Тема №45 Понятие за административен процес

Всяка материалноправна норма трябва да бъде придружена от съответстваща процесуалноправна норма. Административният процес е съвкупност от процесуални административни норми, които уреждат начините, реда и процедурите, по които работят органите на администрацията.

Значение за изясняването на понятието за административен процес има и структурата на административното право като правен отрасъл или по-точно поделението му на обща, административен процес и специална част.

Административният процес може да бъде обяснен и като част от процесуалната дейност изобщо, която от своя страна включва гражданска, наказателна и административна процесуална дейност. Основно в този аспект е общото и различното между трите вида процеса.

В исторически план основното разбиране за процеса дълго време е гражданскоправно. След създаването на АПК се обособява и специфичен административен процес. Основно тук е отчитането на спецификите на административния процес без да се прилага ГПК. ГПК използва понятието за процес в неговия тесен смисъл т.е процес има там, където има спор.

Широкото понятие за процес се използва от АПК или разбирането за процеса като съвкупност от процесуални правила и норми. Нормите тук обхващат цялостната дейност на администрацията от самото решение за издаване на административния акт. Разбирането на ГП за процеса е само част от разбирането за процеса според АП. Процесът обхваща, както производството по споровете, така и техниката за издаване на актове. Така се защитават субективните права на адресатите и се ограничава възможността за произвол на администрацията.

• 
  Тясното понятие е част от широкото (господстващо)
  

Понятието за процеса се разбира като съвкупност от различни производства от АП (процесът е по-широко понятие- обхваща издаването, контролирането и изпълнението на административния акт), докато според ГП производство е по-широкото. понятие.

• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  
  
• 
  Процедури по правоприлагане:
  

• 
  Производства в производството:
  

• 
  Основните производства са 3 на брой:
  
  1. 
     Издаване
     
  2. 
     Контрол
     
  3. 
     Изпълнение
     

1. 
   АПК,
   
2. 
   ГПК,
   
3. 
   НПК.
   

На второ място нормативната база включва специалните закони (ЗП, ЗОП, ЗЗ, ЗСВ). Основното тук е, че в АПК се съдържа основната клауза, а специалната е в специалния закон, като той може да предвиди специална процедура само по издаване.

1. 
   Определение
   

Принципите на административния процес представляват основни начала, на които се изгражда дейността на администрацията във връзка с решаването на даден проблем. Те не са уредени еднозначно. Представляват част от процесуалната дейност и в този смисъл има много общо между административнопроцесуланите принципи и тези на ГП и НП:

1. 
   За обективната истина
   
2. 
   За равенство на страните
   
3. 
   За езика
   

Административното право има своите специфики, защото урежда неравнопоставени отношения. В по голямата си част административното право се намира в изпълнителната власт. Отношенията са по вертикал.

Естеството на изпълнителната дейност е такава, че някои от процесуалните дейности са такива, че присъстват слабо в административното право поради естеството на дейността.

Много рядко някои от принципите (преди) са били дефинирани- налагало се е да се извлекат от дефинираните, както субсидиарно прилагане на ГПК и НПК. В новия АКП (гл. 2) се изброяват основните принципи. По този начин те вече са изрично дефинирани- изведени са напред в съдържанието на кодекса и важат за всички следващи производства, уредени в АПК. Формулирането на принципите на процеса обяснява съдържанието на всеки тях и гарантира законосъобразното изпълнение на правилата, закрепени в целия кодекс.

2. 
   Основни принципи
   

Чл. 4- чл. 14, гл. 2 от Кодекса съдържа само някои основни принципи на процеса. Това са принципи на АПК, но не на административния процес като цяло. Те са принципи на отделните производства, но не и на процеса като цяло. Когато се говори за принципи на процеса трябва да се имат в предвид и принципите на материалното право. Това е нормално, защото голяма част от административния процес е съдебната фаза (правосъдие) като тук принципите са идентични с тези на ГПК и НПК.

3. 
   Основни деления
   

1. 
   Основни и допълни принципи
   

Допълнителните са много слабо развити или почти не присъстват в спецификата на административния процес (пр. публичност). В АП публичността е излишна (издаване на индивидуални административни актове, тяхното изпълнение).

Основните принципи могат да са от различно естество. Дефинициите дадени в АПК са непълни- всеки от принципите може да има различни проявления (пр. принципът за служебното начало в чл. 9 е формулиран по различен начин за администрацията и съда. При администрацията в качеството ù на орган на изпълнителната власт доказателствата около административните актове се събират служебно, докато съдът няма задължение да събира доказателства- той напомня на страните, че са длъжни да докажат твърденията си.

При обжалване по съдебния ред – чл. 168, ал. 1, ал. 2¹- нищожност се обявява даже да няма искане за това.

Съдът не е обвързан от оплакванията на гражданите- той е длъжен служебно да констатира законността и правилността на един служебен акт. Служебното начало има силен социален смисъл. Той излиза от твърдението, че граждани и организации от граждани нямат нужната подготовка да преценят какви доказателства да представят. Оттук и нуждата съдът служебно да ги набавя. Съдът ще проверява всичките 5 изисквания за законност поради невъзможност гражданинът или огранизацията, поради липса на възможност, да си осигури правноквалифицирана преценка. Това е противоположното на диспозитивното начало, в което съдът преценява само конкретното оплакване т.е обвързан е от жалбата на гражданина или организацията и не проверява останалите 4 изисквания. Диспозитивното начало е характерно за по-развитите страни- държавата осигурява достатъчен жизнен стандарт, за да се осигури квалифицирана оценка.

Според АПК първата инстанция разглежда жалбата според принципа на служебното начало, а касационното по диспозитивното начало.

Текстът на чл. 9² е най-интересен с това, че въвежда непознатата досега в теория и практиката възможност въпросът да се реши- пред административен орган или пред съд- със споразумение, което да замести административния акт.
Принцип на обективната истина- според АПК принцип на истинност. Очертава се истинността на всички факти и доказателства за решаване на спора или издаване на акта. Нужно е събиране на всички факти или обстоятелства от значение за съда.

Принцип на равенство на страните- в съдебното производство всяка от спорещите страни трябва да притежават еднакви права и задължения. Тук се наблюдава преплитане на принципи. В борбата помежду си е нужно страните да разполагат с еднакви права и възможности да докажат твърденията си. Този принцип най-пълно се развива в съдебното производство. При издаването на административен акт страните не са равнопоставени– издаващият акта е висшестоящ, упражнява властнически правомощия. Единствено адресатите на акта са равнопоставени. Качеството решаващ въпроса/спора и страните по спора не са равнопоставени. Един решаващ орган- две страни по спора, решаван от независим орган (съд). В административното право, когато едно лице иска издаването на един административен акт, няма никаква равнопоставеност. Равнопоставеност има само ако има и друга заинтересована страна.

Принципът на равенството въвежда задължение за административните органи, дори и да действат при оперативна самостоятелност, при еднакви условия да третират еднакво сходните случаи.

Основните принципи на процеса са инкорпорирани в АПК:

• 
  Принцип на бързина и процесуална икономия- дълго време този принцип се възприема като два отделни принципа. Принципът на бързината е желанието на законодателя за решаване на въпросите поставени пред администрацията в най-кратки срокове. Принципът за процесуална икономия има за цел с по-малко средства и разноски да се внесе окончателно решаване на въпроса. Съдът може да е контролно-отменителна инстанция- връща отменения акт в издалия го орган, може да действа и по същество- освен да го отмени и да издаде нов (процесуална икономия). Като пример за процесуална икономия може да се възприема и отзивът (административният орган, издал административния акт може да го отмени).
  
• 
  Принцип за разделяне и разпределяне на доказателствената тежест- всяка от страните трябва да докаже собствените си твърдения- идеята е за ограничаване на безпочвени, неверни твърдения („шиканиране на процеса”). Едната страна от процеса може да се позове на твърдяна, но недоказана теза от другата страна и така да се реши спорът.
  

При административнонаказателния процес лицата до 16 г. са неотговорни. Административно наказание може да се налага на непълнолетни (16-18 г.) в случай, че администрацията докаже, че лицето е вменяемо т.е доказателствената тежест за доказване на вменяемост принадлежи на администрацията.

• 
  Принципи насочени към едно или друго производство (допълнителни):
  

• 
  принцип на съразмерност (при оперативна самостоятелност)- опит да се формулира донякъде понятието за правилност в актовете и действията. Правомощията си административните органи трябва да упражняват по разумен начин, добросъвестно и справедливо;
  
• 
  принцип на целесъобразност;
  
• 
  принцип на ефективност;
  
• 
  принцип за най-малко вреди на адресата на административния акт;
  
• 
  принцип за самостоятелност и безпристрастност- чл. 10³. Следва да се подчертае забраната за изземване на компетентност- по-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос, предоставен на подчинен нему орган.
  

В теорията се обособяват принципи на административното право по отделните производства- по издаването, оспорването и изпълнението.

В ГПК и НПК основен принцип е на устността- в АПК принципът за устност се развива по съвсем друг начин- почти липсва.

Принципът на непосредственост- съдът непосредствено да осъществи събирането на доказателства- рядко намира приложение в административната дейност.

• 
  Административен процес- действие по решаване на някои въпроси
  

1. 
   Субект
   

• 
  Органи на администрацията;
  
• 
  Адресати на акта;
  
• 
  Органи по изпълнението на акта;
  
• 
  Представители на страните;
  
• 
  Адвокати;
  
• 
  III-ти страни;
  

2. 
   Субекти на административния процес- 2 определения:
   

• 
  Двете спорещи страни и решаващият спора орган. Тези от неговите участници, които със собствени действия могат да започнат процеса, да го придвижат и приключат.
  
• 
  Административният акт се издава по инициатива на съответния административен орган, но и лицата и администрации, които могат да изискат издаване на административен акт чрез заявлението си също стават инициатори на създаването на акта. Също така и в контролната фаза- по обжалването съдът също е субект на административния процес- той е субект по приключването на административния процес.
  

3. 
   Страни на административния процес- лицата, които бранят собствените си интереси- на които актът засяга определени права и интереси. Адресатът на административния акт е страна в процеса. Страна ще е и органът издал акта (при обжалване). В АП съществуват страни в материалноправно отношение (пр. при издаване на паспорт), страни в процесуално правоотношение както и съчетание на двете.
   

4. 
   Понятието страна/и по административния процес- в АПК се прави разграничение между страни в процеса и в отделни производства. За страните е характерно, че са равнопоставени- не може едната страна да е решаваща спора. Администрацията в този смисъл не може да се разглежда като страна в процеса, когато е решаваща даден въпрос Равенството е характерно за I-вата и II-рата фаза на процеса, но не и в III-тата, в която е решаваща (чл. 15 АПК⁴). Може да е страна по производства, но не и в самия процес.
   

5. 
   Страни в отделните производства
   

6. 
   Страни по издаването на административни актове
   

• 
  Когато самият кодекс или специален закон предвижда участие на прокурора (пр. при оспорване на нормативни актове) и когато прокурорът има право на преценка при решаване на важен за обществото или държавата въпрос или да се включи към вече започнал процес. Със собствени действия прокурорът може да започне сам производство.
  
• 
  Когато прокурорът се включи към определено производство с аргументиране- включва се за защита на обществен или държавен интерес- тук вече прокурорът участва в процеса като страна.
  

Адвокати, вещи лица и опълномощители са само участници.

1. 
   Предмет на доказването (различни производства-различни предмети).
   

В областта на доказването не става въпрос за индивидуални или нормативни (предметът при нормативните се разширява- включва се и правилността) актове.

Доказателствата в процеса могат да са различни като основните са свързани с техния носител:

- писмени;

- гласни;

- веществени (справки, служебни бележки);

Писмените са най-често употребявани поради естеството на административната дейност. Те се делят на официални и частни като официалните се издават от държавни органи в предвидения от закона ред– по образец, а частните изхождат от различни държавни образувания или частни лица. Официалните и частни писмени доказателства имат еднаква доказателствена сила, но различна степен на достоверност.

Доказателствата се делят и на релевантни (от значение за решаването на въпроса/спора) и ирелевантни (без значение за спора/въпроса) като се представят само релевантните.

Друго деление на доказателствата е на косвени и преки. Косвените не доказват настъпването на факт или обстоятелство, но дават основание за предположение. Преките директно доказват съществуването на някой факт или обстоятелство. Не може едно решение да се присъди на основа само на улики.

Доказателствата се делят и на положителни (доказват настъпването на факт или обстоятелство) и отрицателни (доказват ненастъпването на факт или обстоятелство).

• 
  Отрицателен установителен иск- установяване, че задължение, чието изпълнение се изисква не съществува.
  

2. 
   Доказателствени средства- начини и способи за фиксиране, закрепване на доказателства за по нататъшното им използване. Нужно е доказателствата да бъдат фиксирани за използването им в един бъдещ момент.
   

• 
  Протокол- доказателствено средство за доказване на гласно изразени доказателства.
  
• 
  Писмено становище- от вещи лица;
  

Способите за събиране (процесуални действия на определени длъжностни лица, които целят събирането или издирването на доказателства- използват се само посочени в закона процесуални дейности и се осъществяват само от посочени в закона длъжностни лица) и проверка на доказателства.

Първият въпрос, който възниква е за характеристиките на издаването на индивидуалните административни актове:

• 
  Законността тук е поредица от действия на участващите в производството, които са уредени последователно.
  

1. 
   Начало- кой може да инициира, как да започне производството;
   
2. 
   Ход и движение;
   
3. 
   Приключване (начин на приключване)
   

1. 
   Общи разпоредби (основни изисквания на производството)- общите положения са налични и при издаването и при съдебното производство и по приключването.
   

Второто положение по издаването на индивидуални административни актове урежда съвършено нов институт в България, но съществуващ в Западна Европа- споразумението (чл. 20, ал. 8⁹). Всеки спор може да се реши и чрез сключването на административен договор между адресата на акта и издалия го орган. Споразумението може да се сключи винаги, когато съответният въпрос може да бъде решен чрез издаване на административен акт т.е споразумението замества административния акт. То има силата на административен акт (може да се осъществява принудително). Няма разлика в юридическата сила между споразумението и административния акт.

Реквизитите на споразумението трябва да са същите като на индивидуалния административен акт (ал. 5¹⁰). Това е нормално, защото споразумението замества акта.

При споразумението има два неясни момента:

• 
  Между административния орган и страните в производството (главният архитект издава акт за отчуждаване на имот- вместо това сключва споразумение).
  
• 
  Между страните- административният орган не участва като страна, а само одобрява решението. Това противоречи с определението на административния акт¹²- властническо едностранно волеизявление. Сключеното споразумение между два равнопоставени граждани не би могло да е едностранно, властническо волеизявление (двама граждани спорят за границата на имотите си- решават спора помежду си, а административният орган одобрява).
  

По отношение на чл. 21, ал. 5 в практиката не е било ясно положението със сложните фактически състави (поредица от сложни фактически действия, които предполагат завършване с издаването на административен акт). Предварителните административни действия в този смисъл се определят като подготвителни т.е при усложнен фактически състав не са самостоятелно обжалваеми т.е само крайният продукт е обжалваем.

Началото (чл. 24¹⁴ „Инициатива за производство”) съдържа два основни варианта

• 
  Служебно и
  
• 
  При поискване (от физическо лице или организация- отправя искане до администивния орган за издаване на административен акт). В чл. 24, ал. 1 се посочват и други предвидени от закона случаи при които инициативата за издаване на административен акт може да бъде поета от прокурора, омбудсмана, висшестоящ орган или друг държавен орган.
  

Чл. 27¹⁵ е нов в българското законодателство („Допустимост на искането”). В чл. 27 се изброява кои са страните по издаването (основен е принципа за равенство на заинтересованите страни). По отношение на допустимостта на исковете в чл. 27, ал. 2 се съдържат шест хипотези при наличието, на които административният орган отказва да приеме за разглеждане искането за издаване на административен акт т.е това са шест хипотези, които предполагат забрана на административния орган да приеме искането за издаване на индивидуален административен акт:

1. липса на влязъл в сила административен акт със същия предмет и страни;
2. липса на висящо административно производство със същия предмет, пред същия орган и с участието на същата страна, независимо дали е във фазата на издаване или оспорване;
3. наличие на въпрос от компетентност на друг орган, когато актът не може да бъде издаден без предварителното решаване на този въпрос;
4. дееспособност на гражданите и процесуална правоспособност на организациите;
5. наличие на правен интерес на заявителя, привлечените и встъпилите граждани и организации;
6. наличие на други специални изисквания, установени със закон.
Чл. 33¹⁶ е озаглавен „Отвод”- ако органът или страните имат съмнения за необективност друг служител трябва да издаде акта.

2. 
   Ход и движение
   

В чл. 39 се посочват доказателствените средства. Кодексът, както и ЗАП, възприема принципа за примерното изброяване на допустимите доказателствени средства: първо посочва най-често употребяваните доказателствени средства и след това добавя, че могат да се използват и друг, които не са забранени със закон. „Забранени със закон” означава доказателствени средства, чието използване води до правонарушение. Доказателствените средства, изброени в кодекса са съответно:

• 
  Писмени доказателства се допускат за установяване на всички факти и обстоятелства от значение за производството.
  
• 
  Писмени декларации
  
• 
  Сведения, изискани от неучастващи в производството лица, когато това е нужно за изясняване на съществени факти и обстоятелства от значение за производството и те не могат да бъдат установени по друг начин. В кодекса не е определено наказание за лъжесвидетелстване пред административен орган.
  
• 
  Пояснения, дадени от страна в производството и изискани от административния орган, когато това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това.
  
• 
  Експертиза се възлага, когато за изясняване на някои възникнали въпроси са необходими специални знания в областта на науката, изкуството, занаятите и други, каквито административният орган няма.
  
• 
  Оглед се извършва от административния орган, само ако случаят не може да се изясни чрез използването на други способи за събиране на доказателства.
  

Чл. 41-44 предвижда общо задължение към всички граждани и организации, които имат някакви доказателства от значение за издаване на акта трябва да бъдат предоставени. Това са допълнителни задължения и тяхното неизпълнение може да се наказва. Задължението отпада ако доказателствата биха били навредили на лицето или негови близки. Регламентирани са и доказателствата на вещите лица. При искане на органа или страните при нужда от специализирани знания се наема вещо лице, чието заключение не е обвързващо. Ако мнението на вещото лице не е прието административният орган трябва да обоснове отказа си.

В чл. 53 (свързан с чл. 54) се регламентира съгласието или мнението на друг орган. Когато специален закон изисква съгласието или мнението на друг орган и ако не е предвидено друго, административният орган, водещ производството, търси незабавно съгласието на този орган. Другият орган отговаря на запитването в срок, но не по-дълъг от 14 дни (пр. съвместно издаване от два органа на един административен акт- съавторство). Ако съгласието му не е дадено в срок- мълчанието се приема за съгласие- това е единственият пример, когато мълчанието е съгласие.