Обяснителен меморандум контекст на предложението основания и цели на предложението

ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ

За изпълнението на политиките на ЕС е необходима съпоставима и надеждна статистическа информация относно икономическото, социалното и екологичното положение в ЕС, както и относно неговите компоненти на национално и регионално равнище. Европейската статистика е също така абсолютно необходима, за да може Европа да бъде разбирана от широката общественост и за да могат гражданите да участват в демократичния процес и обсъждането на настоящето и бъдещето на ЕС.

През последните години Европейската статистическа система (наричана по-нататък „ЕСС“) е изправена пред редица предизвикателства. На първо място, потребността от европейска статистика непрекъснато се увеличава и е малко вероятно в бъдеще тази тенденция да се промени. На второ място, естеството на статистиката се промени — за да бъдат вземани решения въз основа на обективни данни, се изисква статистика, която да отговаря на критерии за качество, свързани с конкретните цели, за които се използва; налице е и нарастваща потребност от комплексна многоаспектна статистика в подкрепа на сложните политически сфери. На трето място, поради появата на нови действащи лица на информационния пазар, в това число лица, предоставящи информация в почти реално време, в бъдеще приоритет на ЕСС ще е качеството, а по отношение на краткосрочната статистика — по-специално актуалността. На четвърто място, предизвикателствата са дори още по-големи поради бюджетните ограничения на национално и европейско равнище, както и поради необходимостта от допълнително намаляване на тежестта за предприятията и гражданите. Всички тези предизвикателства са разгледани в документа „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета за метода за изготвяне на статистическата информация на ЕС: визия за следващото десетилетие¹“ и в стратегията на ЕСС за неговото прилагане², за да се преразгледат методите на работа на ЕСС с оглед повишаване на нейната ефикасност и гъвкавост. Прилагането в практиката на посоченото съобщение и на съвместната стратегия на ЕСС е в основата на Европейската статистическа програма (наричана по-нататък „ЕСП“).

В този контекст с предложението за Европейска статистическа програма се цели създаването на цялостна програма, която да осигури обща рамка за разработването, изготвянето и разпространението на европейската статистика в периода 2013—2017 г., като същевременно се въведе новият метод за изготвяне на европейската статистика, описан в посоченото съобщение.

Правното основание за създаването на многогодишна Европейска статистическа програма е член 13, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 223/2009 на Европейския парламент и на Съвета относно европейската статистика³. Съгласно посочения регламент Европейската статистическа програма трябва да осигури рамката за разработването, изготвянето и разпространението на европейската статистика, основните области и целите на предвидените дейности за период, който не надвишава пет години. С програмата следва да се определят приоритети относно потребностите от информация с цел осъществяване на дейностите на Европейския съюз. Тези потребности следва да се преценят спрямо ресурсите, необходими на равнището на Съюза и на национално ниво, за да се осигури изискваната статистика, както и спрямо свързаната с отговорите тежест и свързаните разходи на респондентите.

Целите на ЕСП ще бъдат подробно разработени в годишните работни програми в съответствие с Регламент (ЕО) № 223/2009Error: Reference source not found. За изпълнението на програмата ще бъде изготвен междинен доклад за напредъка, както и окончателен доклад за оценка след края на програмния период.

1.3. Съществуващи разпоредби в областта на предложението

Действащата понастоящем статистическа програма на Общността, приета с Решение на Европейския парламент и на Съвета и обхващаща периода 2008—2012 г.⁴, е седмата по рода си програма.

Главната цел на европейската статистика е да осигурява основата за разработването, наблюдението и оценяването на европейските политики чрез надеждна, обективна, съпоставима и съгласувана фактическа информация.

Настоящото предложение е в съответствие с приоритетите на Европейския съюз, тъй като статистиката, разработена, изготвена и разпространена по настоящата програма, ще допринесе за изпълнението на политиките на Европейския съюз от приоритетно значение, като например стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж⁵, както и на другите политики, разгледани в стратегическите приоритети на Комисията за периода 2010—2014 г.⁶ (т.е. засилено и интегрирано икономическо управление, изменение на климата, растеж и социално сближаване, Европа на гражданите и глобализацията).

2. РЕЗУЛТАТИ ОТ КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОТ ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

2.1. Консултация със заинтересованите страни

Методи на консултиране, основни целеви сектори и общ профил на участниците в консултацията

Преди да бъде изготвено настоящото предложение, бе проведена консултация в рамките на м. юли 2010 г. с ползвателите на европейската статистика, т.е. генералните дирекции на Комисията, Европейската централна банка и Европейския статистически консултативен комитет⁷, относно техните потребности от европейска статистика за периода 2013—2017 г.

Държавите-членки, държавите от ЕАСТ и държавите – кандидатки за членство в ЕС, взеха непосредствено участие в изготвянето на предложението. Начинът на провеждане на консултацията е описан по-долу.

Първо, през юли 2010 г. бе проведена консултация с групите на директорите в различните статистически области, представляващи лицата, изготвящи европейската статистика в съответните сфери, относно техните потребности за периода 2013—2017 г.

На второ място, по време на срещата на генералните директори на националните статистически институти (наричани по-нататък „DGINS“)⁸, проведена на 29—30 септември 2010 г., с тях бе проведена консултация относно приоритетите за периода 2013—2017 г.

Въз основа на резултатите от проведените от ЕСС консултации със заинтересованите страни относно техните статистически потребности за периода 2013—2017 г. бе изготвена първата редакция на проекта за ЕСП за 2013—2017 г. с цел вътрешна и външна консултация. Проектът бе представен на Комитета на Европейската статистическа система през м. май 2011 г. Успоредно с това бяха проведени консултации с Европейския статистически консултативен комитет, Комитета по парична и финансова статистика и статистика на платежния баланс и с работната група по програмиране и координиране на ЕСС.

Европейската централна банка и общо 14 генерални дирекции на Комисията изпратиха отговори на искането на Евростат за информация относно техните потребности от европейска статистика за периода 2013—2017 г. Повечето от тях посочиха подробни изисквания за статистическите данни, от които се нуждаят в подкрепа на европейските политики, за които отговарят. Въпреки че всички тези изисквания не са изрично посочени в предложението, те бяха подложени на внимателен анализ от страна на Евростат и бяха взети предвид при формулирането на целите на програмата.

Общо шест групи на директори изпратиха отговори на искането на Евростат за информация относно техните потребности от европейска статистика за периода 2013—2017 г. (Групата на директорите по методология, Групата на директорите по информационни технологии, Групата на директорите по социална статистика, Групата на директорите по регионална и пространствена статистика и сметки и статистика и сметки за околната среда, Постоянният комитет за земеделска статистика и Групата на директорите по бизнес статистика). В тях бе акцентирано на необходимостта от постигане на баланс между нарастващата потребност от нови статистически данни и намалените ресурси, с които се разполага. В този контекст бяха отправени препоръки да се използват в максимална степен съществуващите данни вместо да се предприемат нови действия по събиране на данни, да се установяват връзки с други доставчици на данни с цел оптимизиране на използването на наличната информация, да се намали степента на подробност на изискваните данни, да се повиши ефикасността на събирането на данни чрез използване на модерни информационни и комуникационни технологии, да се анализира последователността в различните законодателни актове и да се преодолее тясната обвързаност между статистическите инструменти и ползвателите чрез създаване на единни изследвания, които да могат да се използват за различни цели. Посочена бе и необходимостта от засилване на ролята на Евростат като координатор на изготвянето на статистиката. Тези и други конкретни коментари бяха взети предвид при формулирането на целите на ЕСП, доколкото това бе възможно.

На своята среща от 29—30 септември 2010 г. генералните директори на националните статистически институти подкрепиха предложения във връзка с ЕСП подход и приоритетните области по програмата, като подчертаха необходимостта тя да бъде достатъчно гъвкава, за да позволява включване на конкретни действия в годишния програмен цикъл. Поради сериозните бюджетни ограничения както на национално, така и на европейско равнище, и необходимостта от намаляване на административната тежест, генералните директори подчертаха колко е важно при определянето на приоритетите в следващата многогодишна програма да се използва стратегически подход.

Обобщение на основните коментари по първата редакция на проекта за ЕСП за 2013—2017 г.

На заседанието на Комитета на Европейската статистическа система през м. май 2011 г. бе изразена обща подкрепа за възприетия концептуален подход.

Редица делегации отбелязаха амбициозността на ЕСП и изразиха своето безпокойство във връзка с несъответствието между ограничените ресурси на национално равнище и броя на залегналите в ЕСП нови инициативи.

Въпреки че отдадоха дължимото на необходимостта от гъвкава програма, някои делегации отправиха въпроси относно общия характер и липсата на подробности в ЕСП, като подчертаха, че е необходимо ЕСП да се свърже с бъдещите годишни работни програми.

Някои делегации изразиха съмнения дали е реално постижимо финансирането на нови инициативи чрез постигане на по-висока ефикасност посредством новия метод за изготвяне на европейската статистика. Имаше и делегации, които подчертаха необходимостта от обмисляне на други начини за постигане на по-добри резултати (напр. по-прецизно определяне на приоритетите, повишаване на ефикасността, по-пълно използване на административните данни, засилено използване на технологиите и обмен на добри практики).

Някои делегации подчертаха колко е важно да се постави по-силен акцент върху необходимостта от намаляване на свързаната с отговорите тежест, а една делегация предложи да се конкретизира частта относно определянето на приоритетите чрез посочване на съответни действия.

Голяма част от делегациите изразиха становище, че е необходим предпазлив подход по отношение на обозначаването на качеството и призоваха за задълбочено обсъждане на този въпрос.

Редица делегации приветстваха засилването на партньорството в ЕСС и извън нея, като също така подчертаха колко важно е подобреното сътрудничество както в рамките на ЕСС, така и с Европейската система на централните банки и международните организации.

Изложените по-горе коментари бяха и основните резултати от консултацията с работната група по програмиране и координиране.

Мнозинството от националните статистически институти изразиха своята обща подкрепа за ЕСП, но бяха изразени резерви във връзка с формулировката на целта относно новия метод за изготвяне на европейската статистика и във връзка със законодателната политика.

Специфични коментари бяха направени по конкретни статистически области, а по отношение на някои части от ЕСП бяха поискани разяснения.

Всички получени коментари по проекта на ЕСП бяха подложени на внимателен анализ от Евростат и бяха взети предвид при изготвянето на новата редакция на ЕСП за 2013—2017 г.

За да служи като общ и гъвкав инструмент за планиране, даващ възможност за съобразяване с евентуалните промени в бъдеще, ЕСП описва най-общо поставените стратегически цели и очакваните крайни резултати за следващия програмен период.

В ЕСП е намерил израз установеният от Евростат стратегически подход при определянето на приоритетите. При този подход определянето на отрицателни приоритети е неразделна част от подготовката на годишните работни програми и следователно ще се прилага в обхванатия от ЕСП период. ЕСП осигурява общата рамка за разработването, изготвянето и разпространението на европейската статистика, като определя основните области и целите на дейностите, предвидени за следващите пет години. Тези цели ще бъдат разработени и планирани по-подробно в годишните работни програми, като по този начин се създава ясно очертана връзка между тези програми и ЕСП.

ЕСП е напълно в съответствие с вече приетата от Комитета на Европейската статистическа система съвместна стратегия на ЕСС относно новата система за изготвяне на статистическа информация; не са въвеждани нови елементи и ЕСП е резултат от прилагането на стратегията.

2.2. Събиране и използване на експертни становища

При изготвянето на ЕСП бяха проведени консултации и с външни експерти. По-специално, искане за становище относно проектопрограмата бе отправено до Европейския статистически консултативен комитет (наричан по-нататък „ЕСКК“) и до Комитета по парична и финансова статистика и статистика на платежния баланс (наричан по-нататък „КПФССБ“).

В своето становище относно проектопрограмата Европейският статистически консултативен комитет се спря на въпроса за ограниченията по отношение на ресурсите и необходимостта да се продължат действията по определяне на приоритетите, за да бъдат установени отрицателните приоритети. В този контекст ЕСКК подчерта необходимостта от повишаване на ефикасността чрез засилено използване на технологиите и на събраните за други цели данни, като същевременно отчете трудностите, които произтичат от различната степен на развитие на статистическите системи на държавите-членки. ЕСКК също така подчерта важното значение на обмена на знания, като призова в него да бъдат включени развойните дейности, за да се намали себестойността на новите научноизследователски разработки. Освен това ЕСКК подчерта важното значение на максималното използване на данните и допълнителното интегриране и използване на съществуващите данни.

В становището си относно проектопрограмата Комитетът по парична и финансова статистика и статистика на платежния баланс изрази своята подкрепа като цяло за ЕСП и за основните приоритети и цели, определени за разработването и координирането на паричната и финансовата статистика и статистиката на платежния баланс. КПФССБ подчерта важното значение на интеграцията между отделните статистически области и в рамките на ЕСС с оглед изготвянето на многоцелева статистика; той също така подчерта необходимостта от действия, насочени към разработване на статистическа информация за глобализацията като явление, както и важността на засиленото използване на административните данни и отделянето на по-голямо внимание на най-силно развиващите се икономически сектори. Освен това КПФССБ приветства по-широкото използване на техниките за статистическо съчетаване и свързване на данни, както и на стандартни информационни инструменти. На последно място, КПФССБ подчерта важното значение на засиленото сътрудничество с Европейска система на централните банки (наричана по-нататък „ЕСЦБ“) и с европейските и международните организации чрез осъществяването на общи проекти и координирано развитие.

Всички коментари по проекта на ЕСП, получени от външни експерти, бяха подложени на внимателен анализ от Евростат и бяха взети предвид при изготвянето на новата редакция на програмата.

2.3. Анализ на въздействието и последиците

Изготвена бе предварителна оценка в съответствие с принципа на добро финансово управление, за да може вниманието в програмата да се насочи към нуждата от ефективност при постигането на поставените цели и да се включат бюджетните ограничения още от етапа на изработване на програмата.

В контекста на предварителната оценка бяха набелязани четири варианта:

Първият разгледан вариант по отношение на ЕСП бе да се предложи приемането на друга петгодишна програма, т.е. за периода 2013—2017 г.

В действащата понастоящем Статистическа програма на Общността (наричана по-нататък „СПО“) за периода 2008—2012 г. се съдържа конкретно указание във връзка с продължителността на следващата многогодишна програма, а именно, че при определянето на периода, който тя да обхваща, следва да се има предвид мандатът на Европейския парламент. Настоящият мандат на Европейския парламент обхваща периода от юли 2009 г. до юни 2014 г.; следващият мандат ще обхване периода от юли 2014 г. до юни 2019 г. Тъй като действащата понастоящем СПО за 2008—2012 г. ще приключи в края на 2012 г., това би означавало, че ще е необходимо да се изготви нова, междинна ЕСП с двугодишна продължителност (за периода 2013—2014 г.) или да се удължи срокът на действие на настоящата СПО за 2008—2012 г. до 2014 г.

Другите евентуални решения биха били, на трето място, вариант с „липса на действие“, т.е. да не се изготвя и приема ЕСП за периода 2013—2017 г., а на четвърто място — вариант, при който като цяло информацията да се предоставя от други лица, изготвящи статистическа информация, т.е. това да не е непременно ЕСС.

Впоследствие, при изготвянето на оценката на въздействието и след задълбочено проучване и анализ на различните сценарии, броят на вариантите бе ограничен до три, като последиците и въздействието при всеки от тях бяха подробно проучени. По-долу са изложени тези три варианта и очакваното въздействие от тях.

Вариант 1: „липса на действие“, т.е. липса на Европейска статистическа програма

Без правна рамка, каквато се явява Европейската статистическа програма, европейската статистика ще се събира и/или изготвя от различните служби на Комисията по независим начин, с техни собствени ресурси и с помощта на институционалните доставчици от ЕСС и/или на частни доставчици. Липсата на петгодишна статистическа програма на европейско равнище би довело до липса на дългосрочно планиране, при все че то е задължителна предпоставка за разработването, изготвянето и разпространението на статистическа информация. При липса на Европейска статистическа програма постигането на поставените цели ще е малко вероятно. В такава ситуация не би имало правна рамка за изготвянето на европейска статистика, нито оперативен бюджет. Би трябвало ползвателите на статистиката (генералните дирекции на Комисията, ЕЦБ и пр.) сами да изготвят или търсят статистическа информация в условията на липса на координация и неефикасност, което би довело до липса на съвместно договорено гарантиране на качеството на европейската статистика. Без Европейска статистическа програма не би имало бюджет, нито цялостно планиране на процеса на изготвяне на статистика. Това би довело и до повишаване на свързаната с отговорите тежест за физическите лица, домакинствата, предприятията и институционалните доставчици на статистика от ЕСС.

Този вариант представлява запазване на статуквото що се отнася до статистиката, попадаща в обхвата на действащата понастоящем Статистическа програма на Общността. Това би могло да се разглежда като отправен сценарий, който да служи за база за сравнение с останалите варианти. Изготвяната в този случай статистика би отговаряла на свързаните с политиките потребности за периода 2008—2012 г., без да отчита новите явления и потребности, възникващи от такива политики на Европейския съюз от приоритетно значение, като стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж, както и другите политики, разгледани в стратегическите приоритети на Комисията за периода 2010—2014 г. Освен това тази статистика би била изготвяна в съответствие с модела на агрегация по области⁹, т.е. без да се извлече полза от новия метод на изготвяне на европейската статистика, насочен към постигане на по-висока ефикасност и повишаване на качеството.

Този вариант предполага да се предложи нова Европейска статистическа програма, обхващаща период от пет години, т.е. с продължителност от 2013 г. до 2017 г. По този начин европейската статистика ще отговаря по-добре на потребностите на ползвателите. Ще съществува договорено гарантиране на качеството и изготвянето на статистиката ще бъде в по-голяма степен разходноефективно вследствие на използването на новия метод за изготвянето ѝ. Определените цели по ЕСП за 2013—2017 г. ще бъдат в духа на стратегическите приоритети на Комисията и ще дават отговор на предизвикателствата на идните години, пред които е изправена Европейската статистическа система.

Рисковете, свързани с вариант 1, са високи, тъй като при него не би съществувала правна рамка за изготвянето на европейска статистика, а оттам и не би имало гаранции за нейното качество и за ефикасността на изготвянето на статистическата информация. В този случай статистиката би била изготвяна от различни лица при липса на координация.

Рисковете, свързани с вариант 2, произтичат от факта, че така изготвената статистика би съответствала на отчасти остарели приоритети в политиките и би била изготвяна по традиционния метод, т.е. без да се извлече полза от новия метод за изготвяне на европейската статистика, насочен към постигане на по-висока ефикасност и повишаване на качеството. Разходите, произтичащи от липсата на адекватност на статистиката, биха били значителни.

На последно място, рисковете, свързани с вариант 3, се считат за относително ниски, тъй като в този случай европейската статистика би била изготвяна по установена правна рамка, т.е. при гарантиране на качеството на статистиката и на ефикасността на метода на изготвяне, тъй като разработването, събирането и разпространяването ще се осъществява по координиран начин.

Вариант 3 с изготвянето на нова петгодишна ЕСП за периода 2013—2017 г. изглежда най-добър поради факта, че това е единственият вариант, при който ще се гарантира постигането на всички поставени цели, т.е. i) предоставяне на качествена статистика, отговаряща на потребностите на ползвателите по отношение на обхват, актуалност, съпоставимост и надеждност; ii) изготвяне на статистическата информация по разходноефективен начин; и iii) намаляване на свързаната с отговорите и административната тежест за респондентите. Следователно този вариант е единственият от трите, с който може да се даде подходящ отговор на всички предизвикателства, пред които е изправена Европейската статистическа система.

При този сценарий действието на следващата ЕСП ще започне на 1 януари 2013 г. и ще приключи на 31 декември 2017 г.

3. ПРАВНИ ЕЛЕМЕНТИ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО

3.1. Обобщение на предложеното действие

С предложението се създава Европейска статистическа програма за периода 2013 г.—2017 г. Програмата осигурява рамката за разработването, изготвянето и разпространението на европейската статистика, основните области и целите на предвидените дейности за програмния период.