III. Средносрочна фискална стратегия

2. Средносрочната фискална стратегия на България

Средносрочната фискална стратегия на правителството е насочена към създаване на условия за устойчив икономически растеж и повишаване на жизнения стандарт на населението при запазване на стабилната макроикономическа среда. В тригодишната бюджетна прогноза, приета от МС през месец август са посочени основните политики, насочени към осигуряване на стабилност на публичните финанси. Последното се постига като освен провеждането на реформите, свързани с оптимизиране на структурите и повишаване ефективността на използване на одобрените средства, със средносрочната фискална рамка се заложи тенденция на сигурност, реалност и предсказуемост на нейните основни параметри.

Пред провеждането на по-гъвкава фискална политика в средносрочен план съществуват редица обективни ограничители, по-важните от които са:

• 
  Разрастване на държавните структури;
  
• 
  Законодателно приетите мерки, налагащи увеличаване на числеността във всички сфери или нормативно насочване на определени бюджетни ресурси за тях. Финансовото осигуряване на всички приети нормативни актове силно ограничава възможностите за провеждане на гъвкава разходна политика и би довело до значително надвишаване на целево заложеното ниво на бюджетен дефицит, което е въпрос на правителствено решение;
  
• 
  Поемането на нови ангажименти по заемни споразумения. Това означава заангажиране на значителен ресурс за инвестиции и текуща издръжка съгласно схемите за усвояване на заемите, както и за съответното кофинансиране;
  
• 
  Незадоволителното състояние на инфраструктурата в страната изисква действително високи инвестиции за реконструкция и модернизиране;
  
• 
  Реформата и автономността на съдебната власт, превръщаща съдебната власт в абсолютно доминиращ финансов приоритет;
  
• 
  Членството в НАТО и модернизация и превъоръжаване на българската армия в съответствие със стандартите на НАТО;
  
• 
  Фискалната децентрализация;
  
• 
  Високата безработица и бедността.
  

Основните параметри на средносрочната фискална рамка на България включват нивото на бюджетния дефицит, размерът и структурата на приходите и разходите, заложените в държавния бюджет резерви за осигуряване срещу непредвидени обстоятелства и др. Подходящото целеполагане и взаимната обвързаност на тези параметри, съобразени с равнището на определени макроикономически показатели са надежден гарант за запазване на фискалната устойчивост на страната.

В средносрочната фискална стратегия на правителството прогнозните фискални параметри са съобразени с основните макроикономически показатели с оглед гарантиране на фискалната устойчивост на страната. Последната се дефинира като способността на държавата да обслужва дълга си при поддържането на макроикономическа стабилност. Анализът на устойчивостта дава отговор на въпроса какво ниво на първичен излишък (общо приходи минус нелихвени разходи) е необходимо да се генерира, за да може правителството да обслужва дълга си при определен темп на икономически растеж, ниво на инфлация и лихвени проценти. Изчисленията за фискалната устойчивост се базират основно върху намаляващото ниво на дълга, съответстващо на целите на правителството да изпълни критериите на договора от Маастрихт. Изследванията показват, че фискалната позиция на България е устойчива в случай, че първичният излишък е в интервала 1,7-2,5% от БВП. Стабилността на фискалната позиция е особено чувствителна към промените в ръста на БВП и лихвения процент.

Долната графика показва, че критерият за устойчивост е изпълнен при изготвянето на средносрочната фискална рамка - за периода 2005-2007 г. първичният излишък се планира в горните граници, а държавният и държавногарантирания дълг спада под 60% от БВП.

Нивото на бюджетния дефицит се задава целево и представлява основен елемент от икономическата политика в условията на паричен съвет. При целеполагането му влияние оказват множество фактори, по-важните от които са: състояние на текущата сметка на платежния баланс; напредъка в структурната реформа; възможностите на страната за финансиране и др. Икономическата теория препоръчва избягването на двойните високи дефицити (twin deficits) - по текущата сметка и консолидираната фискална програма. Тезата е, че за да се запази външната платежна способност на икономиката при негативни салда по текущата сметка е необходимо чрез рестрикции върху разходите да се ограничава вътрешното потребление. Връзката, която се прави е от гледна точка на макроикономически потоци. Негативното салдо на текущата сметка възлиза на 8,5% от БВП през 2003 г. и се очаква да достигне 8,8% и 8,3% през 2004 и 2005 г. Това определя в най-голяма степен целево заложения баланс по консолидираната програма (0,5% за 2005 г.). Ниският размер на бюджетния дефицит е в съответствие и със стремежа за оттеглянето на държавата от икономиката и облекчаване на дълговото бреме за бъдещите поколения.

Политиката на правителството е насочена към понижаване на данъчните ставки с оглед стимулиране на инвестиционната активност и икономическия растеж. През 2004 г. се намалява ставката на корпоративния данък от 23,5% на 19,5%, като се предвижда размерът му да бъде 15% през 2005 г. Скалата за облагане в Закона за облагане доходите на физическите лица се променя в съответствие с инфлацията и реалното нарастване на доходите. От 2005 г. предстои да бъдат въведени елементи на семейното подоходно облагане на базата на годишен данъчен кредит за всяко дете от семейството. Правителството осъзнава необходимостта да се намали още данъчното бреме, но при влошеното външно търсене вследствие на неблагоприятните тенденции в развитието на водещите икономики и размера на държавния дълг, разумният подход изисква отлагане допълнителното намаляване на данъците, докато се преструктурират разходите и фискалната политика се постави на по-устойчива основа. Фискалната стратегия е насочена и към приспособяване на намаляващите приходи от приватизация в процеса на приключване на приватизационната програма. Въвеждат се мерки за повишаване събираемостта на държавните вземания.

През 2006 г. ще започне да функционира ефективно Национална агенция по приходите. Агенцията, която ще интегрира събирането на данъци и социално-осигурителни вноски, ще повиши събираемостта на вземанията и ще подобри обслужването на данъкоплатците при редуциране на данъчните измами и намаляване разходите за издръжка на администрацията.
Разходи

Приоритетите и процесите, свързани с разходите, са изключително важни за постигането на стабилност в България, за наличието на растеж и намаляване на нивото на бедността в средносрочен план. Тенденцията е да се подобри “качеството” на разходите чрез намаляване на субсидиите и целевите социални разходи и по този начин да се създаде възможност за приоритетни разходи за инвестиции, дейности и издръжка. На този етап в бюджетните разходи на България преобладават разходите за социално осигуряване и грижи, които възлизат на 13,5% от БВП. Това се дължи на комбинацията от демографски тенденции (застаряващо население), икономическо развитие и необходимостта да бъде намалена бедността сред голяма част от населението. Важен приоритет за периода 2005-2007 г. са разходите, свързани с присъединяването към европейските структури, включително тези за усвояване на средствата по пред-присъединителните фондове.

При изпълнението на фискалните си цели, правителството разчита на рационализиране на разходите и повишаване на тяхната ефективност. Това съответства на общата цел за усъвършенстване дейността на публичния сектор и икономиката като цяло. Рационализирането на разходите в рамките на една последователна фискална политика съответства на обявеното от правителството намерение да остави на частния сектор да заема водеща роля при увеличаването на инвестициите, производството и заетостта, а държавата да се насочи към ефективно предоставяне на обществени услуги.

Фискални ограничители и резерв

Основно изискване към средносрочната фискална стратегия е създаването на устойчивост в публичния сектор чрез инструментите за фискално въздействие. С оглед допълнително гарантиране на стабилна фискална позиция, във фискалната стратегия се залагат буфери, които да се активират при възникване на неблагоприятни тенденции в икономиката. Такива са:

• 
  Заложеният резерв за непредвидени и неотложни разходи – в консолидираната фискална програма за 2005 г. е заложен резерв, който възлиза на 349,6 млн.лв. Той ще бъде разпределен при необходимост за непредвидени и неотложни разходи, свързани със социалното и здравно осигуряване, структурната реформа, неблагоприятното изпълнение на бюджета през годината и за стихийни бедствия и аварии.
  
• 
  Чрез проекто-закона за държавния бюджет за 2005 г. на държавните органи ще се отпускат 93 на сто от одобрените им по закон суми, като останалите 7% се отпускат само ако не се превиши утвърдения бюджетен дефицит. За общините този процент е 90 на сто от бюджетните трансфери, с изключение на данъците, свързани с делегираните от държавата дейности. Ограничителният размер на субсидиите през 2005 и 2006 г. ще се решава с годишния закон, като практиката показва, че оптималното му съотношение е около 95 на сто от одобрените по закон суми да се отпускат през първите три тримесечия;
  
• 
  Сумите, натрупани по фискалния резерв, които в случай на нужда биха осигурили безпроблемно плащанията по външния дълг.