Държавна администрация. Понятие за изпълнително-разпоредителна дейност

Органите на държавно управление се характеризират като изпълнително-раз-поредителни органи. По своето основно предназначение те трябва да организират изпълнението на законите, т.е. те са изпълнителни органи, които осъществяват регулиране на обществените отношения чрез ежедневно и практическо съобразя­ване на поведението на правните субекти с предписанията на законите и подзако­новите нормативни актове, както и решаване от държавната администрация на задачи с изпълнителен характер, свързани с непосредственото ръководство на всич­ки сфери на обществена дейност - стопанска, социална, културна, външнополити­ческа, военна, спортна и т.н. Едновременно с това, органите на държавно управле­ние се явяват разпоредителни по отношение на всички правни субекти, които вли­зат във взаимодействие с тяхната компетентност. За осъшествяване на своите функции и дейност на държавно управление изпълнително-разпоредителните ор­гани на държавната власт (в см. изпълнителната власт) са оправомощени с необхо­димата компетентност, под формата на юридически - властнически пълномощия, да действат от името и за сметка на държавата. Това е източникът на тяхната

реална власт, която позволява на държавните органи на управление да изпълняват и разпоредителни функции, т.е. в рамките на своята дейност да организират изпъл­нението на законите. Те могат да приемат нормативни актове, чиито правни нор­ми имат еднакъв правен характер със законовите правни норми, но са с по-ниска юридическа сила, тъй като в юридическата йерархия са производни на съответния закон. Поради това юридическата наука ги нарича подзаконови нормативни ак­тове, защото те са създадени въз основа и в изпълнение на даден закон. Това обяс­нява как органите на държавното управление не само приемат юридически задъл­жителни нормативни актове, но и осигуряват тяхното спазване и тяхното прилага­не, посредством методите на убеждението или на държавната принуда.

Държавното управление като изпълнително-разпоредителна дейност на дър­жавните органи на изпълнителната власт представляват комплексна йерархич­на система с пирамидална структура на няколко равнища - национално, регио­нално, местно и низово.

За да се добие пълна представа за видовото разнообразие на органите на
държавната администрация, те могат да бъдат класифицирани въз основа на
няколко критерия:

1. Според териториалния обхват на тяхната компетентност те се делят на централни и местни.

• 
  Централните органи разполагат със своите специализирани правомощия спрямо правните субекти на територията на цялата страна. Такива са На­родното събрание, Президентът, Министерският съвет, Конституционни­ят съд, Върховният касационен съд, Върховният административен съд.
  
• 
  Местните държавни органи осъществяват своята дейност върху терито­рията на една или няколко административно-териториални единици или населени места, например областните управители, общинските съвети, кметовете на общини, райони или населени места и др.
  

2. 
   Според начина на образуване: изборни и назначаеми.
   
3. 
   Според начина на вземане на решения: колегиални и индивидуални.
   
4. 
   Според техния състав: колективни и еднолични.
   

1. 
   Понятия, признаци и видове административни актове
   

Административният акт представлява едностранно властническо волеизяв­ление на държавния административен орган, издаден по определен (надлежен) ред и определена (официална) форма, с цел установяване на определени правни последици - права и задължения на даден правен субект, елементи от админис-тративно-правен статут, правно положение и т.н. Въз основа на това можем да очертаем обема и съдържанието на понятието „административен акт" със след­ните основни признаци:

1. 
   Административният акт е вид юридически акт - нормативен или индивидуален, чрез който съответният държавен орган поражда, изменя или прекратява дадени административни правоотношения и свързаните с тях правни последици.
   
2. 
   Административният акт е подзаконов нормативен акт, защото и като общ (нормативен) административен акт, и като индивидуален акт той се приема в съответствие и на основание на даден закон. Освен това, всеки админист­ративен акт има приложно поле в границите на компетентността на дър­жавния орган, която е определена от закона.
   
3. 
   Административният акт е едностранен властнически акт, тъй като опреде­лящото в административното правоотношение е методът на правно регули­ране - пораждането на правните последици става винаги едностранно, с раз­пореждане на държавния административен орган, т.е. чрез упражняване на правото (властта) да се установяват предписания, които са задължителни за другата страна, независимо от нейната воля и изключващи възможността за договаряне.
   

Условията за т.нар. „редовност" на административните актове (АА) е те да бъдат обективно годни да породят присъщите си правни последици, както и да изпълняват социалното си предназначение. Тази редовност представлява юри­дическият статут на административните актове и се обуславя от факта, че само­то държавно управление се основава на действащите закони и затова по своето естество е правомерна държавна дейност.

Административните актове, разбирани като условия за законосъобразност и целесъобразност, обхващат две групи правни качества, които формират тех­ния законов статут и правилен статут.

Така под „редовност" на административните актове трябва да разбираме наличие както на условия за законност, така и на условия за правилност на административните актове.

В зависимост от своето правно естество тези условия могат да бъдат групи­рани в две основни групи:

1. Правни предпоставки, които осигуряват законосъобразно съдържание на из­даваните административни актове:

• 
  Компетентност на държавния административен орган, който издава акта. Компетентността представлява съвкупността от права и задълже­ния на администратора да осъществява административна дейност, т.е. власт да се произнася по определени въпроси, които са му възложени като държавна служба.
  
• 
  Съответствие на съдържанието на акта с това на приложимия закон (законосъобразност по същество). АА трябва да има такова съдържание, каквото законодателят е предвидил и предписал, т.е. което изцяло съот-
  

• Съответствие на целта на акта с тази на приложимия закон. Държав­

2. Правни предпоставки, осигуряващи формалните изисквания за законност на тези актове:

• 
  Да бъде спазена законно предвидената форма на акта. АА трябва да има точно такава форма на външно изразяване, каквато законът предписва -писмена или устна, а в определен случай конклудентна (подразбираща се) или презумптивна (предполагаема).
  
• 
  Да бъде спазено законно предвиденото производство (ред) за издаването на акта. Това означава, че издаването на АА трябва да бъде извършено чрез спазване на определените от закона процесуални действия, за да бъде той правно валиден.
  

В този смисъл, порокът означава неспазено условие за правовост (законосъ­

Правно средство за премахване на фактически последици от недсйствителността е обявяването (провъзгласяването) на нищожността на конкретния административен акт. Съгласно разпоредбите на чл.37, ал.2 от Закона за ад­министративно производство (ЗАП) заинтересованият може да иска обявява­нето на нищожността на акта по всяко време, като предяви съответната жал­ба или протест.

Решението за провъзгласяване нищожността на административните актове имат своето правно действие от момента на издаване на нищожния акт, т.е. те имат обратна сила и това позволява на заинтересованите да искат и постигат пълно възстановяване на фактическото положение, което е съществувало пре­ди изпълнението на нищожните актове.

Правните средства за отстраняване унищожаемостта на административни­те актове са пълна или частична отмяна и тяхното изменение. Решението, с което се възстановява редовността на унищожаемите административни актове,

има сила от момента на постановяването му за в бъдеще, докато при нищожния АА то има обратна сила, т.е. от момента на издаването на АА.

Правните последици на унищожаемия акт, които са били в съответствие с принципите на законността и правилността, продължават да пораждат своите правни действия и занапред, защото са настъпили правомерно. Решението за­личава само онези правни последици, които са били несъответни на изискване­то за законност и правилност на съответния акт. В частта му, отнасяща се към правния статут на нищожния АА, правните последици имат обратно действие -решението заличава с обратна сила всички неправомерни последици на акта.

Индивидуалните административни актове (ИАА) като основна форма за осъществяването на административната дейност на държавата на практика се проявяват като разрешения, заповеди, разпореждания, удостоверения и т.н., като в това число трябва да отнесем и отказите да се издадат исканите от заинтересо­ваните граждани и юридически лица актове (изрични и мълчаливи). За да проявят своето правно действие ИАА трябва да бъдат издадени, като се спазват законоус­тановените изисквания за тяхната редовност и действителност. В случаите, когато по преценка на адресата на акта тези изисквания не са били спазени, съответния гражданин или юридическо лице могат да оспорят законосъобразността, обосно­ваността или правилността на акта, следвайки процедурата, определената от Закона за административното производство. Този контрол върху ИАА започва с подаването на писмена жалба от лицето, което сезира (занимава с въпроса) административния орган, компетентен да извърши проверката.

Административното производство се ръководи от принципите на независи­мост и обективност на правораздавателния орган (неговите функции изпълнява по-горестоящият административен орган), принципа за равнопоставеност на страните в процеса, принципа на обективната истина (пълното и точно установя­ване на фактите) и др. Освен административното производство законодателят е предвидил и възможността ИАА да бъде оспорен и по съдебен ред. Инциативата за образуване на съдебното производство принадлежи на нарушителя, който може да го атакува със своя жалба чрез административнонаказателния орган до районния съд, в района на който е извършено нарушението. Разглеждането на делото става в открито заседание с призоваване на страните - нарушителят и учреждението/организацията, чийто орган е издал наказателното постановле­ние, както и допуснатите от съда свидетели и вещи лица. С решението си районният съд може да потвърди, да измени или да отмени наказателното постановление. Цялата процедура, от реда за издаване на ИАА през производст­вото на тяхното обжалване, до процедурата за изпълнение на акта (доброволно или с използване на принудителни административни мерки), е регламентирана от ЗАП. По този начин законодателят диференцира три относително обособени фази на административния процес - издаване, обжалване и изпълнение, като установя­ва тази система и в нормативния акт.

ВЪПРОСИ И ЗАДАЧИ

1. 
   Кои са субектите на административното право и какво е съдържанието на административното правоотношение?
   
2. 
   Каква е формата и структурата на индивидуалните административни актове?
   
3. 
   Посочете формите на недействителност и реда за тяхното установяване.
   

1. 
   Понятия и субекти
   

Националната правна система на Република България предвижда различни видове отговорности - наказателна, административна, гражданска и дисциплинар­на, като всяка една от тези отговорности се прилага при определени от правните норми юридически факти (или фактически състав), има специфично съдържание и процедура за осъществяване и води до различни видове наказания. В основата на административнонаказателната отговорност има две характерни особености:

• 
  Основание за налагане на административнонаказателна отговорност е из­вършването на административното нарушение, т.е. неизпълнението на ад-министративноправното задължение.
  
• 
  Административното нарушение е наказуемо с предвидено в закона админист­ративно наказание и то се налага по административен ред (извънсъдебен ред).
  

Субекти на административнонаказателната отговорност (административно наказателно отговорни лица) могат да бъдат само физическите лица, тъй като съгласно чл.24, ал. 1 от ЗАНН „административнонаказателната отговорност е лич­на". В това общо правило се реализира принципът за отговорност за лична вина - за административното нарушение отговаря този, който го е извършил. Това означава и друго - по принцип само физическото лице може да носи администра­тивнонаказателна отговорност, но не и юридическото лице, защото то няма соб­ствена психическа воля и следователно не може да осъществи самостоятелно оп­ределено деяние. В чл.83 от ЗАНН е предвидено, че на юридическите лица при извършване на тяхната дейност могат да се налагат имуществени санкции за неизпълнение на задължения към държавата, но това не трябва да ни отклонява от правилното тълкуване - тази разпоредба на закона не представлява изключе­ние от принципа, че юридическите лица не могат да бъдат субекти на админист­ративни нарушения. На съответното юридическо лице се налага не администра­тивно наказание, а имуществена санкция за неизпълнение на определено адми­нистративно задължение към държавата, а за самите административни нарушения, извършени при осъществяване на дейността на юридическото лице, отговарят лично съответните служебни лица, които са ги извършили.

1. 
   Пълнолетните граждани на Република България, т.е. навършилите 18-го-дигана възраст, които са извършили административни нарушения в състоя­ние на вменяемост (разбират свойството и значението на своите постъпки).
   
2. 
   Непълнолетните граждани на Република България (от 16 до 18-годишна възраст), които са могли да разбират свойството и значението на извърше­ното нарушение и да ръководят постъпките си.
   
3. 
   Родителите, настойниците и попечителите на малолетни (ненавършили 14-годишна възраст), на непълнолетни и на лица поставени под пълно запре­щение за административни нарушения, извършени от лицата, за които отго­варят, при условие че съзнателно са допуснали извършването им.
   
4. 
   Граждани на други държави, които са извършили административни нару­шения на територията на Република България, освен ако не се ползват с имунитет на екстериториалност.
   

• 
  смърт на извършителя на административното нарушение;
  
• 
  просрочие (изтеклият срок погасява правната възможност за санкциониране на нарушителя, например: не е бил съставен акт за констатиране на наруше­нието в течение на три месеца от откриване на нарушението; изтекла е една година от откриване на нарушението, без да е съставен акт за това; не е било издадено наказателно постановление шест месеца от съставянето на акта);
  
• 
  погасителна давност на наложено, но неизпълнено наказание (например: за глоба в течение на две години; за лишаване от право да се упражнява опре­делена професия или дейност - шест месеца, и за обществено порицание -три месеца);
  
• 
  лицето е действало по служба в изпълнение на редовно издадена неправо­мерна заповед, която не е съдържала очевидни за него нарушения.
  

Съгласно чл.6 от ЗАНН административно нарушение е онова деяние (дейст­вие или бездействие), което нарушава установения ред на държавното управле­ние, извършено е виновно и е обявено за наказуемо с административно наказа­ние, налагано по административен ред.

Основни белези на всяко административно нарушение според определение­то на ЗАНН са:

а) Човешко деяние, т.е. външно изявен съзнателен волев акт на физическото

б) Противоправно деяние. Административното нарушение е вид правно нару­

в) Деянията, които го съставляват, се определят от закон, те са законоустановени.

г) Административното нарушение трябва да бъде извършено в пределите на
Република България.

д) Административното нарушение е извършено виновно. Наказуемостта на де­

дееца към своето деяние и предизвиканите от него правни последици и про­лените форми на това отношение са дефинирани като форми на вина - уми­съл (пряк и косвен) и непредпазливост (небрежност и самонадеяност). Чрез правните норми на Наказателния кодекс законодателят определя съдържа­нието на понятията умисъл и непредпазливост, както и критериите за кла­сифициране на техните подвидове.

е) Административното нарушение е наказуемо. Наказуемостта на админист­
ративното нарушение се изразява в предвиденото от законодателя налагане
на административно наказание на нарушителя. Изтърпяването на мерките
на държавната принуда като наказание е цел на административното право -
наказанието въздейства възпитателно на нарушителя, като го стимулира към
спазване на установения в страната правов ред и едновременно с това се
осъществява и целта да се окаже възпиращ и възпитателен ефект и върху
другите членове на обществото.

ж) Санкционирането на лицето, извършило административно нарушение, ста­