III. Значение и обхват на временните специални мерки от Конвенцията

III. Значение и обхват на временните специални мерки от Конвенцията

15.Съществува ясна разлика между целта на “специалните мерки” съгласно член 4, параграф 1 и тези от параграф 2. Целта на член 4, параграф 1 е да ускори подобряването на положението на жените за постигане на фактическо равенство или равенство по същество с мъжете, и да се задействат структурните, социални и културни промени, необходими за коригирането на минали и сегашни форми и ефекти на дискриминация спрямо жените, а така също да им се предостави компенсация. Тези мерки са с временен характер.

16. Член 4, параграф 2 предвижда неидентично третиране на жените и мъжете, дължащо се на техните биологични различия. Тези мерки са с постоянен характер, като минимум до този момент, когато научните и технологични познания, цитирани в член 11, параграф 3 ще дадат основание за преразглеждане .

Б. Терминология

17. Подготвителните работи по Конвенцията използват различни термини да опишат “временните специални мерки”, включени в член 4, параграф 1. Самият Комитет, в предишните си общи препоръки, използва различни термини. Държавите- често пъти приравняват “специалните мерки” в техния коригиращ, компенсаторен и рекламен смисъл към термините “насърчаващи мерки”, “позитивно действие”, “позитивни мерки”, “обратна дискриминация”, и “позитивна дискриминация”. Тези термини възникват от дискусиите и различните практики, които намираме в различни национални контексти. В настоящата обща препоръка, и в съответствие с нейната практика при обсъждане на докладите на държавите-страни по Конвенцията, Комитетът използва единствено термина “временни специални мерки”, така както се изисква в член 4, параграф 1.

В. Ключови елементи на член 4, параграф 1

18. Мерките, предприети съгласно член 4, параграф 1 от държавите, следва да целят ускоряване на равното участие на жените в политическата, икономическа, социална, културна, гражданска или всяка друга област. Комитетът разглежда прилагането на тези мерки не като изключение от нормата за недискриминация, а по-скоро като подчертаване, че временните специални мерки са част от една необходима стратегия от страна на държавите, насочена към постигането на фактическо равенство или равенство по същество на жените с мъжете при ползване на техните човешки права и основни свободи. Макар че прилагането на временни специални мерки често пъти отстранява ефектите от предишна дискриминация спрямо жените, задължението на държавите-страни по Конвенцията да подобрят положението на жените до такова на фактическо равенство или равенство по същество с мъжете съществува независимо от всякакво доказателство за предишна дискриминация. Комитетът смята, че държавите, които приемат и изпълняват тези мерки по Конвенцията, не дискриминират мъжете.

19. Държавите следва да правят ясно разграничение между временни специални мерки, предприети съгласно член 4, параграф 1 за ускоряване постигането на конкретната цел за жените, на фактическо равенство или равенство по същество, и други общи социални политики, приети за подобряване на ситуацията на жените и момичетата. Не всички мерки, които са потенциално или ще бъдат благоприятни за жените, са временни специални мерки. Осигуряването на общи условия за гарантиране на гражданските, политически, икономически, социални и културни права на жените и момичетата, предназначени да им гарантират достоен живот и недискриминация, не могат да бъдат наречени временни специални мерки.

20. Член 4, параграф 1 изрично декларира “временния” характер на тези специални мерки. Поради това тези мерки не следва да се считат необходими завинаги даже ако значението на “временни” може на практика да доведе до прилагане на тези мерки за дълъг период от време. Продължителността на временната специална мярка следва да се определя от нейния функционален резултат в отговор на конкретен проблем, а не от предварително определен период от време. Временните специални мерки трябва да бъдат прекъснато при постигане и задържане за определен период от време на желаните резултати от тях.

21.Терминът “специални”, макар че е в съгласие с дискурса за човешките права, също трябва да бъде обяснен внимателно. Неговата употреба очертава понякога жените и други групи, които са подложени на дискриминация, като слаби, уязвими и нуждаещи се от допълнителни или “специални” мерки, за да участват или се конкурират в обществото. Реалното значение на “специални” обаче, във формулировката на член 4, параграф 1 е, че мерките са предназначени да служат за конкретна цел.

22.Терминът “мерки” обхваща широко разнообразие от законодателни, изпълнителни, административни и други регулаторни инструменти, политики и практики, като например програми за помощ или подкрепа; насочване и/или пренасочване на ресурси; преференциално третиране; целенасочено набиране на кадри, наемане и служебно издигане; цели в цифрово изражение, свързани с времеви рамки; а така също и квотни системи. Изборът на конкретна “мярка” ще зависи от контекста, в който се прилага член 4, параграф 1 и от конкретната цел, която се стреми да постигне.

23. Приемането и изпълнението на временни специални мерки може да доведе до обсъждане на квалификациите и достойнствата на така целевата група или отделни лица и до аргумент срещу преференции за предполагаемо по-ниско квалифицираните жени пред мъжете в такива области, като например политика, образование и трудова заетост. Тъй като временните специални мерки целят ускоряване на постигането на фактическо равенство или равенство по същество, въпросите за квалификация и достойнства, по-специално в областта на заетостта в публичния и частния сектор, трябва да бъдат внимателно преразгледани за полова дискриминация, тъй като същите са нормативно и културно определени. За назначаването, подбора или избора на държавна и политическа длъжност, могат да играят роля и други фактори, освен квалификация и достойнства, включително прилагане на принципите на демократична законност и електорален избор.

24. Член 4, параграф 1, тълкуван във връзка с членове 1, 2, 3, 5 и 24, трябва да се прилага по отношение на членове 6 до 16, които постановяват, че държавите “трябва да предприемат всички подходящи мерки”. Следователно Комитетът смята, че държавите са задължени да приемат и изпълнят временните специални мерки по отношение на всеки от тези членове, ако може да се покаже, че тези мерки са необходими и подходящи, за да се ускори постигането на обща или конкретна цел на фактическо равенство или равенство по същество на жените.

IV. Препоръки към държавите

25.Докладите на държавите-страни по Конвенцията следва да включват информация за приемането или липсата на временни специални мерки в съответствие с член 4, параграф 1 от Конвенцията, като е за предпочитане държавитеда се придържат към терминологията “временни специални мерки”, за да се избегне объркване.

26. Държавите следва да правят ясна разлика между временните специални мерки, насочени към ускоряване постигането на конкретна цел на фактическо равенство или равенство по същество на жените, и други общи приети и изпълнени социални политики за подобряване ситуацията на жените и момичетата. Държавите следва да имат предвид, че не всички мерки, които са потенциално или биха били благоприятни за жените, се квалифицират като временни специални мерки.

27.При прилагането на временни специални мерки за ускоряване постигането на фактическо равенство или равенство по същество на жените, държавите следва да анализират контекста на ситуацията на жените във всички сфери на живот, а така също в конкретна целева област. Те следва да оценят потенциалното въздействие на временните специални мерки по отношение на конкретна цел в рамките на своя национален контекст и да приемат онези временни специални мерки, които смятат за най-подходящи да ускорят постигането на фактическо равенство или равенство по същество за жените.

28. Държавите следва да обяснят причините за избора на един вид мярка пред друга. Обосновката за прилагане на тези мерки следва да включва описание на действителната жизнена ситуация на жените, включително условията и влиянията, които определят техния живот и възможности — или тези на конкретна група жени, страдащи от множествени форми на дискриминация — и чието положение държавата-страна възнамерява да подобри ускорено, с прилагането на тези временни специални мерки. Същевременно следва да се изясни връзката между тези мерки и общите мерки и усилия за подобряване положението на жените.

29. Държавите следва да предоставят адекватни обяснения по отношение на всеки пропуск да приемат временни специални мерки. Тези пропуски не могат да бъдат оправдани просто със заявяване на безпомощност, или като се обяснява бездействието с доминиращия пазар или с политически сили, например такива, които са присъщи за частния сектор, частните организации или политически партии. На държавите се напомня, че член 2 от Конвенцията, който трябва да бъде четен във връзка с всички други членове, налага отчетност на държавата-страна за действие от тези действащи лица.

30. Държавите могат да докладват за временни специални мерки по няколко членове. Съгласно член 2, държавите-страни се приканват да докладват за правното или друго основание за тези мерки, и за тяхната обосновка за избора на конкретен подход. Държавите се приканват освен това да дадат подробности за всяко законодателство относно временни специални мерки, и по-специално дали това законодателство предвижда задължителен или доброволен характер на временните специални мерки.

31. Държавите следва да включат в своите конституции или в националното си законодателство разпоредби, предвиждащи приемането на временни специални мерки. Комитетът напомня на държавите-страни, че законодателство като например всестранни антидискриминация актове, актове за равните възможности или изпълнителни заповеди за равенството на жените, могат да дадат насока за вида на временните специални мерки, които следва да бъдат приложени за постигането на декларираната цел или цели в дадени области. Тази насока може да се съдържа и в конкретното законодателство за заетостта или образованието. Релевантното законодателство за недискриминация и временни специални мерки следва да обхваща правителствените действащи лица, както и частни организации или предприятия.

32. Комитетът привлича вниманието на държавите-страни по Конвенцията към факта, че временните специални мерки могат да са също и на основание на постановления, политически директиви и/или административни ръководни принципи, формулирани и приети от национални, регионални или местни изпълнителни клонове на правителството, така че да обхванат секторите държавна заетост и образование. Тези временни специални мерки могат да включват държавната гражданска служба, политически сфера и секторите частно образование и заетост. Комитетът привлича освен това вниманието на държавите-страни по Конвенцията към факта, че тези мерки могат да се договарят и между социалните партньори от сектора публична или частна заетост или да бъдат прилагани доброволно от публични или частни предприятия, организации, институции и политически партии.

33. Комитетът повтаря отново, че плановете за действие за временни специални мерки трябва да бъдат планирани, прилагани и оценени в рамките на конкретния национален контекст и на фона на конкретния характер на проблема, който възнамеряват да за преодолеят. Комитетът препоръчва на държавите-страни да дадат в своите доклади подробности за всякакви планове за действие, насочени към създаване на достъп за жените и преодоляване на недостатъчното им представителство в някои области, с преразпределяне на ресурси и власт в конкретни области, и/или иницииране на институционална промяна за преодоляване на минала или настояща дискриминация и ускоряване постигането на фактическо равенство. Докладите следва освен това да обяснят дали тези планове за действие включват съображения за непреднамерената възможност да се получат неблагоприятни странични ефекти от тези мерки, както и за възможното действие за защита на жените срещу тях. Държавите следва освен това да опишат в своите доклади резултатите от временните специални мерки и да оценят причините за възможния провал на тези мерки.

34.Съгласно член 3, държавитесе приканват да докладват за институцията (институциите), отговарящи за проектиране, изпълнение, мониторинг, оценка и осъществяване на тези временни специални мерки. Тази отговорност може да бъде възложена на съществуващи или планирани национални институции, като например министерства за жените, отдели за жените в рамките на министерствата или президентски длъжности, омбудсмани, трибунали или други юридически лица от публичен или частен характер с необходимия мандат да проектират конкретни програми, наблюдават тяхното изпълнение, и оценяват тяхното въздействие и резултати. Комитетът препоръчва на държавите-страни да гарантират, че жените по принцип, и в частност засегнатите групи жени, имат роля в проектирането, изпълнението и оценката на тези програми. Особено се препоръчва сътрудничество и консултация с гражданското общество и неправителствените организации, представляващи различните групи жени.

35.Комитета обръща внимание на и повтаря отново за своята Обща препоръка № 9 относно статистическите данни за ситуацията на жените, и препоръчва на държавите да предоставят статистически данни, разделени по пол, за да измерят постигането на напредък във фактическото равенство или равенство по същество на жените и ефективността на временните специални мерки.

36. Държавите следва да докладват за вида на временните специални предприети мерки в конкретни области съгласно съответния(те) член(ове) на Конвенцията. Докладването съгласно съответния(те) член(ове) следва да включва препратки към конкретни показатели и цели, графици, основанията за избор на конкретни мерки, стъпките позволяващи достъп на жените до тези мерки и институцията, отговорна за наблюдение на изпълнението и напредъка. От държавите се иска още да опишат колко жени са засегнати от мярката, колко ще получат достъп и участват в определена област вследствие на временната специална мярка, или количеството ресурси и власт, които мярката ще преразпредели на колко жени, и в рамките на какъв период от време.

37.Комитетът повтаря отново за своите общи препоръки 5,8 и 23, в които препоръчва прилагането на временни специални мерки в областите образование, икономика, политика и заетост, в областта на жените, представляващи своите правителства на международно ниво и участващи в работата на международните организации, и в областта на политическия и обществен живот. Държавите следва да задълбочат, в рамките на своите национални контексти тези усилия, особено по отношение на всички аспекти на образованието на всички нива, както и на всички аспекти и нива на обучение, заетост и представителство в обществения и политически живот. Комитетът припомня, че във всички случаи, но особено в областта на здравеопазването, държавите следва да правят внимателно разграничени във всяка област между мерките от продължаващ и постоянни характер и такива с временен характер.

38. На държавите се напомня, че следва да се приемат временни специални мерки за ускоряване на изменението и премахването на културни практики и стереотипни нагласи и поведение, които дискриминират или са неизгодни за жените. Временни специални мерки следва да бъдат изпълнени в областите на отпускане на кредит и заеми, спорт, култура и възстановяване, и правосъзнание. При необходимост, тези мерки следва да бъдат насочени към жените, подложени на множествена дискриминация, включително към селските жени.

39.Въпреки че прилагането на временни специални мерки по всички членове на Конвенцията може да не е възможно, Комитетът препоръчва да се помисли за тяхното приемането винаги, когато се засягат въпроси за ускоряване на достъпа до равно участие, от една страна, и ускоряване на преразпределянето на власт и ресурси, от друга страна, а така също когато може да се покаже, че тези мерки са необходими и максимално подходящи при дадените обстоятелства.

1.Комитетът за ликвидиране на дискриминацията по отношение на жените (Комитетът), като потвърждава, че жените, мигриращи с цел работа, както и всички жени, не следва да бъдат дискриминирани в никоя сфера на техния живот, реши на своята 32-та сесия (януари 2005 г.), в съответствие с член 21 на Конвенцията за ликвидиране на всички форми на дискриминация по отношение на жените (Конвенцията) да издаде Обща препоръка за някои категории жени, мигриращи с цел работа , които биха могли да бъдат застрашени от злоупотреба и дискриминация.²

2.Настоящата обща препоръка планира да допринесе за изпълнение на задълженията на държавите да зачитат, защитават и изпълняват човешките права нажените, които мигрират с цел работа, успоредно със законовите задължения, съдържащи се в други международни договори, ангажиментите, поети по плановете за действие на световните конференции и съществената дейност на фокусираните към миграцията органи по международните договори, особено на Комитета за защита правата на всички жени, мигриращи с цел работа и членовете на техните семейства. ³ Като отбелязва, че Международната конвенция за защита правата на всички жени, мигриращи с цел работа и членовете на техните семейства защитава отделните лица, включително жените-мигранти, на основата на техния статут на мигранти, Конвенцията защитава всички жени, включително жените-мигранти, от сексуална и основана на пола дискриминация. Макар че миграцията представя нови възможности за жените и може да бъде средство за тяхното икономическа сила вследствие на едно по-широко участие, техните човешки права и сигурност могат обаче да бъдат подложени на риск. Следователно, настоящата обща препоръка цели да разгледа детайлно обстоятелствата, които допринасят за специфичната уязвимост на множество жени, мигриращи с цел работа и тяхното преживяване на сексуална и основана на пола дискриминация като причина и следствие от нарушения на техните човешки права.

3.Макар че държавите имат право да контролират своите граници и да регулират миграцията, те трябва да правят това в пълно съответствие със своите задължения на страни по международни договори за човешките права, които са ратифицирали или към които са се присъединили. Това включва насърчаване на процедури за безопасна миграция и задължение да се зачитат, защитават и осъществяват човешките права на жените през целия цикъл на миграция. Тези задължения трябва да се поемат като признание за социалния и икономически принос на жените, мигриращи с цел работа към собствените им страни и страните по местоназначение, включително посредством предоставяне на грижи и домашна работа.

4.Комитетът съзнава, че жените-мигранти могат да бъдат класирани в различни категории, свързани с факторите, наложили миграция, целите на миграцията и съпътстващата продължителност на престоя, уязвимостта на риск и злоупотреба, както и статута, който ползват в страната, в която са мигрирали, и тяхната избираемост за гражданство. Комитетът освен това съзнава, че тези категории остават подвижни и припокриващи се и следователно понякога е трудно да се тегли ясна разграничителна линия между различните категории. Поради това обхватът на настоящата обща препоръка се ограничава с третиране на ситуациите на следните категории мигриращи, които - бидейки работници, са на нископлатени работни места и могат да бъдат подложени на риск от злоупотреба и дискриминация и които могат никога да не бъдат избрани за постоянен престой или гражданство, каквито се откриват за мигриращи професионалисти в страната на заетостта. Като такива, в много случаи те могат да не се ползват от защита на закона на съответните страни, както на юридическо, така и на фактическо ниво. Такива категории са:⁴

• 
  жени, които мигрират самостоятелно с цел работа;
  
• 
  жени, които мигрират с цел работа и се присъединяват към своите съпрузи или други членове на своите семейства, които са също работници;
  
• 
  недокументирани⁵ жени, които мигрират с цел работа и могат да попаднат
  
• 
  във всяка една от горните категории.
  

5.Въпреки че мигрират както мъже, така и жени, това не е явление, неутрално по пол. Жените-мигранти са в различна позиция в сравнение с тази на мъжете с оглед каналите за легална миграция, секторите в които мигрират, формите на злоупотреба, от която страдат и последиците от това. За да се разберат специфичните начини, по които са засегнати жените, женската миграция следва да се проучи от гледна точка на полово неравенство, традиционни женски роли, разделен по пол трудов пазар, всеобща разпространеност на базирано на пола насилие и световното феминизиране на бедността и трудовата миграция. Поради това интеграцията на ракурса за пола е съществена за анализ на положението на жените-мигранти и разработката на политики за противопоставяне на дискриминацията спрямо тях, на експлоатацията и злоупотребата.