характеристики са в процес на изготвяне. В изпълнителните агенции към МОСВ, МРРБ и ИА “Пътища” административният капацитет не е достатъчен и няма назначени юристи. В сектор “Изпълнение на проекти” на ИА “Пътища” работят само двама служители. Необходимо е назначаване на допълнителни експерти с подходяща квалификация и професионален опит поради започване на строителните работи.

По мониторинга. Системата за мониторинг в изпълнителната агенция към МТС е в процес на изграждане. В останалите изпълнителни агенции няма обособени звена, отговорни за мониторинга. Не са утвърдени процедури за определяне на индикаторите за изпълнение и постигане на целите, както и за извършване на проверки намясто. Компютъризираната система за мониторинг по ИСПА не е въведена в експлоатация. Не са предприети мерки за обобщеното разпространение на информацията по отношение на опита и постигнатите добри резултати в отделните изпълнителни агенции, както и за обобщеното наблюдение, отчитане и контрол на допуснатите слабости, грешки и нередности.

По тръжните процедури. Допуснати са нередности при тръжните процедури, които са породени от: несъответствие между действителните и посочените в тръжната документация почвени характеристики (в изпълнителната агенция към МТС, мярка “Реконструкция, развитие и разширение на летище София – Нов терминал и прилежаща инфраструктура”); лошо качество и непълноти в изготвените проекти и тръжни документации (в изпълнителната агенция към МОСВ, мерки “Пакет от 6 регионални депа за отпадъци в Монтана, Перник, Русе, Севлиево, Силистра и Созопол” и “Изграждане на ПСОВ Благоевград”); преработване на тръжните досиета и закъснения в процедурата поради влизане в сила на Практическото ръководство за процедурите за договаряне по ФАР, ИСПА и САПАРД и проблеми с рамковия договор (в изпълнителната агенция към ИА “Пътища”, мярка “Рехабилитация на транзитни пътища III”); анулиране на тръжната процедура поради възникнали нередности в периода на оценка (в изпълнителната агенция към МРРБ, мярка “Изграждане на градска пречиствателна станция за отпадни води в басейна на р. Марица - Стара Загора и Димитровград”).

По изпълнението на мерките в отделните изпълнителни агенции. Към 30.12.2003 г. 25% от одобрените мерки във финансовите меморандуми са в начален етап на реализация. Не са подписани договорите за строителство при 75% от мерките.

В изпълнителната агенция към МТС е забавена реализацията на две от мерките поради: големия брой на участниците в проекта, съвместяване на различни дейности с възможен конфликт на интереси, лошо управление и незадоволителен контрол (мярка “Реконструкция, развитие и разширение на летище София – Нов терминал и прилежаща инфраструктура”); възможно прекратяване на безвъзмездната помощ поради неспазване на двегодишния срок за започване на строителните работи (мярка “Електрификация и подобрение на железопътна линия Пловдив-Свиленград”); несъответствие в датите по финансовия меморандум и по договора с основния изпълнител и честа смяна на експертите, ангажирани с изпълнението (мярка “Дунав мост – Техническа помощ за наемане на международен консултант за инженеринг и управление”).

В изпълнителната агенция към МОСВ площадките за строителство на 6-те регионални депа за отпадъци са подготвени и е започнало строителството. До 31.12.2003 г. не са сключвани договори за строителство на пречиствателни станции.

В изпълнителната агенция към МРРБ изпълнението на сключения договор за строителен надзор е преустановено и е предвидено удължаване на срока за изпълнение на мярка “Изграждане на Градска пречиствателна станция за отпадни води в басейна на р. Марица - Стара Загора и Димитровград” до 2008 г. Изготвен е график за провеждане на новите търгове.

В изпълнителната агенция към ИА “Пътища” са забавени реализацията на мерките “Рехабилитация на транзитни пътища III” поради закъснение при подписването на договорите за строителство и “Автомагистрала Люлин – Околовръстен път София до пътен възел Даскалово” поради системно удължаване на сроковете.

По усвояването на средствата. Общият бюджет по финансови меморандуми за 16-те мерки в четирите изпълнителни агенции е

В МТС общият бюджет по финансовите меморандуми е

В МОСВ общият бюджет по финансовите меморандуми е

В МРРБ общият бюджет по финансовите меморандуми е

В ИА “Пътища” общият бюджет по финансовите меморандуми е 188,450 млн. евро. Договорени са 31,343 млн. евро (16,6%), а са усвоени 0,02 млн. евро (0,01% от общия бюджет).

Постигната е икономичност при изпълнението на дейностите по мерките в отделните изпълнителни агенции. Не са установени договорени стойности над предварително определените проектни бюджети. Извършените разходи по договорените дейности са признати и изплатени в рамките на одобрените инвестиции.

Необходимо е изпълнителните агенции да анализират рисковете, да разработят системи за мониторинг през целия цикъл на проектите, да създадат организационни структури, позволяващи ефикасно управление и ефективно изпълнение на мерките, както и да укрепят административния си капацитет с квалифицирани и мотивирани кадри.

В агенцията е изградена СФУК, която съответства на Многогодишното финансово споразумение и на Националния план за развитие на земеделието и селските райони. Тя позволява разкриването на възможните слабости и рискове при изпълнението на дейностите по прилагане на мерките.

Създадена е добра контролна среда в агенцията, която гарантира в значителна степен, че одобрените проекти, реализираните инвестиции и извършените плащания са в съответствие с нормативните изисквания. Спазвани са разработените процедури, което гарантира, че одобрените проекти и обработените заявки за плащания отговарят на критериите за отпускане на помощи по Програма САПАРД.

Разписаните процедури за докладване до Комитета по наблюдение не съответстват на сроковете за докладване и не гарантират в достатъчна степен, че комитетът разполага с актуална информация относно показателите за оценка и наблюдение на Програма САПАРД.

Задълженията на персонала в агенцията са ясно разделени. Отговорностите на всеки служител са определени в длъжностната му характеристика. Системата за вътрешен контрол функционира в съответствие с международните одитни стандарти. Изградената счетоводна система в агенцията предоставя пълна и точна информация за всеки период от време по отношение на всеки проект, мярка, подмярка, общо допустими разходи, плащания и поети задължения за плащания и лоши вземания.

Взетите управленски решения от Държавния фонд “Земеделие” - Агенция САПАРД, във връзка с организацията, управлението и отчитането на средствата са създали условия за ефективно осъществяване на дейностите на агенцията.

Създадени са необходимите предпоставки за договаряне на всички средства по Програма САПАРД, предвидени в Националния план за развитие на земеделието и селските райони, за целия период на Програмата (2000-2006 г.), както и за усвояване на средствата по първото годишно финансово споразумение. Постигнато е добро управление на средствата и не са констатирани нарушения.

Проведена е добра рекламно-информационна дейност за наличието на средства за финансиране по Програма САПАРД, но нейната ефективност е ограничена поради наличието на психологически бариери в бенефициентите за кандидатстване по програмата.

Одитираните областни дирекции на Държавния фонд “Земеделие” са с утвърдена структура и разполагат с квалифициран персонал за обработка на документи и проверки на място. Експертите в дирекциите са натрупали професионален опит и имат непосредствен контакт с кандидатите. При проверените крайни ползватели на средствата е констатирано подобряване на качеството на продукцията, намаляване на разходите, разкриване на нови работни места и модернизиране на производството.

Реализираните инвестиционни проекти са спомогнали за постигане на крайните цели на съответните мерки от Националния план за развитие на земеделието и селските райони. Дейността на Агенция САПАРД е допринесла за укрепване на капацитета за управление на средства от ЕС от съответните органи и от крайните ползватели, както и за подобряване на прилагането и усвояването на средствата по Програма САПАРД.