Ръководство №8 Публично участие във връзка с Рамковата директива за водите

7.1. Фактори на контекста

Контекст означава съществуващите условия или обстоятелства, в които се разработва подхода към публичното участие, тъй като преди изпълнението на директивата, винаги ще съществува “история” на екологичното управление. Не е възможно да опишем контекста на публичното участие предварително, тъй като ще са налице разлики между страните членки, разлики във времето и разлики на отделните места, в отделните мащаби и т.н. Въпреки това, контекстът може значително да повлияе върху публичното участие по отношение разработването на процеса, съдържанието на дискусиите и резултатите. В някои случаи контекстът може да означава, че не е подходящо да се провежда публично участие без да се осъществи промяна в съществуващите отношения между заинтересованите участници. Следователно е необходимо да сме запознати с началните условия, за да проведем успешен процес на публично участие.

Внимание! Съществуващите условия ‘формират сцената’ за публичното участие Тези условия произтичат от историческия и местен контекст във връзка с: Политическата култура на взимането на решения; Културата на включване на заинтересовани участници; Организационни и институционални практики; Бюджет и ресурси; История на предишни опити за ангажиране на заинтересовани участници; Екологични условия; Мащаб на проекта.

Предимството на добрия процес е да осмисли контекста, в който ще се разработва публичното участие и да разбере, че той може да наложи компетентните органи и другите заинтересовани участници да приемат необходимостта от някои от или всички следни промени:

• 
  Промени в отношението на публичните власти към околната среда и останалите заинтересовани участници;
  
• 
  Организационни промени;
  
• 
  Политическа ангажираност и отделяне на ресурси;
  
• 
  Изграждане на капацитет и представителство на заинтересованите участници;
  
• 
  Достигане отвъд заинтересованите участници до отделните граждани и предприятия;
  
• 
  Демонстрационни проекти, които изграждат доверие и ни учат от опита.
  

Тези фактори са обяснени по-подробно.

Много правителствени ведомства са осъзнали, че системата за управление на ресурсите “команда-контрол”, преобладаващи през 60-те и 70-те години на миналия век, са предизвикали сериозни екологични последствия. Споделяйки управлението на природните ресурси с хората, които зависят от тях в ежедневието си, може да направи управлението по-устойчиво, по-ефективно, по-евтино, и по-социално приемливо. Тази промяна означава, че компетентните органи може би трябва да променят своите собствени организационни перспективи с цел да привлекат заинтересованите участници в процеса на взимане на решения и изпълнението им. Доминиращото поведение на ведомствата може да попречи на участието, докато там където ведомствата осъзнават, че е необходимо да се вслушат в знанията, интуицията и решенията на своите партньори (заинтересованите участници), за да могат да осигурят планове за управление на речните басейни с необходимото качество, участието се насърчава. Ако хората, които действат от позицията на силата, възприемат не-доминиращото, обучително отношение, могат да предизвикат промяна дори и в отношението на персонала. Това означава, че директорите по водите трябва да бъдат технически експерти и мениджъри на процеса. Възприемането на отношение, което започва с дефиниране на проблемите на водите като човешки проблеми, а не като технически пречки, е добър начин за поставяне на начало за оценяване гледните точки на други заинтересовани участници.

Като най-обикновен начин за разкриване на съществуващите нагласи към публичното участие, ние приканваме за отговор на следните въпроси:

• 
  Защо вашата организация (желае да) се ангажира в публично участие?
  
• 
  Как се постига това?
  
• 
  С какви резултати?
  
• 
  До каква степен процесът или резултатите от него промениха вас или вашата организация?
  

Внимание! Слушайте и бъдете безпристрастни Публичното участие няма да е успешно, ако компетентните органи и заинтересованите участници не уважават, изслушват и се поучават от своите гледни точки, така че във времето да се превърнат в партньори при изпълнението на Директивата.

Тъй като публичното участие често изисква различен работен подход от страна на компетентните органи, може да се наложи и извършването на редица организационни промени. Като най-основно може би компетентният орган ще трябва да:

• 
  Преразгледа настоящата си организационна структура, за да определи нивото и фокуса на публично участие към момента, и степента, до която съществуващата организационна структура подпомага или възпрепятства публичното участие в процеса на взимане на решения;
  
• 
  Преразгледа уменията, опита и компетентността на персонала, за да оцени дали компетентният орган разполага с необходимата компетентност към момента да се ангажира с публично участие, или може би се налага допълнително обучение;
  
• 
  Преразгледа състоянието на бюджета и ресурсите, предвидени за публично участие.
  

Необходимостта от организационно преразглеждане на компетентните органи и резултатите от преразглеждането са различни в различните страни членки. Преразглеждането е наистина важно, тъй като често е прекалено лесно една организация да приеме, че този който трябва да се промени при наличие на конфликт са другите заинтересовани участници. В същото време, преразглеждането ще помогне на компетентните органи да определят потребностите от обучение на персонала, който може да няма достатъчно опит в публичното участие. Процесът на публично участие може да засегне и практиките на организацията. Това може да накара компетентният орган да осигури някои или всички посочени по-долу аспекти, които да се превърнат в “начина, по който организацията прави нещата”:

• 
  Да направят резултатите от процеса на планиране по-отворени (в зависимост от новите възгледи, знания, идеи за решения). Активното включване се характеризира от по-отворените процеси. Активното включване, по своята същност, е по-несигурно и непредсказуемо по отношение на съдържанието, мащаба, финансовите разходи и времето;
  
• 
  Гъвкав подход към приноса на заинтересованите участници. Времето и темпото на включване на заинтересованите участници могат да се променят с течение на процеса. Компетентният орган трябва да предвиди средства за това;
  
• 
  Гъвкав подход към планирането на финансите. Тъй като решенията се взимат съвместно с други заинтересовани участници, трябва да се осигурят средства за отворени бюджети (т.е. не целеви за мерки, определени предварително);
  
• 
  Запазване на местните, вместо организационните гледни точки. Публичните органи, работещи в даден сектор и/ или институции, неизбежно се ориентират към своите собствени задължения и цели, а изпълнението им е от съществено значение. Важно е да се гарантира, че местния, по-широк контекст не е забравен. ‘Местни’ в този смисъл означава също така навиците и традициите в рамките на международния район на басейново управление.
  

Предизвикателството на всички тези типове организации е да се справят с тези промени. Промените в процедурите и структурите се нуждаят от своето време. Въпреки това, междувременно промените в отношенията и уменията на мотивираните служители, активно подпомогнати и осигурени от по-висшето управленско ниво, ще спомогнат за намирането на “пространство за промяна” в рамките на съществуващия организационен и институционален контекст.

Отправната точка за поставяне началото на подхода на участие е ангажираността на политическо ниво. Тази ангажираност трябва да се основава на разбиране и познания за новите задължения и защо активното включване е не само полезно, но и необходимо с цел да се постигнат очакваните цели за качество на водите, като основна част от осигуряването на устойчиво развитие.

• 
  Целите на публичното участие във връзка с разработването и изпълнението на директивата;
  
• 
  Естеството на участието, последствията от него и дали то допълва или замества предишни практики;
  
• 
  Възможността на заинтересованите участници да дадат своя принос за управлението на водите;
  
• 
  Необходимостта от политическа ангажираност към процеса и резултатите;
  
• 
  Ролята и времето на формалното взимане на решения в процеса и следователно особения принос на политическите представители;
  
• 
  Начини за достигане отвъд организациите и институциите до отделните граждани;
  
• 
  Възможни последствия от процеса. Например ще бъдат ли промените в цената на водата повече или по-малко приемливи в резултат на публичното участие в процеса на взимане на решения?
  
• 
  Управлението на водите вече не е само отговорност на правителствените органи. Необходими са мрежови организации, в които правителствените организации да работят с НПО, търговските предприятия, групите по интереси и експертите (университетите);
  
• 
  Ангажираността на политиците трябва да бъде трансформирана в конкретни ресурси, чието осигуряване гарантира достатъчно персонал, бюджет, мандат, амбициозни цели на публичното участие и вътрешно обучение.
  

При предприемането на стъпки за преминаване от някаква степен на “консултации” към “активно включване”, независимо от неговата форма, компетентните органи и други заинтересовани участници са изправени пред предизвикателство. Както отбелязахме по-горе, прегледа на организацията ще ни помогне да определим дали тези, които участват (компетентните органи или други заинтересовани участници) в процеса имат достатъчно капацитет, за да се ангажират в публично участие. Капацитетът за участие може да зависи от ресурсите, наличието на квалифициран и опитен персонал, техните познания за ситуацията (например какво се случва надолу по течението) и степента, до която участниците желаят да признаят възможността за промяна в управлението на въпросните проблеми на водите. Това означава, че участниците трябва да са готови да поемат своята част от отговорността при взимането на решения, в резултат от процеса на участие.

• 
  Текущо използване на водите;
  
• 
  Текущи нива на замърсяване/ допустими стойности на замърсяване;
  
• 
  Текущи мерки за намаляване/ предотвратяване на замърсяването с други влияния;
  
• 
  Относителни нива на разходите за използване на водите и третиране на отпадните води;
  
• 
  Текущи облекчения/ правна рамка за използване на водите;
  
• 
  Ниво на субсидии в производствения процес;
  
• 
  Опит с EMA / кодекс на поведение / добри селскостопански практики;
  
• 
  Ниво на познания и опит в речните басейни, особено по долните течения.
  

По същия начин, НПО обикновено имат периодични проблеми с финансирането на своите работни програми. Често те зависят от различни схеми за финансиране на национални или международни донори. Тези схеми ще станат по-силно приложими в ситуации, при които компетентните органи изискват участие в органите за управление на водите. Този проблем се отнася основно за местните НПО и регионалните клонове на националните НПО, които имат по-малко опит и по-малко средства, отколкото централните офиси, чиито членове са главно доброволци.

Значителната част от стратегията за участие трябва да предвижда преминаването отвъд организациите и институциите и достигането до отделните граждани. Голяма част от използването на водите, както и замърсяването, се осъществяват на ниво отделни домакинства, отделени селища и самостоятелни фирми и земеделски предприятия. Преминаването отвъд организациите до индивидуалните граждани и фирми е от съществено значение за управлението на водите поради големия дял на ползване и замърсяване на водите от отделните домакинства, отделени селища, малки и средни предприятия и малки земеделски фирми.

Демонстрационните проекти ще ни помогнат да оценим и покажем успеха от публичното участие в управлението на водите и ще осигурят възможност на всички заинтересовани участници да се поучат от практическия опит. Компетентните органи трябва да бъдат насърчавани да предприемат подобни проекти. Тези проекти биха могли да бъдат насочени към редица въпроси:

• 
  Чрез подхода “не говори за това – покажи го”, да убедят целевите групи да се насочат към нови, различни практики по отношение на активното включване;
  
• 
  Да създадат ситуации победа-победа: активното включване осигурява на заинтересованите участници възможността да повлияят върху процеса на изпълнение в съответствие със своите интереси, докато компетентните органи ще постигнат по-широко прието изпълнение.
  

Целите са:

- Да се включат заинтересованите участници в разработването и изпълнението на демонстрационни дейности;

- Да се превърнат в “посланици” на новите практики за консумация на вода, чрез показване на резултатите и тяхното значение върху устойчивото ползване на вода.

Датската Агенция за защита на околната среда, предоставяща консултации за по-чисто производство, избра фирми от графичния сектор. Сдружението на графичните фирми участваше последователно в целия процес, формирайки подобренията в ежедневните дейности на фирмите и изпробвайки новото оборудване, закупено с финансовата помощ по проекта. Демонстрационните дейности могат да бъдат успешно проведени с доста ограничени финансови ресурси, а резултатите от тях да бъдат получени за по-късно включване и приложение в прегледа на влиянието, което сектора оказва върху околната среда. Демонстрацията на конкретни възможности и привеждането на примери за победа-победа, осигурява разпространяването на нова бизнес парадигма. Освен това, чрез подобно сътрудничество компетентните органи винаги получават принос за това как да разработят практически приложима рамка за планиране и облекчения.