Доклад международен консултативен съвет за българия доминик дьо Вилпен
II.3 Слабости на българската администрация: преодоляване на липсата на административен капацитет
Изтегляне 1.6 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- II.3.2. Оценка: процесът на модернизация на държавната администрация
- II. 3.3. Предложения: приоритетни реформи и незабавни подобрения
II.3 Слабости на българската администрация: преодоляване на липсата на административен капацитетII.3.1 Сегашното положение: липса на административен капацитетКогато оценяваме ролята и структурата на държавната администрация в България е важно да имаме предвид, че тази конкретна администрация има редица специфики, свързани с изминатия конкретен процес на прехода в страните от Източна Европа. Не бива да забравяме, когато оценяваме българската държавна администрация, че в миналото това беше администрация, обслужваща еднопартиен режим, в среда, лишена от свобода или свободна конкуренция, вградена в икономика, притежавана и контролирана от държавата чрез инструменти на планиране, придържаща се към строги контролни механизми, при което решенията се вземаха на най-високо равнище и преминаваха по целия силно йерархичен и бюрократичен канал на командване. България започна процеса на прехода без да осъществи някакви драстични промени в държавната администрация или държавната служба, като съхрани някои системи на стимулиране, при ниско заплащане и без ефективна борба срещу старите корупционни практики, наследени от миналото. Същата администрация изведнъж трябваше да се адаптира към изцяло нова политическа и икономическа среда, без да е подготвена, без да има адекватни познания и още по-малко - капацитет да предоставя услугите, които правителството и обществото изведнъж започнаха да искат от нея. При този сценарий присъединяването към ЕС беше фундаментално предизвикателство. Изискванията, свързани с присъединяването, заедно със социалната и икономическа реформи, които то включваше, задължиха правителството на страната да разработи програми, насочени към разширяване на предоставянето на услуги, създаване на деполитизиран, професионален и базиращ се на заслугите корпус от държавни служители, да подобрява процедурите на изработване на политиките, да развива прозрачността, най-вече чрез използване на инициативите на електронното управление, да изгражда доверието на държавния и частния сектор в държавната администрация. Поради исторически и културни причини българите въпреки всичко са склонни да нямат доверие на държавната администрация. Те обикновено я асоциират с неефективност, бюрократичност, непрозрачност, корупция и други, което не позволява да се намали негативният й имидж пред обществеността. След поредица реформи, не винаги всестранни или ефективни, държавната администрация все още няма капацитет да даде ефикасен отговор на общественото търсене и показва неподготвеност правилно да управлява европейските въпроси. Като цяло, засилването на изграждане на административен капацитет в България е ключов фактор за успеха на структурните реформи, предприети от страната. Реформата на публичната администрация трябва да бъде укрепена и да стане стълб за по-широките реформи в другите области, а именно в областта на правосъдието и вътрешните работи и управлението на средствата от ЕС, наред с всичко останало. За пояснение, трябва да отбележим, че под държавна администрация имаме предвид не само централната, а и областната и местната администрации. Все пак, анализът се концентрира основно върху централните структури на държавната администрация. II.3.2. Оценка: процесът на модернизация на държавната администрацияРеформата на публичната администрация в бившите централизирани страни, характеризиращи се с доминирани от партията бюрокрации, се състоеше в създаването на нови структури, вместо да реформира старите институции и замества културата на административен контрол с такава, която се фокусира върху предоставянето на публични услуги. Обаче очакванията, свързани с изпълнението на тези реформи, са по-големи отколкото постигнатите резултати: затова остава още много да се направи, за да се стигне до предоставянето на модерни, ефективни и прозрачни услуги на обществото. Въпреки желанието на България да промени държавната администрация, реформите бяха мотивирани най-вече от желанието и необходимостта да се изпълнят изискванията на ЕС и от перспективата за присъединяване. Всъщност, натискът за реформи беше канализиран главно в правни мерки с известна еволюция на институциите, състоящи се от ентусиазирани реформи на хартия, които все още не са довели до осезаеми резултати за гражданите и не са подобрили статуса на държавния служител. В допълнение към това, след приемането на страната в Съюза съществуваше определен риск в след-присъединителния период да отслабне решимостта да се продължат реформите, което можеше да направи цялата система по-малко ефективна и по-нестабилна в момент, когато реформите не са станали нещо вътрешно присъщо. Предизвикателството пред българското правителство за периода 2007-2013 г. е да подкрепи и успешно да разработи и изпълни проекти по оперативните програми, насочени към постигане на добре функционираща държавна администрация, способна да прилага европейски практики и политики. В това отношение ключова роля е отредена на Министерството на държавната администрация и административната реформа, което отговаря за Оперативна програма „Административен капацитет”, подкрепяща установяването на по-модерна, ефективна и прозрачна администрация. В допълнение, най-често прилаганите действия за приемане на практиките и принципите на доброто управление са насочени към реформата на държавната служба, към подобряване на процедурите на изработване на политиките, към прозрачността, в това число и към инициативи за електронно управление, и към децентрализация. Реформата на държавната служба се фокусира както върху набирането и обучението на персонала, така и върху определянето на задачите му, включително върху рационалното планиране, целенасочено обучение, набиране, базирано на обективност и прозрачност и система на възможности за кариерно развитие. Затова България прие през 1999 г. нов Закон за държавните служители с оглед на присъединяването си към ЕС, който впоследствие беше изменен, за да се модернизира още държавната служба. Всички тези стратегии са елемент на модернизацията на все още политизираната държавна служба, където се улесняват корупционните практики, а и процедурите по набиране на персонал са обикновено непрозрачни и съчетани с политическо ходатайстване. В допълнение, едно от измененията на Закона за обществени поръчки през 2008 г. включва повече залагане на плащанията на допълнителни бонуси на служителите, участващи в обществените поръчки и ограничен достъп на обществото до информация под претекст за защита на данните. Въпреки целта на правителството да избегне корупцията, тази мярка може да има обратен ефект, създавайки чувство на безизходица сред служителите, тъй като може да се стигне до двустепенна структура на държавната служба. Обръщайки се към процедурите за изработване на политиките, може да се спори, че напредъкът в тази област е все още много ограничен в България, която още се сблъсква с проблеми на координацията между администрациите. Все пак, страната вече е изработила нов набор от правила, които включват оценка на въздействието, процедури на консултации, оценка и наблюдение, целящи да се подобри изработването на политиката и координацията. В този контекст, както беше споменато по-горе, новият законопроект за нормативните актове, насочен към подобряване на ефективността, прозрачността и отговорността в законодателния процес и на качеството и рационалността на правните инструменти, заслужава да бъде приветстван, ако се приложи правилно и се спазва. По отношение на прозрачността и електронното управление България е приложила широки стратегии и е разработила законодателство за свобода на информацията, както и стратегии за борба с корупцията. Обаче, както и повечето бивши комунистически страни, България е жертва на често определяната като съветско наследство секретност и поверителност, което прави гражданите все по-недоверчиви по отношение на публичните власти и начина, по който те използват властта. Което е още по-важно, секретността благоприятства за корупцията. Накрая, по отношение на децентрализацията целта на България е да се засилят областните и местните органи на властта, за да се доведе демократичното и ефективно управление по-близо до гражданите. Обаче, както се вижда по отношение на управлението на средствата от ЕС, децентрализацията изисква да се осигури достатъчен административен капацитет на българската администрация на регионалното и местно ниво, както и да се осигурят достатъчно човешки ресурси и технически средства и да се изпълняват всестранни и ефективно механизми на координация. България също участва в Туининг програмата18 от 1998 г. и се е възползвала от голям брой проекти на сътрудничество с администрациите от други държави членки. Но резултатите от тези проекти не винаги са били задоволителни и полезни за българската администрация. Затова се поставя под въпрос доколко туининг програмите са подходящи за адресиране на съществуващите структурни проблеми в българската администрация, тъй като тези проекти са силно зависими от професионалната подготовка и националния произход на експертите и от желанието на приемащите администрации да сътрудничат и осигурят последващи действия. В този контекст липсата на административен капацитет е една от причините, макар и не главната, но определено важна, както за неуспеха да се постигне адекватен напредък по МСП, така и за неуспеха да се управляват европейските средства съобразно правото и регламентите на ЕС. А без активното сътрудничество от страна на държавите членки и на Европейската комисия няма да е възможно да се подобри капацитетът за въвеждане, изпълнение и координиране на действия, с които да се отговори на изискванията на ЕС, тъй като тези изисквания са краткосрочни. Причините и начините на работа по това сътрудничество ще бъдат разгледани по-нататък. Друг аспект с негативно въздействие върху работата на държавната администрация, пречещ за постигането на очакваните резултати, е начинът по който последните правителства изграждаха своята вътрешна организация и структура по партийни квоти, които отразяват и изразяват политическата тежест на всяка партия от коалицията. Това обстоятелство прави организацията на една неефективна структура още по-трудна и сложна, оказва отрицателно въздействие върху работата на държавната администрация. Фигурата на заместник-министъра въвежда изкривяване в политическата организация на правителството, усложнена от факта, че те не са част от политическата структура, а по-скоро от административната. В този смисъл, цялата политическа власт е концентрирана в министерствата, което вреди на нужната ефективност в процеса на вземане на решения и изпълнение на правителствената политика. Нещо повече, при сегашната структура на правителството, заместник-министрите обикновено не са със същата партийна принадлежност като министрите, за да се запази баланс на властта между коалиционните партньори, което не допринася за засилване на доверието и не осигурява лоялно сътрудничество на най-високо равнище. Министрите не делегират правомощия, структурите са склонни да не вземат решения, деликатните решения са оставени от министрите на министър председателя – което повтаря системата, която практикуват със своите подчинени – претоварвайки най-високото политическо равнище с решения, които биха могли да се вземат на по-високите етажи на администрацията, като всичко това е в ущърб на ефективността и впоследствие има отрицателен ефект върху политическата работа на правителството. Тези негативни аспекти могат да се превъзмогнат лесно чрез приемането на друг модел на политическа организация на правителството, базирана на делегирането на правомощия през различните нива на държавната администрация, започвайки от министър-председателя, заместник министър-председателите, ако е нужно – министрите, държавните секретари. Освен министър-председателят, заместник министър-председателите и министрите, чиито компетенции трябва да бъдат определени по закон, всички други политически структури би следвало да работят на базата на делегиране на правомощия, дадени директно от министър-председателя или от министрите. Нещо повече, министър-председателят трябва да назначи няколко държавни секретари по въпросите, които би искал да запази под свое политическо ръководство. Тъй като администрацията на Министерския съвет е структурата, която трябва да осигурява подкрепата както за Министерския съвет, така и за министър-председателя, би било разумно един от тези държавни секретари да бъде назначен като държавен секретар на Министерския съвет, което да осигури нужното политическо измерение на Министерския съвет и координацията на неговите действия на политическо ниво с другите министерства.19 Като цяло, първият приоритет е да се направи цялостна реорганизация на държавната администрация, да се инвестира в изграждането на капацитета на държавните служители, да се въведе строга отчетност и прозрачност на решенията, да се организира управлението по начин, при който вземането на решения да не е концентрирано на най-високото ниво, структурите да се овластят да вземат решения и поемат отговорности, въвеждайки механизми за ефикасна координация и накрая – приемайки ефективни стратегии за превенция и действия за борба с корупцията. II. 3.3. Предложения: приоритетни реформи и незабавни подобренияВ случая с България въпреки факта, че страната е изпълнила през последните години редица реформи, насочени към подобряване на функционирането на публичния сектор, необходими са по-нататъшни действия по отношение на администрацията, а именно:
Каталог: pub pub -> Румен петров владимиров академична длъжност: професор Научно степен: доктор Образование pub -> Съдържание pub -> Съдържание уводни думи pub -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз pub -> Азбучен списък на преподавателите Изтегляне 1.6 Mb. Сподели с приятели:
|