Не е изградена подходяща институционална рамка за управление и контрол и липсва ефективна координация на дейностите по изграждане и развитие на електронното управление
Успешното развитие на електронното управление е в пряка зависимост от ефективната координация между многобройните държавни и местни органи, ангажирани в изпълнението на стратегическите и оперативни цели, приоритети и задачи.
Диаграма № 1 изобразява актуалната институционална рамка за изграждане и развитие на електронно управление.
 
-
Електронното управление е хоризонтална политика, централната роля в провеждането на която има министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията93. Реализацията на електронното управление като национален приоритет изисква активна координация и взаимодействие със структурите от системата както на централната, така и на областните и общинските администрации. Успешният модел на управление на тази политика, в условията на реформа на държавната администрация, предполага централизирано съгласуване на планирането и изпълнението на общата и секторните стратегии94 в областта на електронното управление. Ето защо след приемането на ОСЕУ са разширени функциите на Съвета за административна реформа (САР) към Министерския съвет95, а няколко месеца по-късно те са прехвърлени към специално създаден Съвет за електронно управление (СЕУ) на най-високо политическо ниво96. По този начин е осигурена система за подобряване на междуведомствената координация на политиката и за подкрепа на МТИТС и секторните министерства за реализиране на електронно управление.97
При промяната в организационния модел функцията по съгласуване на дейностите и мерките, предприемани от централните органи на изпълнителната власт, с тези на местното самоуправление и съдебната власт в областта на електронното управление, е премахната.98 По този начин общините, съдебната власт и доставчиците на публични услуги извън администрацията не са обхванати от ефективен координационен механизъм.99
Развитието на електронното управление, като един от стратегическите приоритети на страната, изисква ангажираност и съпричастност на всички институции и власти. Липсата на координационен механизъм, обхващащ органите на местната и на съдебната власт, не способства за предприемане на единни, своевременни, ефикасни и ефективни действия за реализация на електронното управление.
-
За подпомагане работата на САР (впоследствие на СЕУ) на оперативно ниво е създадена постоянна работна група "Електронно управление" (ПРГЕУ), в състава на която са включени лица от секторните администрации на централно ниво.100;101 Структурата и организацията на дейността на ПРГЕУ са определени с правила.102 Правомощията на ПРГЕУ включват изготвянето на проекти на методически документи103, изготвянето на проект на бюджетна рамка за реализация на стратегически проекти на национално и секторно ниво, подпомагане на разработването и периодичната актуализация на секторните стратегии и програми за реализацията им, проучване и анализиране на информация за проблеми, свързани с прилагането на секторните стратегии и подготвянето на проекти на решения от сферата на компетентност на СЕУ.
1.2.1 Въпросите за изграждането и развитието на електронното управление са разглеждани регулярно на редовни заседания на ПРГЕУ, които не винаги са се провеждали с участието на всички членове на ПРГЕУ. Прави впечатление отсъствието на представител на Висшия съдебен съвет, който не е участвал в нито едно заседание104, на фона на критиките по отношение на отчетността и ефикасността на съдебната система и необходимостта от координация между институциите.105 Електронното правосъдие не следва да се подценява, тъй като може да допринесе за рационализирането и опростяването на съдебните производства и да улесни достъпът до правосъдие.106
Каре № 6
Концепция за въвеждане на електронното правосъдие 2012 г.
Електронното правосъдие е елемент от реформата в съдебната система. Чрез него се цели пълноценно използване на информационните технологии за осигуряване на ефективност и прозрачност на съдебната система и удобство за гражданите и юридическите лица. То дава възможност процесуалните права да бъдат упражнявани в електронна форма, да се обезпечи вътрешната организация на работа с електронни дела, да се извършват удостоверителни изявления от органите на съдебната власт, както и обмен на електронни документи между различните органи на съдебната власт, от една страна, и между тях и административните органи, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи публични услуги, от друга.
Въвеждането на електронното правосъдие е необходимо да бъде обезпечено със съответните промени в Закона за съдебната власт и в Гражданския процесуален, Административнопроцесуалния и Наказателно-процесуалния кодекси, които регулират основните групи отношения в организацията на работа на органите на съдебната власт. Министерският съвет е приел Концепцията за въвеждане на електронното правосъдие едва в края на 2012 г., въпреки че има проекти на нормативни актове от 2009 г.107
|
1.2.2. В периода от месец октомври 2011 г. до месец декември 2012 г. секретар на съвета и председател на работната група е заместник-министърът на транспорта, информационните технологии и съобщения, с ресор електронно управление108, а не директорът на ДЕУ, каквито са нормативните изисквания.109
1.3. Въпреки, че информираността на гражданите и организациите от корпоративния и публичния сектор е предпоставка за адекватното развитие на електронното управление, информация за дейността на СЕУ и ПРГЕУ не е лесно достъпна за обществото. Посоченото обстоятелство, за което е отговорен секретариатът на Съвета, изпъква на фона на декларираната мисия на електронното управление да повиши прозрачността и отчетността в работата на публичната администрация.110 (виж Каре № 7)
Каре № 7
Електронното управление – непрозрачна политика за прозрачност
Администрацията на Министерския съвет управлява портал на консултативните съвети www.saveti.government.bg, поддържан от дирекция „Стратегическо развитие и координация”. На страницата на СЕУ е публикуван единствено актът за неговото създаване и липсва информация относно стратегически цели, правилник за вътрешната организация на дейността, работна програма, отчет за работната програма и данни за контактите със секретариата на Съвета.111 Не е публикувана документация, свързана с текущото състояние и ангажиментите за развитие на информационните системи в централната администрация, доставка на справочно-информационна система за нуждите на администрацията от лицензиран платен софтуер с налични лицензи за част от него – 96 000 броя, съгласуване на проекти в различни сектори и други теми с висок обществен интерес.112
Отговорен за публикуването на информацията е секретарят на СЕУ113, който съгласно нормативните разпоредби, е директорът на ДЕУ на МТИТС. По време на одита не са предоставени правила и/или инструкции, регламентиращи процеса на публикуване на информация за решенията на СЕУ, което предполага, че такива правила не съществуват.114
|
Посочените обстоятелства не отговарят на мисията на електронно управление за осигуряване на прозрачност и отчетност и съществени теми с висок обществен интерес не се правят достояние на обществото.
1.4. Взаимодействието между САР и ПРГЕУ е следвало да бъде осигурявано от петчленна комисия, осъществяваща функционално и методическо ръководство и оперативен контрол върху дейността на ПРГЕУ115, но такава не е създадена.116 След сформирането на СЕУ изискването за подобна структура е премахнато.
1.5. При провеждане на държавната политика в областта на електронното управление министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията се подпомага от Дирекция „Електронно управление” (ДЕУ).117 ИА ЕСМИС следва да осигурява техническа поддръжка на информационните системи и държавните мрежи за комуникация и информационна сигурност, вкл. контролно-техническите центрове на електронното правителство118, което на практика не се изпълнява от агенцията, а е възложено от МТИТС на външен изпълнител119Агенцията предвижда след изтичането на договорите да поеме реалното осъществяване на посочените дейности. Функции, свързани с изпълнение на проекти за извършване на дейности по осигуряване на електронното управление120 също не се изпълняват от ИА ЕСМИС, а от МТИТС. Една от възможните причини е свързана и с липсата на изграден достатъчен капацитет в ИА ЕСМИС до края на 2012 г.121
-
Процесът на изграждане на електронното управление в България е комплициран, в резултат от значителния брой организационни структури, които са ангажирани в осигуряването на необходимите условия за неговата реализация. Ключова предпоставка за успех е адекватното разпределение на задълженията, както между отговорните институции, така и в рамките на отделните структури.
-
В предходен одит на Сметната палата122 от 2010 г. е отправена препоръка да се приемат вътрешни правила за дейността на новосъздадените дирекции в МТИТС, в т.ч. на дирекция „Електронно управление”. Почти две години по-късно все още няма утвърдени вътрешни правила и процедури, регламентиращи дейността на ДЕУ.123
-
В МТИТС не се издава изричен акт, определящ разпределението на функциите на дирекциите по отдели, което не способства за ясно и непротиворечиво дефиниране и разпределение на отговорностите. Източник на информация за функциите на отделите на ДЕУ са длъжностните характеристики на служителите и доклада на и.д. директор за промяна в структурата на дирекцията124, в който е посочено разпределението на функциите между звената.125
Анализът на длъжностните характеристики и разпределението на функциите между структурните звена на ДЕУ126, показва значителни пропуски в разпределението на нормативно вменените отговорности за съгласувано планиране, координирано изграждане и оперативен контрол върху развитието на електронното управление.127 В следващото Каре № 8 са представени част от примерите за установените слабости в процеса на декомпозиране на отговорностите по изграждане на електронното управление в България128.
Каре № 8
В ДЕУ няма адекватно разпределение по структурни звена и длъжности на нормативно вменените отговорности за изграждане и развитие на електронното управление по отношение на:
а) осъществяването на методическо ръководство и контрол по изпълнение на плановете за реализация на стратегическите насоки за електронното управление в администрациите.129 Поради липсата на утвърдена процедура и недостатъчен административен капацитет през одитирания период тази дейност не е осъществявана.130
б) подготовката на инвестиционни програми за компютъризация на държавната администрация и внедряване на информационни технологии на всички нива - централна, областна и общинска. 131 ДЕУ не разполага с инструментариум за провеждане на подобна хоризонтална политика и към момента не е регламентиран редът за подготовка на инвестиционни програми за компютъризация на държавната администрация и внедряването на информационните технологии.132
в) координацията между държавната и местната власт по отношение на въпросите на електронното управление.133 За одитирания период няма подписани споразумения между МТИТС и другите държавни и общински органи по въпроси, свързани с функциите на ДЕУ и няма въведена практика служителите на дирекцията да се запознават с решенията и протоколите от заседанията на СЕУ и ПРГЕУ.134 ДЕУ припознава своите функции по подпомагане на координацията между държавната, местната власт и доставчиците на публични услуги само чрез поддържането на Единния портал за достъп до електронни административни услуги и двата центъра на електронното правителство в Бояна и Евксиноград. Дейността се осъществява от трите отдела на дирекцията, като към момента няма утвърдени вътрешни правила за реализация на задълженията.135
г) изискванията за оперативна съвместимост и информационна сигурност и контрола за тяхното спазване. Анализът на длъжностните характеристики показва, че нормативно определената контролна функция фигурира единствено в длъжностната характеристика на директора на ДЕУ.136 В програмния бюджет на МТИТС за 2011 г. изрично е определено, че изпълнението на дейностите по подпрограма „Контрол” е в отговорностите на ИА ЕСМИС в лицето на изпълнителния директор. Предвидените дейности по подпрограмата са свързани с осъществяване на проверки на съответствието с изискванията на оперативна съвместимост и информационна сигурност на акредитацията на проверяващите лица, сертифицирането на информационни системи и воденето на регистри и списъци и др.137 В средносрочната бюджетната прогноза на МТИТС за 2012 г.-2014 г., отговорна за изпълнението на направление „Контрол” на подпрограма „Електронно управление”, е ДЕУ.138 През 2012 г., с промяна в УП,139 на ИА ЕСМИС е възложено да осъществява дейности за оперативна съвместимост на информационните системи на административните органи, като обхватът на функциите се състои в поддържане на специална среда полигон за извършване на проверки за съответствие на информационните системи с изискванията за оперативна съвместимост.140 Съществуващата неяснота в обхвата и функциите по отношение на дейностите по оперативна съвместимост, информационна сигурност и контрол между ИА ЕСМИС и ДЕУ и фактът, че през одитирания период не е изградено контролно звено, а ДЕУ е извършила само 3 проверки (по сигнал)141 поражда значителни рискове за качественото сертифициране на административните информационни системи.
д) контрола за изпълнение на нормативните актове в областта на електронното управление. Към 30.06.2012 г. няма изградено контролно звено по електронно управление и не е регламентиран редът за годишен преглед на информационните системи, в резултат на което контрол по реда на Закона за електронното управление не се осъществява.142
е) програмите за реализация на ОСЕУ, които съгласно разбирането на ДЕУ, следва да включват ресурсното обезпечаване на центровете за управление на електронното правителство (в Бояна и в Евксиноград) и се залагат в бюджета на МТИТС за съответната година. През одитирания период няма утвърдени правила, определящи реда, длъжностните лица, участващи в процеса, сроковете за изпълнение, документиране на резултатите и контрол143 и др.
|
В резултат на съществуващите слабости и липсата на ясно регламентиран йерархично декомпозиран механизъм за координация между държавната и местната власт по отношение на въпросите на електронното управление не са създадени необходимите предпоставки за ефективна реализация на стратегическите приоритети на страната.
-
Отговорностите на секторни ведомства са свързани с изготвянето и осъществяването на секторните стратегии за електронно управление, включително за реализиране на мерките по тях и по отношение на второстепенните им разпоредители. Отговорност на администрациите на първостепенните разпоредители е и интеграцията на системите и услугите им към централните системи на електронното управление.144
1.6.1. Функциите и отговорностите по изграждане на електронното управление на секторно ниво са разпределени между различни структурни звена и липсва единен модел за управление. В МФ, МТИТС и МЗХ са обособени специализирани дирекции, натоварени основно със специфичните функции в областта. В другите ведомства са ангажирани общите администрации, приоритетно звената с функции по административно и информационно обслужване.145 (Вж. Каре № 9)
Каре № 9
На секторно ниво има разнообразни модели за управление
Анализът на устройствените правилници на министерствата показва, че в повечето случаи електронното управление се нарежда до такива функции като например канцелария, човешки ресурси, административно обслужване и т.н., но това все пак е по-добрата практика. Фактът, че към декември 2012 г. в Устройствения правилник на Министерство на културата липсва ясно обособена структура и функции по изграждане и развитие на електронното управление не може да се отчете като позитивен. Още повече, че Министерството на културата е едно от първите ведомства с приета секторна стратегия и пътна карта за електронно управление в рамките на ПРГЕУ, но предвидената управленска структура за реализацията му не е намерила отражение в устройствения правилник на министерството.
СЕУ одобри първите 5 секторни стратегии по време на одита едва в края на месец декември 2012 г. Първите администрации с официално одобрени стратегии и пътни карти за реализацията им са: Министерство на културата, Министерство на отбраната, Министерство на икономиката, енергетиката и туризма, Министерство на околната среда и водите и Министерство на земеделието и храните.
|
1.6.2. Реализираното забавяне в процеса по въвеждане на електронното управление на секторно ниво е фактор, оказващ цялостно отрицателно въздействие върху изграждането на електронно общество в България. Причините за това изоставане са свързани, както с липса на финансиране, така и с неяснотата за развитие на дейността и желаните резултати, и съществуващия скептицизъм в държавните органи.146 Ето защо е необходима адекватна система за бюджетиране147, координиране с процесите на административната реформа148 и преодоляване на съществуващия консерватизъм. Въпреки, че се разпознава като основен риск149, съпротивата на администрацията за развитие на електронното управление не е анализирана и не са предприемани конкретни мерки срещу нея. Разчита се единствено на разглеждане на въпросите и проблемите, и търсене на разрешаването им в рамките на Министерски съвет.150
Липсата на секторни стратегии в период на повече от две години изпълнение на общата стратегия, въпреки оказвания натиск за въвеждане на електронно управление от най-високи управленски нива, означава, че процесът по развитие на електронното управление не се възприема като действителен национален приоритет.
1.7. Отдел „Административна и регионална координация” в администрацията на Министерския съвет е натоварен с функции за методическо ръководство и координация по отношение на извършваните административни услуги в системата на изпълнителната власт и поддържане на интернет базираната Система за самооценка на административното обслужване (ССАО).151 ССАО е система за измерване на качеството на административното обслужване и служи за анализи и проследяване на напредъка по въвеждане на модела за обслужване на „едно гише”. Администрацията на Министерския съвет поддържа и списъкът на унифицираните наименования на административните услуги (СУНАУ), който се публикува на интернет страницата на Министерския съвет. Ключовата роля на този списък е свързана с обстоятелството, че вписването на електронна услуга в СУНАУ е задължителна предпоставка за вписването й в регистрите на електронните услуги.152 Наименованията на административните услуги във всички информационни материали, както и във всички електронни бази данни се използват и попълват в съответствие със СУНАУ.153
-
Изпълнението на стратегическите приоритети за страната се осигурява посредством множество и различни по ранг стратегически и програмни документи. В някои случаи не се определят механизми за оперативно взаимодействие на отговорните институции и звена при планирането, изпълнението и контрола на стратегии в области, свързани с електронното управление, като например развитието на ИКТ, на широколентовия достъп и др. Установени са пропуски в тази област, преодоляването на които би способствало за постигането на адекватно взаимодействие между организациите от публичния сектор за контрол и ефикасно изграждане на електронното управление в България (виж Каре № 10).
Каре № 10
Липса на ефективна съгласувателна процедура при изготвянето на стратегически документи
По време на одита с Протокол № № 43.33 на Министерския съвет от 14.11.2012 г. е приета Национална програма „Цифрова България 2015” (НПЦБ). НЦПБ е нов стратегически документ, който отразява водещите стратегически насоки за развитие на информационното общество в Европа с период на действие до 2015 г., в т.ч. мерки, свързани с развитието на електронното управление.
Организационният механизъм за отчитане на изпълнението на целите на НЦПБ не е съобразен с институционалната рамка за реализация и контрол на ОСЕУ.154 Към 31.12.2012 г. не е регламентиран редът за координация и съгласуване на усилията на органите и звената, ангажирани с управлението на електронното управление на национално ниво, съгласно ОСЕУ и тези включени в НПЦБ.155 Със заповеди на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е определен поименния състав на подгрупа към Работна група № 31 „Европа 2020”, в който са включени и представители на дирекция „Електронно управление”. Заповедите дефинират конкретната задача по координация на работата, свързана с изпълнението на дейностите по НЦПБ и формулиране на ИКТ приоритети за следващия планов период 2014-2020 г., но липсва изрична обвързаност за проследяване на напредъка по изпълнение на целите на ОСЕУ.156
През одитирания период е в процес на изпълнение и Национална стратегия за развитие на широколентовия достъп (НСРШД)157, която е от съществено значение за изпълнение на стратегическата цел на ОСЕУ за развитие на базовата инфраструктура за реализация на електронни услуги. През одитирания период не е утвърден редът за координация между работните групи и отговорните звена за изпълнение на ОСЕУ и НСРШД.158
През одитирания период е извършена промяна в координационния и контролен механизъм на ОСЕУ, но стратегията не е актуализирана, съобразно промените в институционалната организация на електронното управление.159 Отговорно звено за ежегодно анализиране и актуализиране на ОСЕУ е отдел „Планиране и анализ“ в ДЕУ, но липсват утвърдени вътрешни правила, регламентиращи извършването на този ежегоден анализ.160
|
-
Развитието на електронното управление е в тясна взаимовръзка с реализацията на административната реформа в България, като регулярният обмен на информация е ключов фактор за ефикасното планиране на проектите и дейностите за изграждане на електронното управление на национално ниво. Секретариатът на САР изпълнява проект, който засяга въвеждането на електронното управление и се финансира със средства от ОПАК. Очакваните резултати са свързани с идентифициране на приоритетни услуги, разработване на предложения за оптимизация и реинженеринг на процесите, изготвяне на проекти на нормативни актове, обучения и др., като общата стойност на проекта възлиза на близо 3 млн. лева. МТИТС също е бенефициент по ОПАК и изпълнява проекти за развитие на електронното управление на стойност над 30 млн. лева.161
През одитирания период няма изрично регламентиран ред за координация на проектите и дейностите, изпълнявани от Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията и Администрацията на Министерския съвет, нито процедура, вътрешни правила, инструкции и споразумения за координация на целите на административната реформа с развитието на електронното управление.162 По данни на Министерския съвет координацията между двете администрации е извършвана в рамките на САР и СЕУ.163 А координацията между административната реформа и политиката за електронно управление е осигурявана посредством участието на председателя на САР в състава на СЕУ. Наличието на малки по обем структури на най-високо управленско ниво е ефективно по отношение на определянето на общата политика за развитие, но за ефикасното изпълнение на дейностите е необходим координационен механизъм и на оперативно ниво. Липсата на регламентиран координационен механизъм поражда рискове от предприемане на несъгласувани и противоречиви решения, мерки и действия, които могат да доведат до разнопосочност и неединна политика в областта на административната реформа и изграждането на електронното управление и като резултат неефикасно разходване на публичния ресурс.
Сподели с приятели: |
